環渤海地區合作發展沿革與展望

趙濱元

摘要：從區域經濟合作角度來看，環渤海地區地緣聯系密切，人文環境趨同，經濟要素互補，產業協作空間巨大，市場一體化前景巨大，具備良好的區域經濟合作基礎。以長遠的發展戰略眼光看，環渤海區域未來將建設成為各區功能明確、生產要素合理流動、創新活躍的一體化經濟區域，成為世界級的知識經濟帶、東北亞最大的現代制造研發基地、國際性貿易物流中心、具有全球影響力的城市集聚區域。

關鍵詞：環渤海;經濟圈;區域合作

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.03.009

環渤海地區主要是指環繞著渤海全部及黃海部分沿岸地區所組成的廣大經濟區域，包括北京、天津、河北、遼寧、山東、山西和內蒙古“五省區兩市”，處于東北亞經濟帶的中心位置，地理位置優越，是世界經濟發展“東移”與我國經濟重心“北上”的交匯處，向東緊靠韓國、日本、朝鮮，向西連接中西部廣大地區，向南連接長三角、珠三角兩大區域經濟增長極，向北與東北老工業基地、蒙古國、俄羅斯以及更縱深的遠東地區相連接，具有承東啟西、南聯北開的作用。這種得天獨厚的區位優勢，為環渤海地區經濟發展創造了良好條件，改革開放40多年以來，環渤海地區的重點城市尤其是沿海城市憑借優越的地理區位、豐富的人力資本、積極的政策傾斜以及完善的基礎設施等因素，抓住了改革發展的契機，實現了國民經濟總量與人均經濟水平的大幅提高。同時，憑借其良好的發展前景，吸引了更多的資金、技術、人才等生產要素聚集于此，推動了區域產業結構優化升級，實現了經濟快速發展，形成了具有雄厚經濟實力和獨具特色的環渤海地區。

一、環渤海地區合作發展歷程

因環渤海地區在經濟、政治、社會發展上的重要性，其區域經濟發展很早就受到了關注。1986年原國家計委為了避免地方政府自主權擴大后出現各自為政和重復建設的局面，在全國范圍內劃定了七大經濟區域，環渤海地區就是其中之一，環渤海地區的概念也隨之被提出。環渤海地區經濟合作進程大致可以分為以下五個階段。

（一）理論探討階段

這一階段主要指1986年至1991年。這時期學術界對環渤海地區相關理論的研究不斷豐富，在理論上提出了一些設想，而現實中真正推動環渤海地區區域經濟合作的實踐不多。在本階段最大的行動當屬天津市在1986年聯合環渤海地區的15個沿海城市，成立了區域性經濟合作組織——環渤海地區經濟聯合市長聯席會，每一年半至兩年召開一次。

（二）實踐探索階段

主要時間段為1992年至1996年。1992年，黨的十四大第一次把環渤海地區開發寫入報告，也正式確定“環渤海經濟區”的概念，使環渤海地區開發納入了國家發展規劃，成為一項全國性區域發展政策。另外，伴隨著社會主義市場經濟改革的不斷推進，市場經濟規律開始逐漸在區域經濟合作中發揮作用，環渤海地區的市場一體化也有了較大的發展。

（三）穩步發展階段

主要集中在1997年至2003年。這一時期，最為突出的是國家在“九五”規劃中提出“要形成以遼東半島、山東半島、京津冀為主的環渤海綜合經濟圈”。在此背景下，環渤海區域合作不斷拓展，多種形式的合作開始出現，區域經濟一體化的遠景規劃得到進一步加強，區域經濟合作進程穩步前進。然而，在制度體系特別是在行政體系上仍存在阻礙區域經濟一體化進一步發展的因素。

（四）快速發展階段

從2004年至2012年，環渤海地區經濟聯合市長聯席會議通過了一系列綱領性文件，如2004年的“廊坊共識”“北京倡議”，2006年的“天津倡議”，基礎設施建設、產業協同規劃、生態環境保護等重點領域的交流合作不斷深入，極大提升了環渤海地區合作發展的層次和水平。

