黨內法規效力范圍的三個維度

王雷 吳延溢

[關鍵詞] 黨內法規;國家法律;效力范圍;溯及力;溢出效力

[中圖分類號] D262.6 ?[文獻標識碼] A ?[文章編號] 1002-8129（2019）06-0063-06

黨內法規與國家法律是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，二者在法理學上也存在諸多相通之處，如在法的效力范圍問題上，黨內法規與國家法律都可以從時間、空間和對象三個維度去考察。但是，作為規范黨組織的工作、活動和黨員行為的規范體系，黨內法規有其特定的規制對象和適用領域，也就是說，黨內法規的效力范圍是有特定邊界的。法的效力是由適用時間、適用空間和適用對象三個要素所構成的法的約束力[1] 93。以法的效力理論來看，黨內法規的效力范圍是指黨內法規對什么人、在什么時間和什么空間范圍內有效。黨內法規效力范圍問題是黨內法規建設中的一個基礎性問題。然而，當前黨內法規的研究成果對此卻鮮有涉及。因此，認真研究并準確界定黨內法規的效力范圍就顯得既重要又必要：一是可以明晰黨內法規的調整領域和調整對象，以正確適用黨內法規;二是可以厘定黨內法規與國家法律的效力邊界，避免侵占國家法律的效力空間;三是可以對當前研究之不足有所增益，以期為黨內法規效力范圍問題的研究作出一些有益的嘗試，并為黨內法規建設工作提供一些有價值的參考建議。基于此，本文擬從法的效力理論的一般原理出發，輔以新時代以來黨內法規建設的相關工作及取得的部分成果作為例證，在時間、空間和對象三個維度上對黨內法規的效力范圍問題加以考察。

一、黨內法規效力范圍的時間之維

從時間維度上考察黨內法規的效力范圍，主要涉及黨內法規何時生效、何時失效以及新生效的黨內法規有無溯及力的問題。這一維度我們可以從黨內法規的存續期間和黨內法規的溯及既往兩個方面展開。具體說來，黨內法規的時間效力范圍覆蓋其整個存續期間，黨內法規遵循“從舊兼從輕”原則不對過往行為產生溯及力。

（一）黨內法規的存續期間

黨內法規經發布而生效，由廢止而失效，從生效至失效間的這一時間跨度即是黨內法規自身的存續期間，也有研究者將之稱為黨內法規的“生命周期”。黨內法規的生效，是指黨內法規何時開始產生約束力。黨內法規經審議批準或通過備案程序后，由負責黨內法規制定的機構按照一定的程序以文件的形式公開發布，一般情況下自發布之日起生效。例如，2016年10月27日十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》第四十七條規定：“本條例自發布之日起施行。”黨內法規的失效，是指黨內法規何時失去約束力。通常新的黨內法規發布后，舊的黨內法規即廢止。有的時候會以發布專門文件的形式廢止舊的黨內法規。例如，2018年5月發布的《中共中央關于涉黨和國家機構改革黨內法規和相關文件專項清理的決定》便是這種情況。該決定宣布“廢止3件、修改35件中央黨內法規和相關文件”[2]。伴隨著黨的建設新的偉大工程不斷向前推進，有新的黨內法規的出臺，同時也有部分黨內法規因這樣那樣的原因而退出歷史舞臺。不同黨內法規的其生命期限雖長短不一，但“每一個黨規制度都有自己的生命周期，這就使得黨規制度體系中的不同制度在同一時點上表現出強弱不等的生命力，猶如這個社會上同時存在老中青少幼幾個人群一樣”[3] 452。時間效力范圍覆蓋黨內法規整個存續期間，這是黨內法規時間效力范圍最基本的體現。

（二）黨內法規的溯及既往

黨內法規的溯及力，也稱黨內法規溯及既往的效力，是指新生效黨內法規對其生效以前發生的事項是否具有約束力的問題。如果有約束力，則新生效黨內法規就有溯及力;反之，則沒有溯及力。參照國家法律之通行做法，黨內法規也應當堅持“從舊兼從輕”原則，也就是說新生效黨內法規原則上不溯及既往，但當新生效黨內法規對同一事項處理較輕時，則按照新生效黨內法規之規定進行處理。關于這一點，我們可以從2018年10月1日起施行的《中國共產黨紀律處分條例》中的有關規定得到印證。該《處分條例》第一百四十二條對此有明確而具體的規定：“本條例施行前，已結案的案件如需進行復查復議，適用當時的規定或者政策。尚未結案的案件，如果行為發生時的規定或者政策不認為是違紀，而本條例認為是違紀的，依照當時的規定或者政策處理;如果行為發生時的規定或者政策認為是違紀的，依照當時的規定或者政策處理，但是如果本條例不認為是違紀或者處理較輕的，依照本條例規定處理。”

二、黨內法規效力范圍的空間之維 ?

