從美國軍費投放看中美競爭

慕小明

近日，五角大樓公布了2020財年國防預算申請，總額高達7500億美元，同比上升約4.7%。代理國防部長沙納漢稱，這是在國家安全戰略驅動下精心打造的“經典之作”，是備戰未來的重要里程碑。

特朗普執政三年來，軍費年年漲是出于什么意圖？這樣的高額預算，能在民主黨人控制的國會眾議院過關嗎？從美國軍費投放重點的變遷中，又可看出哪些是專門針對中國的？

“美國優先”的軍事邏輯

根據特朗普政府提交的2020財年國防預算申請，五角大樓將獲得7180億美元，另外320億美元主要用于美國能源部的核武器維護及其他開支。

為規避2011年《預算控制法》對基礎預算的限制（上限為5490億美元），美國國防部將980億美元基礎預算放到“海外應急基金”（總額為1640億美元）里，變相增加了基礎預算額度。

從美各軍種的預算支出看，陸軍為1914億美元、海軍為2056億美元、空軍為2048億美元，各軍種預算經費趨于平衡。美軍現役部隊員額僅略微增加6200人，將達到133.95萬人。

從國防資源投入的優先順序看，有四大重點發展領域：太空和網絡空間等新興作戰領域、陸海空作戰能力的現代化、人工智能和高超音速等技術創新，以及維持戰備。

美軍在2017年升格網絡空間司令部之后，又于2018年公布2020年建成獨立“太空軍”的具體步驟。2020財年國防預算將141億美元投向太空能力建設，同比增加10%。在網絡空間能力建設方面，美軍計劃投入96億美元，同比增加15%。

根據2020財年預算，美將繼續增強第四代和第五代戰機作戰能力；海軍作戰艦艇計劃增至335艘；陸軍重點建設下一代戰車、未來垂直起降飛機，并增強士兵近距離殺傷力。在“多域作戰”方面，美軍將投入310億美元，主要用于加強陸基戰略威懾，大力發展導彈預警系統、終端高空區域防御系統、定向能武器等。

近年來，美國“軍工復合體”加快發展人工智能、高超音速、定向能等顛覆性技術，進一步鞏固與對手之間的技術代差優勢。相關預算金額高達1040億美元，如計劃為無人駕駛和自主技術申請37億美元（包括開發“進攻性無人水面艦艇”），為高超音速技術申請26億美元（包括發展機載、艦載和陸基高超音速武器系統），為人工智能和機器學習技術申請9.27億美元（包括發展高級圖像識別），為定向能技術申請2.35億美元（包括采購激光器用于基地防御）。

維持美軍戰備方面，新預算計劃投入1248億美元。其中，陸軍為裝甲旅戰斗隊的關鍵訓練和基礎設施改進增加17億美元；海軍為維持和運用更具殺傷力的部隊增加21億美元；空軍為基地維修、承包商后勤支持等核心戰備項目增加12億美元。而相對于這些“微改進”的花費，維持美軍龐大的戰備本身就耗資不菲。

美國“巖石戰爭”網站指出，2020財年國防預算既是特朗普提前謀劃2020年大選、向鐵桿“票倉”軍工巨頭的獻禮之舉，也是美軍著眼未來大國軍事競爭、開啟所謂“第二次變革”的重要舉措。

國防預算的“府會之爭”

特朗普此番提交的2020財年國防預算，在國內外均引發較大爭議。譬如， 1640億美元的海外應急行動預算，幾乎是2019財年的2.4倍，其中980億美元名義上是海外作戰行動開支，實際上卻是變相增加基礎預算。眾議院軍事委員會主席亞當·史密斯批評稱，這是在公然嘲弄聯邦預算程序，掩蓋軍事行動的真實成本。民主黨資深參議員迪克·德賓認為，特朗普此舉有違憲之嫌。

由于增加國防開支能為美國各州帶來大量的軍火訂單和工作崗位，國會議員們普遍對國防預算大幅增長持支持立場。

由于近年來大幅增加國防預算，2019財年美國聯邦政府財政赤字達9840億美元，超過了奧巴馬時期的兩倍。特朗普政府2020財年預算提出，要在10年內大幅削減失業保險、教育補助、醫療補助、醫療保險等社會基本福利領域2.7萬億美元的政府支出，以在15年內實現財政預算收支平衡和赤字縮減。眾議員科勒稱，與大多數的總統預算案相比，這個預算太不現實，國會不會接受。若國會和白宮在今年秋季政府資金用盡時，仍未能達成一致，恐將再次觸發停擺危機。

盡管如此，2020財年國防預算在國會獲得通過，應該是大概率事件。由于增加國防開支能為美國各州帶來大量的軍火訂單和工作崗位，國會議員們普遍對國防預算大幅增長持支持立場。美國府會之間、民主共和兩黨之間，在國防議題上有高度共識。2018財年，美國國會通過的國防預算總額是7000億美元，2019財年則為7163億美元，基礎預算都超過了5490億美元的上限。其中對2019財年國防預算案，國會僅用不到四個半月的時間（通常需要8個月），就走完了幾乎全部立法程序。

隨著美國對“中國威脅”的認知愈加深化，強化美國軍力、應對大國競爭已然成為一種跨黨派共識。2018年3月，美國參議院軍事委員會舉行名為“全球威脅”的聽證會，美國國家情報總監科茨、國防情報局局長阿什利等稱，中國花費巨資加緊提升太空作戰等能力，并在全球范圍內利用經貿等手段構建自身地緣戰略地位，對美國的影響力構成嚴重威脅。美軍參謀長聯席會議主席鄧福德直言，中國是美國面對的“全球性挑戰”，美國需要保持強大的軍事競爭力。

