農村宅基地“三權分置”的制度供求及其經濟社會影響

吳九興

摘要：農村宅基地制度改革是“三塊地”改革（即集體經營性建設用地入市、農村宅基地制度改革、土地征收制度改革）的重要內容，影響“三塊地”改革的整體成效。文章從城鄉居民的視角闡釋農村宅基地“三權分置”的制度需求，從中央與地方兩個層面分析農村宅基地的制度供給，并分析農村宅基地“三權分置”可能帶來的經濟影響和社會影響。農村宅基地制度改革應回應農村居民和城市居民的制度需求。中央政府要著力于產權體系的構建和法律法規的制定，保障制度供給的穩定性和前瞻性。地方政府可根據地方自然、經濟、社會等方面條件，在遵守上層法律法規的前提下大力自主創新。農村宅基地“三權分置”的經濟影響包括對農業產業的影響和對非農產業的影響。前者通過釋放使用權保留資格權，以產權體系重構方式代替“以嚴治亂”方式，推動鄉村內生發展。后者帶來發展機會與資本的結合，成為推動鄉村外生發展的動力。農村宅基地“三權分置”的社會影響包括有利于提高農村宅基地利用效率、改變宅基地的空間布局，推動鄉村人口結構與人口質量的改善，促進鄉村產業變化、土地利用變化和鄉村住房市場發展。文章提出完善農村宅基地與農房流轉市場，實現城鄉要素流動;支持以農村宅基地、農房轉讓或租賃開展多產業經營;對農村宅基地“三權分置”政策實施睛況進行階段}生評估等建議。

關鍵詞：農村宅基地;三權分置;制度供給;制度需求;鄉村治理

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2019）02-0055-07

農村宅基地改革是“三塊地”改革（即集體經營性建設用地入市、農村宅基地制度改革、土地征收制度改革）的重要內容，影響“三塊地”改革的整體成效。“農村宅基地”是中國居住用地的獨特概念，也可稱為地基。對農村宅基地的認知與界定是一個發展的過程。早期城市中住宅所占地基也被稱為宅基地，后因農村與城市分割管理體制以及城市土地國有化導致城市中的宅基地一說消失，轉稱為住宅用地使用權，而農村宅基地則被保留下來。農村宅基地是指農民建房所用的土地，所有權屬于農村集體經濟組織。2018年中央一號文件首次提出實施農村宅基地“三權分置”，并區別于農地“三權分置”。前者是指宅基地的所有權、資格權和使用權分置，后者是指農地所有權、承包權和經營權分置。農村宅基地“三權分置”就是要放活宅基地和農民房屋使用權、盤活農村集體建設用地。而農地“三權分置”則是放活經營權，核心要義在于賦予經營權應有的法律地位。近七十年來，農村宅基地被嚴格限制交易，包括買賣、租賃、抵押等被取消或轉為地下，即使交易完成也不受法律保護。目前，中國經濟社會正處在發展轉型過程中，從農村與城市的分割管理體制轉換為城鄉融合發展的管理體制，亟需推動制度建設以滿足城鄉社會與經濟發展的現實需求。文章從城鄉居民的視角闡釋農村宅基地“三權分置”的制度需求，從中央與地方兩個層面分析農村宅基地的制度供給，并分析農村宅基地“三權分置”可能帶來的經濟影響和社會影響，以期為農村宅基地“三權分置”實踐提供科學參考。