從空間維度上考察黨內法規的效力范圍，主要涉及黨內法規的地理空間和生活空間兩個層面。

（一）地理空間的效力范圍

地理空間上的效力是指黨內法規在哪些地域范圍內發生效力。黨內法規在地理空間的范圍認定上采用的是“屬人主義原則”，這使得其在地理空間效力問題上有別于國家法律，即既在境內具有約束力，又可在境外產生效力。所以，黨內法規的地理空間效力范圍包括境內效力范圍和境外效力范圍兩個部分。

1. 境內效力范圍。黨內法規的境內效力，是指黨內法規在中國大陸地區（不包含香港、澳門和臺灣在內）范圍內具有約束力。在中國大陸地區，“中央黨規、中央紀律檢查委員會和中央各部門黨規在整體范圍內發揮效力，省、自治區、直轄市黨委的黨規在其所屬區域內發揮效力”[4] 228。比如，中央黨內法規層面：黨中央制定、修訂的《中國共產黨廉潔自律準則》（2016年1月1日起施行）①、《中國共產黨紀律處分條例》（2018年10月1日起施行）、《黨組討論和決定黨員處分事項工作程序規定（試行）》（2019年1月1日起施行）等。部門黨內法規層面：中央紀委、中央組織部等聯合印發的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》（2014年7月27日起施行）、中央組織部印發的《關于中國共產黨黨費收繳、使用和管理的規定》（2008年4月1日起施行）等。以上這些黨內法規在中國大陸地區范圍內均具有效力。黨內法規的效力范圍覆蓋整個中國大陸地區，這是黨內法規地理空間效力范圍最主要的部分。

2. 境外效力范圍。黨內法規的境外效力，是指黨內法規在中國大陸地區（不包含香港、澳門和臺灣在內）之外產生約束力。按照黨章第三十條的規定，企業、機關、科研院所、社會組織等基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應當成立黨的基層組織。根據這一規定精神，中國駐境外的機構和單位，在符合上述條件的情況下應當成立黨的組織。例如，中國駐外使領館等就按要求成立了黨的基層組織。“哪里有黨員和黨組織，黨規就在哪里發生效力”[4] 237。在境外成立的黨組織和工作的黨員同樣要受到黨內法規的規制，這是黨內法規地理空間效力范圍不同于國家法律的一個特殊表現。

（二）生活空間的效力范圍

生活空間上的效力是指黨內法規能夠對哪些類型的生活空間產生規制力和約束力。黨內法規在生活空間上的效力范圍考察的是黨內法規能夠介入到哪些生活領域以及介入的程度如何。從一般法理上來講，法的效力空間只能針對客觀的事實和行為而不能對主觀世界的思想、觀念、態度和認識等因素進行立法，也不會染指道德取向和私人生活領域。但是，黨內法規則不同，它不僅僅局限于權利義務關系或權力責任關系等客觀性范疇，而且還重視主觀道德世界的型塑。道德理性對于約束黨員干部的黨內法規而言，意義更為深遠。因為黨員干部不僅要有人品，更要有官德;不僅要在私下里做到慎獨，更要在公共領域起到示范作用;不僅要自覺遵循康德所言的心中的“道德律令”，更要在全社會培育和弘揚良好道德風尚。因此，從這種意義上講，黨內法規要比國家法律體現更多的個人品德、家庭美德、職業道德和社會公德方面的要求。由此，我們就不難理解為什么紀檢部門要把“與他人通奸”作為違紀官員的一項“罪狀”列出來，盡管法律上并沒有對通奸作出定罪的規定;也不難理解為什么在扎緊制度的籠子時既要解決不敢腐、不能腐等外在的客觀性問題，又要解決不想腐的主觀性問題，針對內在人心立規矩[5]。

三、黨內法規效力范圍的對象之維

從對象維度上考察黨內法規的效力范圍，主要涉及黨內法規對哪些人具有約束力的問題。從《中國共產黨黨內法規制定條例》（2013年5月27日起施行）的有關規定中我們可以看出，黨內法規約束規范的對象是黨組織和黨員。所以，黨內法規的對象效力范圍主要包括對黨組織的效力和對黨員的效力，也包括對黨外對象的“溢出效力”。

（一）對黨組織的效力

這里黨組織的范圍涵蓋了黨的各級各類組織，既包括黨的中央組織、地方組織和基層組織，也包括“黨的各級紀委、黨委各部門，在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織、社會組織和其他非黨組織的領導機關中設立的黨組（黨委），黨委派出機關，黨委設立的常設性議事協調機構等”[3] 100。黨的十八大以來，隨著《中國共產黨地方委員會工作條例》（2015年12月25日起施行）《中國共產黨工作機關條例（試行）》（2017年3月1日起施行）、《中國共產黨黨支部工作條例（試行）》（2018年10月28日起施行）、《中國共產黨農村基層組織工作條例》（2018年12月28日起施行）、《中國共產黨黨組工作條例》（2019年4月6日起施行）等一系列黨內法規的陸續頒行，各級各類黨組織的工作和活動不斷得到規范，逐步朝著黨內法規對象效力范圍對黨組織全覆蓋方向發展。

