政府間事權和支出責任劃分

廖甍

[提要] 政府間事權與支出責任劃分問題是當前各級政府都迫切需要解決和社會各界都很關注的重大問題。本文認為：政府事權不清是導致支出責任不確定的根本原因，中國的國情是導致事權與支出責任不匹配的重要因素。理清各級政府事權，深化政府職能轉變，規范各級支出責任，強化績效考評工作，建立合理調控機制，是建立政府事權與支出責任相適應的現代財政制度的有效途徑，更是擺在我們面前的重要任務。

關鍵詞：事權與支出;績效考評;政府職能轉變

基金項目：國家社會科學基金一般項目：“武陵山連片特困地區城鎮化與農業現代化互動發展”（批準號：13XMZ085）

中圖分類號：F812.0 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年2月20日

引言

中國財政體制于1994年實行的分稅制改革盡管取得的成效顯著，基本適應了社會主義市場經濟發展的需要（謝旭人，2009），但是一個突出的問題是公共支出地方化，即低層級的政府承擔的支出責任比高層級的政府承擔的支出責任更多，造成事權在上而事責在下，引致事權與支出責任分化的問題（馬萬里，2018），因而引發地方政府社會性公共服務支出不足以及經濟社會發展失衡（馬萬里，2015）。中央與地方事權的科學劃分是深化經濟體制改革中的關鍵問題，明確中央與地方的職責權限，對于完善金融體制、財稅，加強中央宏觀調控和促進地方積極性具有重要的現實意義（謝旭人，1995）。因此，中共十八屆三中全會首次提出了要“建立事權與支出責任相適應的制度”;在此基礎上，中共十九大報告進一步明確了要“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”。學界對此的研究也汗牛充棟。馬萬里（2018）指出，應該系統地研究政府間事權與支出責任劃分邏輯進路，應該加強體制保障與法治匹配;劉承禮（2016）認為，可以考慮通過改革財政和行政體制以此優化事權和支出責任劃分因而為政府間關系立法;李森（2017）通過研究，提出了通過采用“功能覆蓋型競爭性轄區”模式、“多中心治理”模式和“就近一致”模式來協調公共產品受益范圍多樣性與政府級次有限性矛盾;賈康、白景明（2002）認為，應當減少政府層級和財政層級、健全轉移支付，完善分級財政以及推進農村區域和基層政府轄區生產要素流動的制度創新;楊志勇（2016），認為事權的穩定性和確定性是事權劃分的重點，政府職能轉變是關鍵，通過形成一套機制確保已確定的事權不易被改變進而增強財政體制的激勵功能。

討論政府事權的劃分問題，一個總的要求是必須與我國具體政治環境和社會條件相適應，不能以他國的模式生搬硬套。我國國家權力是經過層層委托代理實現的，上級委托下級，下級接受上級委托，并建立單向的委托關系。這種特定的國情決定了我國特有的事權劃分方式——事權要素劃分。按事權要素劃分，各級政府的事權是不同的，所有決策都是自上而下執行的，這是我國事權劃分的總體特征，這與西方完全不同。在我國，下級政府的事權往往取決于上級政府。下級政府干什么，要由上級政府來安排。當下級政府沒有足夠的財力來履行某一項事權時，這一事權的履行則由各級政府共擔，共同負責。因此，只有認識到這一點，才能更好地理解現存的一些問題，也才能使問題得到有效解決。

一、政府間事權劃分存在的問題

（一）政府事權與支出責任不匹配問題。當前，政府事權與支出責任不匹配問題，主要反映在兩個方面：一是上級出政策，下級來買單，引起不匹配;二是擴大社會責任，政府被動買單。上級出政策，下級來買單，主要是指上級政府各個部門發文件，要求下級政府貫徹落實的事項。有些事項體現為下級政府的事權，是必須完成的任務;有些任務是一次性的，但多數是長期性的，屬于政府職能的擴展，也是政府與市場關系調整的結果。事權擴大是上級政府的決策，而所需財力主要靠下級政府自己想辦法解決，形成下級買單。這使下級政府的事權、財力都處于不確定性狀態，導致兩者難以匹配。

政府被動服務主要指下級政府部門為了各類考核或者維護穩定和諧局面，迫于社會壓力不得不行使的事權，這類事權表面上看有其合理性，但內在反映了政府事權責任的不清和政府職能轉換問題。

（二）橫向部門間財政關系缺乏基本規則。政府各項職能的履行離不開政府各個部門，各部門政策的出臺都需要各級政府財力的支撐。但各部門出臺政策主要考慮的是必要性和“收益”大小，而其可能性以及風險考慮不多，往往沒有經過充分的風險評估和財力論證，包括轉移支付的能力、下級財政配套能力的論證，甚至根本沒有考慮財力這個基本條件。

橫向部門間的事權與財力缺乏匹配的機制，導致縱向政府之間的事權與財力不匹配。上級各個部門只顧點菜，導致下一級政府的支出責任處于嚴重不確定性狀態，無法預期。上級各個部門點菜與上級財政所能提供的財力之間缺乏協調，上級部門引發的事權調整與財力配置不對稱，使下級政府往往無力承擔。

