生態(tài)文明建設(shè)績效考評體系的辯證考量

摘 要：生態(tài)文明建設(shè)績效考評體系是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要方面。建立并完善生態(tài)文明建設(shè)績效考評體系，需要理性辨析為什么考評、誰來考評、考評什么、怎樣考評、何時考評、考評結(jié)果如何運(yùn)用以及如何優(yōu)化考評環(huán)境等問題。文章在理性辨析的基礎(chǔ)上，分別回答了構(gòu)建科學(xué)合理的考評目的、考評主體、考評指標(biāo)、考評方法、考評周期、考評結(jié)果的路徑選擇，為踐行綠色發(fā)展理念、推動生態(tài)文明制度建設(shè)提供理論與實踐層面的參考建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明建設(shè) 績效考評 理性辨析

中圖分類號：F205

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）11-033-02

生態(tài)文明建設(shè)是中國特色社會主義事業(yè)五位一體總體布局的一根重要支柱，也是堅持綠色發(fā)展的必由之路。生態(tài)文明建設(shè)的成效，需要科學(xué)、高效、實用的績效考評體系來測評?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見（2015年4月25日）》強(qiáng)調(diào)指出“健全政績考核制度，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機(jī)制。”隨后，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，方案明確指出要“完善生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度?！碧貏e是黨的十八屆五中全會提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，并將綠色發(fā)展作為關(guān)系我國發(fā)展全局的一個重要理念，這為建立與完善生態(tài)文明建設(shè)績效考評體系指明了方向。生態(tài)文明建設(shè)績效考評體系，主要由考評目的、考評主體、考評指標(biāo)、考評方法、考評周期、考評結(jié)果等考評環(huán)節(jié)構(gòu)成，分別對應(yīng)回答“為什么考、誰來考、考什么、怎樣考、何時考、考評結(jié)果如何運(yùn)用”等問題。本文從理論與實踐兩個層面，對生態(tài)文明建設(shè)績效考評體系關(guān)涉的幾個問題，進(jìn)行理性辨析。

一、為什么考：對考評目的的理性辨析

生態(tài)文明建設(shè)績效考評目的主要解決“為什么考評”問題，是貫徹整個考評過程的終極性宗旨與方針，這需要準(zhǔn)確把握認(rèn)可導(dǎo)向與認(rèn)責(zé)導(dǎo)向的目的辯證關(guān)系。生態(tài)文明績效考評方案的實施主體，都希望參與其中的被考評對象能夠按照實施主體的自身意志，實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的各項考評指標(biāo)。而被考評對象，也希望得到考評實施主體的肯定與認(rèn)可。考評實施主體的提高績效要求與被考評對象的獲得認(rèn)可要求在生態(tài)文明建設(shè)考評中形成一種穩(wěn)定的心理契約。以認(rèn)可導(dǎo)向來設(shè)計的生態(tài)文明建設(shè)績效考評體系，能夠?qū)崿F(xiàn)績效計劃決策民主、績效實施執(zhí)行有力、績效過程真實透明、績效結(jié)果運(yùn)用良好。而以認(rèn)責(zé)導(dǎo)向來設(shè)計的生態(tài)文明建設(shè)績效考評體系，側(cè)重于目標(biāo)結(jié)果無法實現(xiàn)后的嚴(yán)厲處罰，處處設(shè)置高壓線，無時不戴緊箍咒。無所不在的一票否決，最終只能扼殺被考評對象的工作積極性，因為在考核周期內(nèi)完成績效目標(biāo)，變成不可能完成的任務(wù)。當(dāng)面臨強(qiáng)大考評壓力時，被考評對象要么弄虛作假，要么消極應(yīng)對。因此，生態(tài)文明建設(shè)績效考評體系應(yīng)更多體現(xiàn)認(rèn)可被考評對象的作用，認(rèn)責(zé)只是手段，認(rèn)可才是目的，激勵被考評對象完成績效任務(wù)才是整個績效考評體系追求的目標(biāo)。