一、農村宅基地“三權分置”的制度需求與制度供給

（一）農村宅基地“三權分置”的制度需求

1.農村居民對宅基地的制度需求。制度需求，是指在一定時期內社會個體、團體或組織所需的制度數量和質量的總和。對農村居民而言，其對農村宅基地的制度需求就是保障宅基地使用權，可以獲得基于宅基地使用權和房屋所有權的收益權和處分權等權能。農村居民具有多種職業形態，存在非農業的農村居民，其對宅基地的權利需求和從事農業生產的農村居民的制度需求必然存在差別。就非農的農村居民而言，其生產、生活與農業沒有多大關聯，與土地的聯系僅取決于對宅基地的占有、使用、收益和處分之權利。對以務農為主的農村居民而言，其生產、生活與農地利用緊密關聯，農業生產受到耕作半徑的影響，因而，務農的農村居民不僅要考慮宅基地的占有、使用、收益和處分等權利，而且要考慮宅基地與承包地之間的距離。按照現行的宅基地管理制度，農村居民實行一戶一宅的政策，農戶的宅基地財產權利的實現會因其家庭特征的差異而采取不同的實現方式，包括抵押、流轉、退出等方式。基于對財產權實現的需求，絕大多數的農村居民都期盼以農村宅基地使用權和農房所有權進行抵押貸款，以滿足非農生產和農業經營的資金需求。賦予農村宅基地和農房可交易的權利是國家在農民財產權保障方面必須完成的重要工作。因為當財產權被限制成不可交易之客體時，財產權就沒有實際經濟價值。

農村居民可從集體經濟組織獲得宅基地使用權，缺乏從其他農戶那里購買、租賃宅基地或農房的動力。為了滿足交易雙方的需求、實現宅基地使用權和農房的客觀經濟價值，須開放農村宅基地使用權的轉讓市場和農房買賣市場。宅基地使用權的設定和交易應按照土地規劃、村莊規劃和用途管制的要求來完成，即采取土地用途管制或空間用途管制來管理農村宅基地使用權和農房所有權交易市場。這不會威脅到農村土地用途管制，而會更加規范國土空間用途管制，對發展非農建設用地市場有巨大的推動作用。有關農村宅基地和農房所有權、使用權交易的歧視性法律規章要適時修改，才能更好地推動城鄉人口互流，服務鄉村振興戰略，實現城鄉融合的目標。

2.城市居民對農村宅基地的制度需求。2017年中國城鎮化率達到58.52%，城鎮常住人口達到81347萬人，比2016年增加了2049萬人。據有關機構對中國人口高峰期的預測，2030年中國人口總數將達到14.5億人，隨后進入人口出生數小于人口死亡數的負增長階段，直到2050年左右人口總數才能穩定下來，總數穩定在10.5-11億人。從過去數十年的發展來看，限制城鎮居民購買農村宅基地和農房的政策并沒有取得多大實效。城鎮居民可以通過以短期或長期租賃（一次最高不超過20年），來完成對農村宅基地或農房的實際占有和使用。筆者的觀點是，只要這種租賃可以帶給轉出戶收入增長，實現人口回流和產業興旺的目標，都符合社會發展趨勢和鄉村振興戰略的要求。

從20世紀80年代中國實施土地有償使用制度改革以來，國家財稅總量得到極大增長，不僅為國家的基礎設施建設提供了巨額資金，而且為市場化的住房供給改革提出了現實需求，助推城市房地產市場的繁榮和城市居民住房財產的增加。在新時代，推動城鄉融合過程中，可利用宅基地制度改革引導城市高素質人口回流鄉村，提高鄉村振興可能性。從城市居民一方來看，其內部也存在分層，不是所有的城市居民都愿意到農村購置現有宅基地或農房，不是所有的城市居民都愿意從事農業生產或分時農業，預計可以回流到農村的人口實際數量有限。城市居民到農村居住，進入一個完全陌生的環境，與傳統的鄉土熟人社會相比，陌生的人際關系給到鄉村購買或租賃宅基地使用權、農房所有權或使用權的城市居民帶來的還有非享受的一面。當購房者不能安守其住房時，其住房財產權利的保有會受到意外的侵害。鑒于城市居民的分層以及城市居民轉入鄉土社會易產生陌生感，城市居民到農村購買或租賃宅基地使用權、農房所有權或使用權不會出現爆發式增長。加上土地利用規劃、土地用途管制和村莊規劃限制，農村宅基地等非農建設用地不會出現增長，僅是對存量建設用地的再開發與利用，對現有農村房屋的整修與翻新、再造，可以實質性地促進農村存量資產的保有和增長。