二、政府間支出責任劃分問題

從上述政府間事權現狀分析來看，政府間事權很難劃清，必然導致目前這種支出責任劃分難問題。

事實上，我國支出責任的劃分和界定是基于目前政府間“委托—代理”這一客觀現實出發，對我國政府間支出責任從縱向的角度進行完善，即將公共事務的決策權、執行權、監督權和支出權進行不同程度的細分，并分權至不同層級政府。這樣，不同層級政府就需要履行相應的決策責任、執行責任、監督責任以及支出責任。在現行制度框架下，公共事務決策主要在中央，對地方來說，最重要的是明確執行成本和支出責任。

就重慶而言，必須細分市級和區級政府間的支出責任。長期以來，對區縣的財政狀況以分稅分級財政體制的名義交給區縣政府“自主負責”。而對于要求區縣政府干的事情，往往以行政命令的辦法來布置，至于財力如何保障考慮不多。

各級政府間事權和支出責任不適應問題，是導致財政支出結構性問題的根本原因。運轉與發展支出比重之間的變化問題，反映了財政公共性與財政調節經濟之間的矛盾。重點與一般支出之間無規律性變化，則反映了政府事權與支出責任之間的不確定性，也就是事實上的不匹配問題。財政支出大類增長不合理的問題，則反映了政府事權之間履行的矛盾，有限的財力只能通過此消彼長來解決。預算支出績效差異反映了政府事權履行程度差異，是調整政府事權的重要依據。地方政府負擔加重，反映了地方政府事權的不確定性給地方政府帶來的困惑與風險。

三、構建事權與支出責任相適應機制的建議

當前，我國各級政府職能沒有實現根本轉變，仍然存在著比較嚴重的職能“缺位”和“越位”現象;地方政府財政自主能力不強，提供地方公共產品服務的能力不足;各級政府間事權和支出責任不清;財稅立法高度集中，地方政府缺乏相應的地方稅體系和舉債機制;等等，這些都束縛了各級政府的手腳，限制了職能作用的發揮和創新能力的拓展。因此，要適應科學發展、轉變經濟發展方式的根本要求，深化財稅改革，加大中央和省市對區縣財政的財力保障，建立政府事權與支出責任相適應的現代財政制度是我國財政改革的方向。

一要理清各級政府事權。基于當前各級政府在事權劃分上事實上的不清晰，是因為現實很難有一個明確的劃分體系，相應的政府間支出責任界限也很難劃清的現實，因此建議采取以下思路：（1）得理清思路，自上而下地對事權劃分給出一個原則性的劃清思路，層層指導各級理清各自的事權范圍，對確實無法劃分的，應確定一個中央、省市、區縣、鄉鎮事權責任比例，以便相應確定支出責任。（2）公布各級政府事權清單。公布的目的有兩個：一是打造透明政府的需要。要讓全社會都知曉各級政府的事權范圍，知道自己的事該找哪級政府辦理，從而形成社會監督;二是要讓社會大眾清楚，除這些清單以外的事權就不是政府該管的事權，應該靠自己、靠社會、靠市場去解決。（3）形成規范的預算制度。政府事權清單明確后，還要根據各級政府的財力狀況進行規范化預算，并透明預算編制情況。由于事權的履行有一次性的、有短期一年的、有長期多年的問題，因此編制跨年度預算平衡方案，就是解決政府事權問題的有效手段之一。

二要深化政府職能轉變。政府間事權劃分不清晰與政府職能存在很大關系，從根本上說，是在長期的政府職能轉變過程中必然導致的事權不清加快轉變政府職能、深化行政體制改革是全面深化改革的重要內容，在改革全局中處于重要位置。因此，切實轉變政府職能是理清政府間事權的前提。那么，如何轉變呢？精簡放權、機構改革、創新管理方式、規范權力運行等都是有效辦法。

主要參考文獻：

[1]謝旭人.健全中央和地方財力與事權相匹配的體制 促進科學發展和社會和諧[J].財政研究，2009（2）.

[2]馬萬里.政府間事權與支出責任劃分：邏輯進路、體制保障與法治匹配[J].當代財經，2018（2）.

[3]馬萬里.中國式財政分權：一個擴展的分析框架[J].當代財經，2015（3）.

[4]謝旭人.關于中央與地方事權劃分若干問題的思考[J].財政研究，1995（1）.

[5]劉承禮.省以下政府間事權和支出責任劃分[J].財政研究，2016（12）.

[6]李森.試論公共產品受益范圍多樣性與政府級次有限性之間的矛盾及協調——對政府間事權和支出責任劃分的再思考[J].財政研究，2017（8）.

[7]賈康，白景明.縣鄉財政解困與財政體制創新[J].經濟研究，2002（2）.

[8]楊志勇.中央和地方事權劃分思路的轉變：歷史與比較的視角[J].財政研究，2016（9）.