二、誰來考：對考評主體的理性辨析

生態(tài)文明建設(shè)效果好不好，關(guān)鍵要讓人民群眾說了算，要把人民滿意不滿意，人民答應(yīng)不答應(yīng)，作為衡量一切工作的標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)文明建設(shè)績效考評主體的選擇，在實踐中形成的普遍共識就是實行360度多方協(xié)同評價，形成政府、企業(yè)、公眾共評的考評主體系統(tǒng)，尤其是要擴(kuò)大人民群眾在生態(tài)文明建設(shè)考評中的發(fā)言權(quán)，增加人民群眾考評主體的話語權(quán)重。將人民群眾作為重要的生態(tài)文明建設(shè)考評主體之一，在政治價值導(dǎo)向?qū)用婧翢o疑問是正確的。但要落實到實踐操作層面，就必須將抽象的群眾主體細(xì)化為某個參加考評的群眾個體。選擇誰評、評價何人、評價什么三者要信息對稱一致。如果只是在某個行政區(qū)域內(nèi)隨機(jī)抽取群眾考評個體，很可能導(dǎo)致評估失實甚至失敗。因為任何作為評估主體的群眾個人，都是具有主觀能動性的個體。由于受到考核對象信息公開程度的影響，再加上群眾個體不同的社會心理誤差及感情利益等因素，經(jīng)常出現(xiàn)群眾評估主體的滿意度與生態(tài)文明建設(shè)工作不一致的情況。在一個分值波動相對較小的區(qū)間內(nèi)，甚至可能會出現(xiàn)群眾滿意度上升，而生態(tài)文明建設(shè)水平下降，或者群眾滿意度下降，而生態(tài)文明建設(shè)水平上升的背離現(xiàn)象。因此，在選擇生態(tài)文明建設(shè)績效考評主體的時候，既要通過良好的制度設(shè)計，充分保障和尊重人民群眾表達(dá)意見的權(quán)利，也要提高群眾考評主體評估意見的準(zhǔn)確性與客觀性。要擴(kuò)大人民群眾考評主體的參與渠道，強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)政務(wù)信息公開，建設(shè)并完善生態(tài)文明定期新聞通報制度，切實落實人民群眾在生態(tài)文明建設(shè)績效考評中的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。讓人民群眾考評主體評價自身可評、能評之事。

三、考什么：對考評指標(biāo)的理性辨析

生態(tài)文明建設(shè)績效考評指標(biāo)，是整個考評體系的重中之重，是衡量生態(tài)文明建設(shè)水平的重要內(nèi)容。完善考評指標(biāo)設(shè)計，需要辯證考慮共性指標(biāo)與個性指標(biāo)的關(guān)系問題。在實踐操作中，經(jīng)常出現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)績效考評適用同一套指標(biāo)體系，結(jié)果造成“考核一刀切，一件衣服大家套”的現(xiàn)象，評估結(jié)果不能準(zhǔn)確反映被考評對象的真實績效，被考評對象對此也多有怨言。事實上，由于每個被考評對象的自然環(huán)境、地理位置、生態(tài)稟賦、人口數(shù)量、工業(yè)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等諸多因素的不同，“一刀切式”的考評指標(biāo)不適用該地區(qū)的現(xiàn)實生態(tài)文明建設(shè)狀況。當(dāng)然，完全針對每個被考評對象的自身特點(diǎn)來設(shè)計獨(dú)具地區(qū)特點(diǎn)的生態(tài)文明建設(shè)考評指標(biāo)體系，既無必要，也不可能。否則，將會大大增強(qiáng)考評過程的復(fù)雜性，增加考評成本，顛倒考評手段與目的。一套科學(xué)完整的生態(tài)文明建設(shè)績效考評指標(biāo)體系，要做到考核指標(biāo)有區(qū)別、權(quán)重有差異，共性指標(biāo)全覆蓋、個性指標(biāo)顯特色，在共性指標(biāo)與個性指標(biāo)之間達(dá)成平衡。

四、怎樣考：對考評方法的理性辨析

各種生態(tài)文明建設(shè)績效考評方法，基本上都可歸類到定性測評與定量測評兩種根本方法中去。定性測評方法是基于個人認(rèn)知、經(jīng)驗、態(tài)度、主觀感受等手段，采用模糊測量工具進(jìn)行綜合價值判斷。其優(yōu)點(diǎn)是綜合性、可比性較強(qiáng)，能夠體現(xiàn)考評體系的價值導(dǎo)向；其缺點(diǎn)是標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，主觀影響因素多，需要管理過程的事實證據(jù)佐證。如生態(tài)文明建設(shè)績效考評中的滿意度指標(biāo)。定量測評方法采用精確測量工具，通過觀察、記錄、統(tǒng)計就可以確定成績與效果，適用于機(jī)械判斷和事實判斷。其優(yōu)點(diǎn)是人為主觀因素少，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，易于操作；缺點(diǎn)是容易產(chǎn)生數(shù)字造假，考評對象真實績效的質(zhì)量結(jié)構(gòu)難以比較，不容易診斷問題原因?？梢钥闯?，在生態(tài)文明建設(shè)績效考評體系中，完全采用定性測評或者定量測評，都無法準(zhǔn)確呈現(xiàn)被考評對象的真實績效水平。正確的方法應(yīng)該是將生態(tài)文明建設(shè)績效考評的定量方法與定性方法融合在一套考評體系中，根據(jù)考評指標(biāo)的主客觀性質(zhì)程度差異，相輔相成地融合定性與定量兩種方法。如果某考評指標(biāo)側(cè)重量化統(tǒng)計，則該指標(biāo)考核方法就應(yīng)以定量為主，同時輔以定性方法。如果某考評指標(biāo)側(cè)重主觀感受，則該指標(biāo)考核方法就應(yīng)以定性為主，同時輔以定量方法。定性與定量測評方法辯證統(tǒng)一使用，才能客觀、真實、準(zhǔn)確地評價出地方政府的生態(tài)文明建設(shè)水平。