（二）農村宅基地“三權分置”的制度供給

1.中央政府供給。中央政府是農村宅基地制度供給的重要主體，其制定的政策制度在全國具有普遍的效力。20世紀50年代，國家通過《中華人民共和國土地改革法》明確了農民享有土地所有權，兌現了“居者有其屋、耕者有其田”的莊嚴承諾，但之后的《高級農業生產合作社示范章程》否定了原來農民土地私有權利，轉為合作社集體所有制。對農民所有的宅基地，作出特殊規定，即仍歸農民個人所有。這種所有權和使用權合一的制度安排，使得宅基地的買賣、出租、繼承、流轉等交易都是被許可的，也有國家頒發的土地房產所有權證書來予以保障。1962年的《農村人民公社工作條例修正草案》將宅基地的所有權和使用權正式分離，農民不再享有所有權，僅保留使用權，且限制宅基地出租、買賣的權利，僅社員的權利得到一定程度的保障。這種制度設計，僅是為了滿足人民公社的需求，而不是農民群眾的需要，更不符合社會實際需求，為后來很多涉及宅基地、房屋等的產權糾紛埋下導火線。因國家對農村土地管理缺乏統一完善的制度體系，1980年以后，農村中亂占土地建房的現象沒有得到及時地遏制，導致了建設占地失控的嚴重后果。為此，國家依據《村鎮建房用地管理條例》實施了建房審批制度，明確了農民買賣宅地基、出租住房的懲罰性規制。從整體來看，人民公社時期建構的宅基地集體所有制通過國家憲法的方式進一步得到加強。20世紀90年代，國家開始嘗試宅基地有償使用制度改革，確實取得了以經濟措施管理農村土地的實效，但因這一制度一定程度加重了農民負擔又被新政策規定所代替，宅基地使用在2000年后又恢復了無償分配的制度。2018年中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》提出，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。可以預期，農村宅基地有償使用制度將會在較短時間內重新實施，以帶動鄉村人口、產業、社會等方面的發展。宅基地“三權分置”的政策創新回應了鄉村振興戰略，國家希望宅基地“三權分置”能夠給鄉村旅游、鄉村人口、鄉村土地等方面帶來改變。

2.地方政府供給。地方政府在農村宅基地制度供給方面能夠選擇的范圍相對較小，最主要的工作是根據地方土地資源狀況制定符合上級政策規定的具體占地標準。各省市甚至一省之內因為地區經濟發展、產業結構、人口總量等方面的差別，會被賦予不同的宅基地管理權限，給予特殊的地區優惠政策。同樣是宅基地制度改革試點，有的試點縣區市做得比較好，要看地方政府是否真心想改革，是否有經濟實力作支撐，是否考慮農民等利益群體的要求。目前，各地的改革探索取得一定成效但與城鎮居民、農村居民所期待的農村宅基地制度變革仍有差距。地方應采取城鄉融合發展的方式，允許城鎮人口轉入農村，允許資本對農村產業的介入，形成農業高效發展、農民收入穩增的良好局面。譬如，重慶的“地票”制度、天津的“宅基地換房”、嘉興的“兩分兩換”等均面臨經濟負債壓力，如果沒有政府前期資金投入，工作就沒法啟動。這三種宅基地改革實踐模式都沒有體現出較大的推廣價值。實施農村宅基地“三權分置”應通過穩定與放活兩策略來凝聚農村土地改革的共識，通過突破流轉范圍的障礙來增加走出改革困境的可能性，通過豐富宅基地的權利體系來增加農民的財產性收入，通過城鄉統一的土地市場建設來激發農村市場活力，增加農民以要素來改變資產稟賦的機會。筆者認為浙江義烏市的試點經驗值得借鑒。義烏市2015年被列入宅基地改革試點地區后，積極推動理論創新和實踐探索，出臺《義烏市農村宅基地制度改革試點實施方案》提出宅基地的控制標準、宅基地的分配模式，探索了宅基地的初始分配公平和新增成員的公平問題，實施宅基地所有權、資格權和使用權三權分置制度。從實際成效來看，2017年義烏市累計拆除舊房1744戶，減少建筑占地17.95萬m²，30個村已開工改造。村集體從宅基地退出復墾中獲得集地券收益7.81億元，有償使用費9.5億元，入市獲利0.7億元，留地安置貨幣補償1.25億元。據估計，義烏全市有宅基地20余萬宗，土地制度改革后按平均每宗50萬元推算，全市可盤活資產1000億元。若全部激活可為農村發展、鄉村振興提供新動能。