（二）對黨員的效力

這里黨員的范圍是包括普通黨員和黨員領導干部在內的全體黨員。對普通黨員來說，一方面要做到遵守黨章的相關規定。黨章第三條具體規定了黨員必須履行的8項義務。另一方面，普通黨員還需要遵守其他有關黨內法規。比如，2008年4月1日起施行的《關于中國共產黨黨費收繳、使用和管理的規定》、2018年10月1日起施行的《中國共產黨紀律處分條例》等。對黨員領導干部來說，除了應當遵守以上普通黨員應遵從的黨章黨規之外，還需要遵循專門適用于黨員領導干部的一類黨內法規。比如，2016年7月8日起施行的《中國共產黨問責條例》和2016年11月2日起施行的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》等黨內法規就是主要針對黨員領導干部而制定的。

（三）對黨外對象的“溢出效力”

現實社會中，黨內法規的對象效力范圍有時會出現擴張的現象。這是因為，黨內法規作為中國共產黨治國理政的制度利器，不可避免地會對其他組織和非黨員人士產生一定影響，乃至產生事實上的約束力。有學者將之稱作黨內法規的“溢出效力”或者“邊際影響”[6] 14。還有學者針對黨內法規的“溢出效力”現象，提出“黨內法規”與“黨導法規”的概念區分①。黨內法規的效力擴張現象具體又可分為兩種情形：

1. 基于黨內法規的規制內容而在法理邏輯上產生的對黨外對象的效力。這一種情形通常是執政黨基于其統一領導和協調各方的領導核心地位而制定有關黨內法規。例如，《中國共產黨政法工作條例》（2019年1月13日起施行）和《黨政領導干部選拔任用工作條例》（2019年3月3日起施行）的出臺便是如此。有時黨政聯合發文也會產生效力的溢出，因為此時制定主體已不再局限于黨的機關，制定主體的擴大引起效力的相應擴張。例如，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《領導干部報告個人有關事項規定》（2017年2月8日起施行）和《領導干部個人有關事項報告查核結果處理辦法》（2017年2月8日起施行）即屬于這種情況。

2. 基于黨內法規在諸多領域形成的引領示范效應而產生的事實上的溢出效力。例如，2012年12月4日，中共中央政治局審議通過的《中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》（即中央“八項規定”）實施以來，以黨風帶政風促民風，產生了強烈的示范效應，“八項規定”業已成為黨員干部所敬畏的律令和尋常百姓所熟知的詞匯。我們可以切身感受到，除黨員干部外，國家機關、人民團體、企事業單位等的非黨員工作人員在日常生活中也都自覺對標“八項規定”的要求積極改進工作和生活作風，密切聯系與服務群眾。所以，人們常贊嘆道：“八項規定改變中國。”從學理上來講，其實就是“八項規定”產生的“溢出效力”推動整個社會風氣為之一新。

另外，我國對國家監察體制實行重大改革，從中央到地方新組建的監察委員會與紀委合署辦公，成為“黨統一領導下的國家反腐敗工作機構”，實現對行使公權力的所有公職人員的監管全覆蓋。這就在實踐中認同了黨內法規對象范圍出現擴張現象，即“溢出效力”的合法性。

[參考文獻]

[1]張文顯.法理學（第五版）[M].北京：高等教育出版社，2018.

[2]中共中央對涉黨和國家機構改革的黨內法規和相關文件作出清理決定[N].光明日報，2018-05-30.

[3]宋功德.黨規之治[M].北京： 法律出版社，2015.

[4]柯華慶.黨規學[M].上海：上海三聯書店，2018.

[5]吳延溢.和而不同：規則理性語境下黨規與國法[J].決策與信息，2018，（4）.

[6]王振民，施新州，等.中國共產黨黨內法規研究[M].北京：人民出版社，2016.

[責任編輯：朱苗苗]

Abstract： The definition of the effectiveness scope of the party laws is the basic problem of the theory of party laws， and it can be examined from the three dimensions of time， space and object. From the perspective of time， the effectiveness scope of party laws mainly involves two aspects： one is the definition of the existing period of party laws， and the other is whether the party laws can be traced back. From the perspective of space， the effectiveness scope of party laws has different characteristics from the national laws in terms of geography space and living space. It is binding in the territory and can be effective outside the country， and it also involves some private moral life fields. From the perspective of object， the effectiveness scope of party laws mainly includes two aspects： the effectiveness on party organizations and the effectiveness on party members. In real life， the effectiveness scope of objects of party laws sometimes expands， and generates an "overflow effect" on the objects outside the party. Careful study and accurate definition of the effectiveness scope of party laws is of great significance for clarifying the object of application of party laws， determining the effectiveness boundary of party laws and national laws， and improving the lack of current researches.

Keywords： Party Laws; National Laws; Effectiveness Scope; Retroactivity; Overflow Effect