我國食品安全政府規(guī)制研究

崔蓓蕾

關(guān)鍵詞：政府規(guī)制;食品安全;規(guī)制俘獲

中圖分類號：D63 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年3月15日

食品是人類賴以生存、繁衍的不可或缺因素，食品安全是人民生活的最基本保障。但是，長期以來每年都會有食品安全事件爆出，我國食品安全也存在著諸多問題。那么，現(xiàn)階段怎么才能保障食品安全，處置違法行為，如何進行政府規(guī)制并進行改進成為很重要的問題。

一、食品安全政府規(guī)制的理論依據(jù)

（一）外部性理論。外部性的產(chǎn)生來自于生產(chǎn)者或者消費者的活動對其他生產(chǎn)者或消費者帶來的非市場性影響。負(fù)外部性情況下，某個主體的活動會使他人或社會受損，而這個主體本身卻不會承擔(dān)成本。在現(xiàn)實中，負(fù)外部性例子大量存在于食品安全領(lǐng)域。“地溝油”、“瘦肉精”等事件反映出企業(yè)生產(chǎn)劣質(zhì)、不合格產(chǎn)品，違反法律法規(guī)，損害消費者利益，喪失企業(yè)道德。這樣造成的后果是消費者在接下來的購買中，會因為購買不合格產(chǎn)品帶來的傷害而避免對該類食品的消費，同時對同類誠信經(jīng)營企業(yè)滋生不信任情緒，影響他們正常的生產(chǎn)經(jīng)營。這些事件所產(chǎn)生的負(fù)外部性，不僅會影響食品生產(chǎn)行業(yè)運行，甚至還會引起社會的無效率。因此，食品安全領(lǐng)域降低負(fù)外部性、實現(xiàn)良好的運轉(zhuǎn)，需要政府進行有力的規(guī)制。

（二）信息不對稱。在食品安全領(lǐng)域，存在著嚴(yán)重的信息不對稱行為。一方面體現(xiàn)在消費者與食品加工企業(yè)之間，消費者無法獲知食品加工和生產(chǎn)過程中的安全性，在購買產(chǎn)品時，由于廣告效應(yīng)、名人效應(yīng)，對產(chǎn)品質(zhì)量深信不疑，因此在食品市場存在嚴(yán)重的逆向選擇。同時，食品生產(chǎn)加工企業(yè)會利用自身優(yōu)勢，考慮到自己企業(yè)的最大化收益，不顧或者輕視消費者利益;另一方面體現(xiàn)在規(guī)制者與食品加工企業(yè)之間，規(guī)制者對企業(yè)的監(jiān)管體現(xiàn)在對生產(chǎn)過程進行監(jiān)控或抽測檢驗產(chǎn)品質(zhì)量，但是食品加工企業(yè)供應(yīng)鏈系統(tǒng)規(guī)模龐大，規(guī)制者資源有限，無法對產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)的所有環(huán)節(jié)和產(chǎn)品進行全面深入的監(jiān)測。而且，食品種類、成分極其復(fù)雜，制定全面而且容易實施的檢測手段和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)有一定的難度。

二、我國食品安全政府規(guī)制存在的問題

食品安全監(jiān)管是政府的一項基本職能，食品安全保障機構(gòu)要做出適合的制度安排，不斷提升食品安全治理能力，確保食品安全。為了消費者的利益，我國通過多種方法，逐步構(gòu)建了食品安全監(jiān)管法律體系與監(jiān)管機制。政府監(jiān)管機構(gòu)指出，要對食品安全高度重視，作為工作中的重中之重。一方面對企業(yè)主體實施嚴(yán)格的監(jiān)管，實行嚴(yán)厲的處罰;另一方面要對企業(yè)堅持最嚴(yán)肅的問責(zé)，市場監(jiān)督總局要加強對食品安全的指導(dǎo)、督查和協(xié)調(diào)。但是，在政府規(guī)制過程中，仍然存在著一些不可避免的問題。