二、農村宅基地“三權分置”的經濟影響

（一）農村宅基地“三權分置”對農業產業的影響

農業產業必須根據社會需求作適時調整，通過產業結構優化、產業質量升級、產品品質改善等措施完成現代農業轉型。可按工業的辦法來組織農業生產經營，實現各種生產要素的優化組合，推動農業專業化、規模化生產和產銷一體化等目標的實現，用現代農業科技裝備農業，改造傳統農業形態與生產流程，增強農業的市場競爭力。在農村宅基地“三權分置”下，農戶因轉出宅基地的權能而離開農業、離開農村，農業勞動力數量減少，必對農業生產中勞動力投入產生影響。到農村轉入宅基地使用權的主體，其看中的是宅基地的非居住功能，期望能從轉入宅基地的經營或使用中獲得更大的經濟利益。轉入宅基地的主體，可能有一部分會投入資本開展農業經營，創新農業經營模式，帶來農業發展的新機遇。農村宅基地“三權分置”有利于農業經營企業進入農村租賃農房，發展農業物流與交通運輸業。農戶轉出宅基地的使用權可獲得出租收入或轉讓收入。農業企業利用宅基地建設生產車間，加工農產品銷往城市地區，可增加農業生產的多樣性，更多地分享農產品價值鏈上的價值增值。可見，農村宅基地“三權分置”可以提高農戶應對市場風險的能力，通過釋放使用權保留資格權，以產權體系重構的方式代替“以嚴治亂”的方式，對推動鄉村內生發展、提振鄉村人氣、破解鄉村衰敗難題等起到積極作用。

（二）農村宅基地“三權分置”對非農產業的影響

農村的非農產業多為農村資源性產品的再加工及銷售等業態。發展農村的非農產業，需要充分認知地區的資源稟賦、地理特征和競爭優勢，應充分利用優勢資源，引入社會資本，創新非農生產模式，降低非農產業發展帶來的環境代價損失。產業的發展離不開土地的支持，任何產業都需在空間上合理布局，綜合考慮企業布局或產業布局的各方面條件，才能增加發展非農產業的成功率。從農村宅基地“三權分置”與農村非農產業發展的關系來看，農村宅基地“三權分置”后，可能帶來外來資本對農村現有的閑置宅基地和農房資源進行改造、利用和開發，特別是歷史悠久、特色鮮明的鄉村小鎮因其特有的物質或非物質資源，對外來城市居民有很強的吸引力，能夠帶動鄉村旅游業的發展。

農村宅基地“三權分置”可以有效盤活閑置的宅基地資源，對農村房地產市場的發展也起到帶動作用。對成片閑置的農村宅基地或農房，可以考慮將宅基地使用權以集中打包的方式，在一定期限內例如以20年為限轉給具有開發實力的旅游發展公司，或者考慮農村集體與企業合資、利益共享、風險共擔的合營方式來實現閑置宅基地或農房的再利用，達到提振鄉村人氣的目的。當前，農村住房絕大多數為農村居民自住，降低了農房的財產性功能實現的可能。預期通過農村宅基地上的房地產開發，或者說對“三權分置”下的宅基地使用權的挖掘與利用，可以增加農村非農產業發展的機會，不僅是鄉村旅游業的興旺發展，還可以是鄉村手工業、農產品加工業、交通運輸業等行業的增長。外來資本注入是農村宅基地或農房再利用的必要前提，無論最終是以哪種非農產業為方向，宅地基“三權分置”帶來的發展機會與資本的結合都會成為推動農村外生發展的動力，對鄉村的產業多元化、產業興旺、鄉村就業等產生重要影響。