五、何時考：對考評周期的理性辨析

生態(tài)文明建設(shè)績效考評，需要一個合理的考評周期。事實上，考評周期的長與短，能夠直接影響被考評對象的行為選擇。如果考評周期過短，被考評對象的真實業(yè)績就無法展現(xiàn)，特別是在壓力型的考評體制中，就容易產(chǎn)生許多急功近利的短期政績沖動行為。如果考評周期過長，被考評對象的工作關(guān)注度就容易發(fā)生偏移，造成管理資源的浪費(fèi)與任務(wù)目標(biāo)的分散、扭曲。很顯然，建設(shè)生態(tài)文明，實現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)恢復(fù)等綠色發(fā)展目標(biāo)，無疑將是一個逐步改善的過程，往往需要較長的時間。與此相適應(yīng)，生態(tài)文明建設(shè)績效考評周期必然也是一個跨當(dāng)期、跨年度的考評周期循環(huán)，這樣才能體現(xiàn)被考評對象的生態(tài)文明建設(shè)的真實績效。然而，生態(tài)文明建設(shè)績效考評周期的實際客觀要求，與當(dāng)前黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期存在不同步的問題比較突出。部分主要黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期較短、調(diào)任頻繁，難以準(zhǔn)確、有效地考核出領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)績效。而且在一個較短的考核周期內(nèi)，容易助長好大喜功、急功近利的政績觀。當(dāng)然，如果生態(tài)文明建設(shè)績效考評周期大于領(lǐng)導(dǎo)干部任期，則容易導(dǎo)致被考評對象失去對生態(tài)文明建設(shè)當(dāng)期目標(biāo)的關(guān)注。實踐中，要恰當(dāng)解決這一難題，則需綜合考慮領(lǐng)導(dǎo)干部任期與生態(tài)文明建設(shè)考評周期的大致重合，實行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源消耗離任審計，完善領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任追究機(jī)制，使主要黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在一個合理的考評周期內(nèi)穩(wěn)定其生態(tài)文明建設(shè)績效預(yù)期。

六、結(jié)果如何運(yùn)用：對考評結(jié)果運(yùn)用的理性辨析

生態(tài)文明建設(shè)績效考評的服務(wù)目的是多重的，其考評結(jié)果運(yùn)用也應(yīng)該有多種形式。如用于領(lǐng)導(dǎo)干部獎懲選拔的依據(jù)，或用于人民群眾評價政府的政務(wù)信息。但在實踐中，生態(tài)文明建設(shè)績效考評結(jié)果的運(yùn)用容易滑向兩個極端：一是將考評結(jié)果束之高閣、高高掛起，與領(lǐng)導(dǎo)干部選拔、任用、獎懲脫鉤，也與人民群眾的生態(tài)文明績效信息需求無關(guān)。二是將考評結(jié)果作為被考評對象選拔任用獎懲的主要依據(jù)甚至是唯一依據(jù)，高舉一票否決與末尾淘汰的處罰大棒。前種情形容易導(dǎo)致生態(tài)文明建設(shè)績效考評的形式化、走過場。后種情形則容易導(dǎo)致被考評對象的不公平感與抵觸情緒，甚至故意弄虛作假，以應(yīng)付考評。無論是將考評結(jié)果作為形式化工作處置還是作為嚴(yán)格獎懲的依據(jù)，這實際上都是對生態(tài)文明建設(shè)績效考評結(jié)果運(yùn)用的嚴(yán)重誤讀。生態(tài)文明建設(shè)績效考評結(jié)果，應(yīng)運(yùn)用到幫助被考評對象發(fā)現(xiàn)問題、診斷問題，查找原因，并指出改進(jìn)問題的建議與對策，甚至提供資源，幫助被考核對象一起成長與發(fā)展。生態(tài)文明建設(shè)績效考評結(jié)果的運(yùn)用，應(yīng)該是鼓勵成功、寬容失敗，通過將績效較差的地區(qū)與部門作為幫扶對象，可以有效避免生態(tài)文明建設(shè)績效行為的變異及形式化等問題，最終實現(xiàn)先進(jìn)與落后一起進(jìn)步。

[基金項目：本文是江西省社會科學(xué)規(guī)劃項目“生態(tài)文明建設(shè)框架下的政府績效評估體系研究”（項目編號：13GL40）的階段性成果。]

參考文獻(xiàn)：

[1] 中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見[N].光明日報，2015.5.6（1）

[2] 中共中央國務(wù)院.《生態(tài)文明體制改革總體方案》[EB].中國政府網(wǎng)2015.9.11.http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201509/t20150923_1472456.htm

（作者單位：中共江西省委黨校公共管理學(xué)教研部 江西南昌 330003）

（作者簡介：凌學(xué)武，中共江西省委黨校公共管理學(xué)教研部副教授，主要從事政府績效管理、馬克思主義管理哲學(xué)研究。）

（責(zé)編：賈偉）