（一）食品安全規(guī)制機構(gòu)設(shè)置完整但規(guī)制效率不高。目前，我國食品安全規(guī)制機構(gòu)包括衛(wèi)生行政部門、國家食品藥品監(jiān)督管理局、國家市場監(jiān)督局等，形成了一套從上到下的執(zhí)法體系。在這套食品安全規(guī)制體系之下，存在著繁多的部門機構(gòu)，規(guī)制部門也存在多頭規(guī)制與規(guī)制缺位并存的問題。多頭規(guī)制涉及到多個規(guī)制部門，各政府規(guī)制部門之間管理模式不同，當(dāng)某一問題出現(xiàn)時，各個政府規(guī)制部門之間會相互推諉，不主動承擔(dān)起責(zé)任。事實上，食品安全中的有些經(jīng)濟活動同時涉及多個“規(guī)制環(huán)節(jié)”。當(dāng)涉及到多環(huán)節(jié)規(guī)制時，多部門之間會存在交叉錯位的情況，這樣會造成政府資源浪費和規(guī)制效率低下。

（二）食品安全存在規(guī)制俘獲問題。食品生產(chǎn)企業(yè)遍布全國各地，食品安全法也賦予了縣級以上行政單位對管轄內(nèi)食品安全的監(jiān)管責(zé)任與權(quán)力。在食品安全規(guī)制過程中，規(guī)制者的主要任務(wù)是以獨立性的態(tài)度來提供能夠有效治理食品安全問題的規(guī)制。規(guī)制俘獲理論認(rèn)為，政府實施規(guī)制，最后獲益的是被規(guī)制者，能為被規(guī)制者提供額外的收益。在實際規(guī)制過程中，規(guī)制體系中的很多環(huán)節(jié)，都存在明顯的權(quán)利尋租的空間。政府是權(quán)力機關(guān)部門，違法企業(yè)與政府之間的利益交換行為，會扭曲企業(yè)的激勵約束機制，導(dǎo)致更嚴(yán)重的權(quán)力尋租。很多地方政府追求GDP效應(yīng)，會忽視規(guī)制的公正性，很容易導(dǎo)致規(guī)制俘獲問題。

（三）食品安全標(biāo)準(zhǔn)體制欠缺，存在滯后性。食品安全關(guān)系國計民生，實施科學(xué)而嚴(yán)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系能保障經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)缺乏必要的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，存在滯后性。食品添加劑等產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、餐飲操作衛(wèi)生規(guī)范等規(guī)范類標(biāo)準(zhǔn)、殘留農(nóng)藥殘留值標(biāo)準(zhǔn)仍不完善，也達不到發(fā)達國家食品安全標(biāo)準(zhǔn)程度，與之仍有差距。在食品安全標(biāo)準(zhǔn)不斷提高的過程中，也存在著缺乏系統(tǒng)性、實用性的缺點，不能很好地保障消費者的食品安全。以“瘦肉精”時間為例，養(yǎng)殖業(yè)不屬于《食品安全法》，難以進行規(guī)制。新的《食品安全法》做了很多新規(guī)定，但只是原則性規(guī)定，各種配套規(guī)章修改、協(xié)調(diào)還需要漫長的過程。

三、食品安全政府規(guī)制對策

（一）明確規(guī)制政府主體的權(quán)利和責(zé)任，加強績效考核。政府規(guī)制有效性的前提是形成權(quán)責(zé)清晰、協(xié)調(diào)高效的食品安全規(guī)制政府機構(gòu)體系。首先，要對規(guī)制環(huán)節(jié)進行明確分工，一個規(guī)制環(huán)節(jié)明確由某個主體部門負(fù)責(zé)，其他主體不參與。各規(guī)制政府主體權(quán)利和責(zé)任分配明確，避免同時進行規(guī)制造成資源浪費，也避免各部門之間相互推卸責(zé)任，造成工作疏漏。同時，也要增強各規(guī)制主體間的有效性和整體性，實現(xiàn)各環(huán)節(jié)無縫銜接，加強規(guī)制主體機構(gòu)間合作，優(yōu)勢互補。另外，也要加強監(jiān)管隊伍建設(shè)，提高能力水平;其次，在現(xiàn)行體制下，打破GDP優(yōu)先的政策，將食品安全與消費者利益更多地納入地方政府績效考核來改善地方政府監(jiān)管缺位的狀況。通過將食品安全納入政府績效考核，有助于提高執(zhí)法者對消費者利益的重視程度，降低政策性負(fù)擔(dān)和企業(yè)利益對政府監(jiān)管執(zhí)法的影響，使地方政府更好地實施嚴(yán)格監(jiān)管來保障食品安全。