2018年11月，美國國會授權成立“國防戰略委員會”，要求入會的退休高官對美國國防戰略進行不帶黨派立場的評估。該委員會其后發布報告稱，美國有可能輸掉與中國或俄羅斯的戰爭，呼吁美國政府每年增加3%～5%的軍費，強化美國在導彈防御、網絡和太空行動等方面的優勢。

顯然，巨額國防預算將進一步拉大美國與其他國家之間的軍費差距，并很可能引發軍備競賽。據全球火力網數據，美國7500億美元的國防預算，大致相當于位居其后的15個軍費支出大國的軍費總和。在美國國防預算高企的帶動下，世界主要國家大幅增加本國的國防預算。斯德哥爾摩國際和平研究所（SIPRI）發布的分析報告顯示，2018年世界軍費開支達到冷戰結束以來的最高值，約為1.822萬億美元。

美國不僅自己大漲軍費，還脅迫盟國增加軍費，甚至為此計劃削減美國對“歐洲威懾計劃”的經費投入。實際上自2016年以來，除美國外的北約成員國已新增410億美元國防開支，但美國要求在2020年年底之前，進一步增加至1000億美元。特朗普還計劃讓盟國除擔負美軍部署當地的全部支出外，再額外增加50%的“會員費”。

預示中美軍費與軍控斗爭

毫無疑問，創紀錄的2020財年國防預算，將為落實美國《國家安全戰略》《國防戰略》等政策性文件提供重要財政支撐。這份滲透著“鷹派”戰略思維、冷戰價值觀和軍事沖動的預算案，帶來的負面戰略影響不容低估。

隨著中俄被視為“主要戰略競爭對手”，美國將減少在西亞的軍事行動，其主要軍力將向歐洲和印太集中。當前，美國正努力為從阿富汗撤軍創造條件，重點轉向備戰未來“高端”沖突。美國正在北約框架內聯合盟友沿俄羅斯邊境部署重兵，并糾集印太盟友、伙伴來遏制和恐嚇中國，以贏得未來的大國競爭。

長期以來，中美軍事關系發展面臨三大“障礙”，即美國對臺軍售、美軍艦機對中國抵近偵察和限制中美軍事交往的歧視性法案。去年，中美軍事關系受到重大干擾，如美國國會通過了“與臺灣交往法案”和“西藏旅行對等法案”；美國國務院還以中俄既定武器裝備交易為借口，根據《以制裁應對美國對手法案》宣布，對中國中央軍委裝備發展部及該部負責人實施制裁。

今年1月以來，美國軍艦每月月底定期穿越臺灣海峽，美國已公開將臺灣地區納入其印太戰略伙伴；4月，美國務院批準一項價值5億美元的對臺軍售案；5月2日，五角大樓發布《中國軍事與安全發展態勢報告》，繼續渲染“中國威脅論”；5月7日，美眾議院高票通過了“臺灣保證法”（要求美國對臺軍售常態化、重啟美臺貿易協定會談、支持臺灣加入國際組織等）和“重新確認美國對臺及對執行臺灣關系法承諾”決議案；在5月31日即將召開的香格里拉對話會上，美代理國防部長沙納漢將提出美國的新印太戰略。

在參加北約成立70周年紀念活動時，特朗普表示，他有興趣與中國和俄羅斯達成一項新的軍控協議，以減少數以萬億計“荒謬”的軍費開支。

在大肆渲染中國為“威脅”的同時，美國又開始“熱衷”與中國展開軍控對話。先是美俄歐頻繁喊話，企圖拉中國加入《中導條約》。在參加北約成立70周年紀念活動時，特朗普表示，他有興趣與中國和俄羅斯達成一項新的軍控協議，以減少數以萬億計“荒謬”的軍費開支。4月10日，美國國務卿蓬佩奧在國會參議院外交關系委員會作證時表示，美俄即將展開《新削減戰略武器條約》的續約談判，前提是“中國加入”。

這一系列表態看似前后矛盾，卻有其內在的長遠戰略圖謀。為全面應對來自中國的“威脅”，美國國會在《2019年麥凱恩國防授權法案》中，要求特朗普政府制定“全政府對華戰略”，意在于諸多重大問題上彌合各部門分歧，使國會和行政部門協調立場，動員所有資源與中國進行戰略競爭。

不難看出，美國戰略精英已經在短時間內完成了輿論動員，從國會到行政部門，從思想庫到輿論界，不僅在對華政策取向的強硬度方面高度統一，在具體手段運用上更是呈現出經濟、政治、外交、軍事等多管齊下的多樣性特征。這是美國戰略精英對中美關系重新評估后作出的選擇，旨在回答如何與中國進行戰略競爭，并最終贏得競爭這一問題。

如果放在“全政府對華戰略”的視閾下，觀察三年來美國的國防預算指向，可以發現2018財年國防預算重在恢復美軍的戰備水平；而從2019財年開始，國防預算開始轉向應對大國競爭，并保持全面的戰備水平。

如今特朗普拋出軍控談判的誘餌，潛在意圖是通過相關軍控條約的核查機制、軍備透明等手段，進一步窺測中國的戰略意圖、軍備配置及發展水平，將中國納入美國主導的雙邊或多邊軍控機制，限制中國在核導、網絡、太空等新興戰略領域的力量發展，確保美軍在各個軍事領域保持戰略優勢。這也預示著，中美對話和戰略博弈的重點即將發生變化。

未來，中美兩國可能圍繞軍費削減與軍控談判，展開周旋與斗爭。新時期的中國軍隊建設和軍控外交，也因此面臨新的課題。