三、農村宅基地“三權分置”的社會影響

（一）農村宅基地“三權分置”對土地利用的影響

農村宅基地“三權分置”下，宅基地所有權不變，農戶的資格權保留，但使用權放活，通過放活宅基地使用權，可以激發社會資本進入鄉村改造傳統民居的動力，特別是地方特色濃郁、自然風景優美、文化底蘊深厚的鄉村，吸引社會資本參與開發的能力更強，預期回報率較高。對廢棄宅基地、破舊農房的處置，需政府加大投入實施土地綜合整治，借助國土空間用途管制和用途置換來實現財富的轉移與增長。“三權分置”對宅基地利用的影響是多樣的，這種多樣性與宅基地所處的交通區位、周邊景觀、鄉村文化、資源稟賦等有緊密的關系。對具有改造和重塑潛力的農村宅基地或農房，可放開宅基地使用權的轉讓，讓資本與土地結合，復興鄉村產業與居住社區。對沒有改造價值的村莊，除了可利用增減掛鉤政策之外，還可以采取任其自然“衰敗”的方式來淡然處之。邊遠農村或地處高山的宅基地復耕不具有實質性的耕作價值，只能算是完成了補充耕地數量的任務。因此，要科學合理運用差別化的政策處理“三權分置”下的農村宅基地。可行的路徑是，在嚴格國土空間用途管制的基礎上，用市場的方式來配置稀缺的宅基地資源，要注重保護鄉村自然景觀和傳統農耕文明的傳承，科學規劃鄉村產業用地，利用現有農村宅基地或農房改造為旅游度假的好去處。例如，發展農品采摘、鄉村別院、農家樂等商業模式，擴展農村宅基地的使用功能，增加資本投入方和農村集體組織的經濟收入。在符合土地利用總體規劃對建設用地規模控制的要求下，鄉村空間的布局完全可以按照產業化經營的角度來設計，保障農村土地利用不因宅基地“三權分置”而變差，耕地不因宅基地“三權分置”而減少。

（二）農村宅基地“三權分置”對人口集聚的影響

鄉村振興需要產業，更需要人才，應以產業和人才實現文化、生態和組織的振興。鄉村振興要地、要錢、要人，要城鄉融合、產業融合，要基礎設施、公共服務均等化。農村的土地是既有的，有大量閑置的宅基地和農房。農村需要人才，這是鄉村振興的關鍵之一。農村宅基地“三權分置”可以助力提升衰敗鄉村的人氣，允許外來人口在鄉村租賃或購置農民的房屋，必然會使得原有農村人口的結構發生變化，進而影響鄉村的文化傳承與融合創新。從土地權利與人口流動來看，農村宅地基“三權分置”解決了擁有宅基地資格權的農戶對財產擔憂的問題，而使用權的可流轉為鄉村的人口流動帶來了可能，也為與人的流動相伴隨的產業發展提供了機會。當前，關于“三權分置”下農村產業的可能變化的討論，主要聚焦在農村宅基地“三權分置”會帶來農村住房的短期流轉或長期租賃，對發展鄉村觀光、鄉村旅游起到重要支撐作用。筆者認為，允許農村宅基地使用權流轉，在很大程度上賦予了農房一并流轉的可行性，解決了旅游企業利用農村土地建造房屋必然突破土地用途管制、土地利用計劃與建設用地指標約束等方面的問題。一方面旅游企業利用現有的農村宅基地或農房做旅游產品設計，例如，營造鄉村民宿、修整田園風光、制作農家美食等;另一方面外來游客的到來使得鄉村人氣更快集聚，對形成多元的鄉村文化、增加旅游體驗大有幫助。從產業結構與人口流動來看，農村也有一二三產業，也存在三產融合需求。農村發展需要產業的支撐，而產業發展需要人才。人才是城鄉雙向流動的，農村也需要建立人才市場，也需要做好人才引入機制和人才支持計劃。正如農業農村部余欣榮副部長所言，要發揮黨管人才的政策引領作用，推動了解農村、熟悉農民、研究農業的人才更好地服務農村與農業發展。對到農村的人才要有住房保障，而宅基地“三權分置”正好滿足了這種現實需求。當前我國城鎮常住人口已經達到58.52%，農村常住人口為41.48%，我國農民工總量為2.86億人，其中外出農民工達到1.72億人，農民工的戶籍與住地分離導致了農村宅基地的大量閑置浪費。正因為如此，農村宅基地“三權分置”為發展鄉村旅游、返鄉下鄉人員創新創業提供了必要的宅基地和農房支撐，滿足了其發展產業、享有生活、帶動周邊發展等多方面的要求。筆者認為，農村宅基地“三權分置”的政策目的在于，一方面促使愿意進城的農民或農戶進入非農產業，加快國家城鎮化進程;另一方面給予愿意深入農村、發展農村的非農民留在農村的機會，帶動農村產業與農村人口的結構轉型。農村宅基地“三權分置”為人口流動、資本轉移、產業興替等注入了土地要素的新動能，可支持未來很長一段時期中國的城鄉轉型與城鄉融合發展，也有利于改變城市以土地作為經濟增長發動機的機制，有利于經濟社會與政治穩定。