（二）充分利用社會監(jiān)督，加強對監(jiān)管者的規(guī)制。近年來，公眾了解的食品安全事故信息大多是由媒體報道、消費者社會監(jiān)督資源曝光得來，在巨大的輿論和社會監(jiān)督下，政府迅速對事故原因展開調(diào)查，并對違法單位作出處罰來維護消費者利益。食品安全與每個人的利益息息相關(guān)，社會監(jiān)督具有不受政策性負(fù)擔(dān)影響的優(yōu)點，不會出現(xiàn)規(guī)制俘獲，集各方力量利用社會監(jiān)督公開曝光造假者，使規(guī)制效力得到更有效的保障。同時，要充分利用社會監(jiān)督加強對監(jiān)管者的規(guī)制。在食品安全領(lǐng)域，政府規(guī)制機構(gòu)存在“不作為”、“規(guī)制俘獲”現(xiàn)象，政府所擁有的權(quán)利很容易使食品安全領(lǐng)域出現(xiàn)權(quán)力尋租。因此，需要加強對監(jiān)管者的規(guī)制，利用社會監(jiān)督營造公正的、有效的食品安全監(jiān)督體系，保障食品生產(chǎn)的安全性。

（三）加大企業(yè)主體監(jiān)管責(zé)任，實施激勵兼容政策。近兩年的食品安全事件中，保健品、餐廳飲食不衛(wèi)生事故發(fā)生率高，亂象叢生，危害公眾。而我國從事食品行業(yè)的企業(yè)和個體戶數(shù)量龐大，加大企業(yè)主體監(jiān)管責(zé)任，不僅僅是食品生產(chǎn)企業(yè)，也包括食品銷售、流通企業(yè)。保障食品安全是食品生產(chǎn)經(jīng)營者最基本的行為準(zhǔn)則，因此要強調(diào)食品企業(yè)的社會責(zé)任，用嚴(yán)格的監(jiān)管制度使企業(yè)履行社會責(zé)任。在食品安全事件爆發(fā)后，政府通常向生產(chǎn)部門追究責(zé)任，流通、銷售企業(yè)幾乎不負(fù)責(zé)任。因此，政府應(yīng)該把食品安全監(jiān)管責(zé)任向整個食品產(chǎn)業(yè)鏈延伸，包括生產(chǎn)、銷售、流通企業(yè)，加強各環(huán)節(jié)企業(yè)的社會責(zé)任感。與此同時，政府還應(yīng)該制定激勵性的鼓勵政策，使食品生產(chǎn)企業(yè)明確依法生產(chǎn)、誠信經(jīng)營、消費者至上的理念，并完善對違法企業(yè)的懲罰性賠償機制和對消費者的補償機制。

（四）健全食品安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化監(jiān)管，嚴(yán)格控制市場準(zhǔn)入。健全食品安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化監(jiān)管，包括完整產(chǎn)業(yè)鏈的每個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)食品安全的全方位監(jiān)測。食品產(chǎn)業(yè)鏈中，某一部分出現(xiàn)瑕疵都會牽連到整改系統(tǒng)的安全性，更加突出規(guī)范化監(jiān)管的重要性。同時，嚴(yán)格控制市場準(zhǔn)入，健全我國食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入法律制度尤其重要。從事食品生產(chǎn)加工的企業(yè)必須具備相應(yīng)的資格，例如生產(chǎn)設(shè)備合格、檢測手段完善、內(nèi)部控制管理制度嚴(yán)謹(jǐn)?shù)龋M入標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格化，必須獲得《食品生產(chǎn)許可證》，出廠檢測合格并加封市場準(zhǔn)入標(biāo)志，以達到安全的產(chǎn)品生產(chǎn)與經(jīng)營。政府規(guī)制機構(gòu)要對認(rèn)證機構(gòu)加強規(guī)制，對其從業(yè)資格申請、認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證結(jié)果等進行全面審核監(jiān)督，嚴(yán)格按照國家準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

主要參考文獻：

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