（三）農村宅基地“三權分置”對城鄉融合的影響

不能把城市與鄉村對立起來，搞城鄉分離政策。21世紀以來，中國經濟社會快速發展，城鄉融合成為構建和諧社會的基石，成為建設社會主義新農村的根本所在，成為城市化與區域發展的必由之路。但是，城鄉融合不是一蹴而就的，原有實施了數十年的城鄉分離制度造成了嚴重的融合障礙。城鄉融合應從經濟、社會、制度、文化等方面重構融合的制度環境，以保障城鄉融合得以順利進行。在土地政策與制度方面，需要改變城鄉分離的二元土地制度，不能再將農村土地視為可供剝奪與積累巨額資金的來源，不可再將農村土地產權與城市土地產權搞出高低、大小之分。要建立健全農村土地市場，特別是城鄉建設用地市場要整合，形成統一的建設用地市場，多主體可以公平、公開、公正地轉出土地使用權，共享改革開放和經濟社會發展帶來的成果。

農村宅基地“三權分置”作為國家對農村建設用地制度的重大改革，將對城鄉融合產生深刻而長遠的影響。城鄉融合的過程，也是農村土地權利體系重建的過程。通過農村宅基地“三權分置”可以讓占據農村建設用地大部分的土地進入流轉市場，對下一步構建與發展城鄉統一的建設用地市場，提升農村建設用地利用的集約度和節地率，起到重要的指引作用。對那些城邊村而言，開放農村宅基地“三權分置”對引導農民建設低收入者住宅、建倉儲式商業、發展都市農業等都有積極意義。在以農村宅基地制度改革推動城鄉融合的過程中，土地需與資本、勞動力、企業家才能等要素結合，才能發揮其市場效應、規模效應和一體化效應。推動城鄉融合，不僅需要改革農村宅基地制度，還需要考慮其他非正向的影響因素。例如，農村居民轉入城鎮的生活成本效應、城市本身擁擠造成的負效應，都會對城鄉融合過程中的人口流動、資本流動、土地交易等發生作用，綜合決定城鄉融合的進程與結果。

農村宅基地“三權分置”對城鄉融合的影響還體現在農村產業的重構層面。目前，多數農村地區具有多種產業類型，農民的職業類型存在多樣性。要承認農村宅基地具有多功能性，特別是激發“三權分置”下宅基地使用權的經濟效能，通過宅基地“三權分置”制度的創新來實現要素的整合和優化配置，對發展鄉村非農產業、鄉村服務業、鄉村房地產業等有積極的促進作用。現階段，城鄉融合發展已成為新時代國家經濟社會發展的重要目標，應在完善農村地區空間規劃與空間管制的前提下，采取更靈活的農村宅基地“三權分置”實施方案來引導農村產業、城鄉人口、城鄉資本的流動與整合。未來的農村宅基地“三權分置”制度改革，還需考慮宅基地制度改革到底如何影響城鄉收入差距、對城鄉融合的具體影響以及如何保障農民的土地權益實現等問題。

四、結論與建議

（一）結論

1.對農村宅基地制度的改革，不僅農村居民存在制度需求，城市居民也存在制度需求。要實現城鄉融合發展，必須回應城鄉居民對改革宅基地制度的現實需求，不應通過歧視性的規定來控制農村宅基地的數量，而應通過國土空間用途管制與村莊規劃、宅基地“三權分置”等制度創新，真正促進城鄉人口、資本、土地等要素的交換，加快城鄉融合進程。在制度供給方面，中央政府要著力于產權體系的構建和法律法規的制定，保障中央制度供給的公信力和前瞻性。地方政府的制度供給，可以根據地方自然、經濟、社會等條件，在符合中央法律法規的前提下自主創新，以穩定權利結構、保障農民權益、增加經濟財富等為目標。

2.農村宅基地“三權分置”的經濟影響，包括對農業產業和對非農產業的影響。前者主要體現在：通過釋放使用權保留資格權，以產權體系重構的方式代替“以嚴治亂”的方式，對推動鄉村發展、提升農村人氣、破解鄉村衰敗難題等起到積極作用。后者主要體現在：帶來發展的機會與資本的結合，對鄉村產業多元化、產業興旺、鄉村就業等產生影響，成為推動鄉村振興的動力。

3.農村宅基地“三權分置”的社會影響，包括對土地利用、人口集聚、城鄉融合等方面的影響。農村宅基地“三權分置”改革有利于提高農村宅基地利用效率、改變農村宅基地的空間布局;吸引外來人口游覽鄉村、集聚鄉村，推動鄉村人口結構與人口質量的改變，進而引致鄉村發展轉型;促進鄉村產業振興、土地利用變革和鄉村住房市場發展。

（二）建議

1.完善農村宅基地與農房流轉市場，實現城鄉要素流動。農村宅基地制度設計要以服務鄉村振興戰略為基點，為此，需要修改農村宅基地管理的法律、法規和政策，建構起農村建設用地交易市場，推動農村宅基地使用權流轉、農房租賃和農房轉讓等市場的發展，增加農村居民擁有的宅基地使用權和住房所有權在經濟上實現的機會。通過政策激勵機制，激發具有鄉土情懷、現金資本和知識儲備的城市中青年人口到農村創業、置業和旅游的興趣，參與新時代鄉村振興戰略的實施進程。

2.支持以農村宅基地和農房轉讓或租賃開展多產業經營活動。對農村宅基地“三權分置”下農業發展和非農業發展要持開放的態度，鼓勵具有創新精神的個人或組織開展現代農業經營的實踐與探索;非農業發展應緊密結合地方自然資源、社會經濟、人力儲備等條件，推動自然資源資本化、社會生產多樣化、人力儲備價值化。在符合土地利用規劃、國土空間用途管制和耕地保護原則的前提下，讓社會資本與鄉村要素自由結合，構建鄉村觀光旅游、農產品加工、鄉村民宿等產業。選擇具有投資潛力的鄉村，發起拯救鄉村老屋、改造利用閑置農房行動，打造一批鄉村民宿，帶動鄉村產業發展，實現農民多渠道增收。

3.對農村宅基地“三權分置”政策實施情況進行階段性評估。構建農業產業類型與產值、非農產業類型與產值等方面的評價指標體系，評估農村宅基地“三權分置”對農業產業、非農產業的影響程度和影響路徑，根據評估結果調整區域農村宅基地政策。地方政府應采取經濟激勵政策，增加鄉村地域對城市居民、資本、技術等方面的吸引力，整合財政投入，集中力量打造農村宅基地“三權分置”改革的樣板，構建鄉村持續發展的長效機制。