（五）進入新常態階段

2013年5月，習近平總書記在天津調研時提出，“要譜寫新時期社會主義現代化的京津‘雙城記”，2013年8月習近平總書記在北戴河主持研究河北發展問題時，又提出要推動京津冀協同發展。這些政策的制定和戰略的提出，有效地促進了京津冀、環渤海地區的經濟合作，加快了區域經濟一體化進程，區域經濟合作有了實質性進展，在環保、能源開發、基礎設施等多個經濟領域開始了密切合作，區域發展進入了一個新的階段。

二、環渤海地區合作發展特點

經過多年發展，環渤海地區各省市合作不斷深入，取得了顯著成效，同時呈現出明顯的區域發展特點。

（一）政府合作緊密度日漸增強

在長期的經濟互動中，環渤海區域各省市政府對區域統籌協調的重要性取得了高度共識，有關各方積極參與區域合作，著力營造協調發展環境，有效地促進了環渤海區域一體化進程。40年來，在市長聯席會的不懈推動下，從“廊坊共識”到“北京倡議”，從“天津倡議”到“沈陽倡議”，環渤海各省市政府關于區域合作的思路越來越清晰，互訪頻繁，環渤海區域迎來了一輪又一輪合作高潮。目前，環渤海區域各省市之間已初步形成了“高層互訪推動、部門協調組織、企業落實合作”的工作機制。此外，環渤海區域高層磋商合作機制也取得了突破，京津冀晉蒙五省區市政協區域經濟發展論壇、京津冀都市圈工作交流會等合作平臺效應日益凸顯。區域內中原經濟區、遼西蒙東經濟區聯合體、“九市一盟”等合作組織也積極開展合作，培育和打造出一大批區域增長點。

（二）多層次合作協調體系日趨完善

環渤海地區的合作協調體系可分為三個層次。第一層次，環渤海區域合作市長聯席會，這是各成員市推進區域合作的政府層面的協調機制，在推動區域交通共建、市場統一、產業對接、研究開發、金融服務等眾多領域合作方面發揮了積極作用。第二層次，在市長聯席會的指導推動下，先后成立了企業、人才、房地產、節能、旅游、信息、媒體、醫院管理等16家區域合作組織，主要由各城市政府部門或行業協會組成，合理整合了區域各類資源，推動了專項領域深度合作，促進了區域經貿交流。第三層次，是企業層面的合作，通過組織多種形式的跨地區經貿活動，搭建了企業間資源共用、信息共享、合作共贏的發展平臺。

（三）多領域合作成果日益凸顯

在規劃合作方面，環渤海五省區兩市間以及各成員市之間，以《政府紀要》《框架協議》等多種形式簽署協議，明確了雙邊、多邊合作的方向和重點。其中，既有政府間經濟與社會全面發展的合作備忘錄，也有基礎設施建設、城鄉發展規劃、口岸合作、產業對接、商業發展、科技合作、人才交流等單項內容的框架協議。在交通合作方面，根據京津冀交通一體化備忘錄，京津城際鐵路、京津高速已建成并投入使用，京津同城效應進一步顯現;已建成通車的海濱大道把天津港、黃驊港、京唐港、秦皇島港四大港口連接起來;已竣工通車的塘承高速公路連通了天津與河北承德、內蒙古東部和東北北部;津寧高速公路是沿線區域進入天津及國家高速公路網最便捷的通道。在口岸合作方面，天津口岸服務優勢延伸至內陸省區，天津港先后在北方地區12個省市設立了20多個內陸無水港，涉及北京、沈陽、石家莊、保定、邯鄲、德州、淄博、包頭、二連浩特等市。在科技人才合作方面，組建了環渤海區域人才協作聯盟和環渤海高校科研聯盟。一年一度的環渤海人才智力交流會，已成為區域人才交流互動的重要平臺;朝陽產學研合作對接模式的成功推廣，搭建了區域科研成果產業化發展平臺。在金融合作方面，天津股權交易所與淄博市共同發起設立淄博齊魯股權交易中心，為成長型的中小企業提供高效低成本的融資服務，為這些企業提供掛牌交易平臺。渤海銀行、天津銀行、盛京銀行、大連銀行、錦州銀行、齊魯銀行、威海商業銀行、河北銀行等先后在區域內設立分支機構，促進了區域金融資源共享。在市場合作方面，先后建成北方金屬材料交易市場、環渤海建材批發市場、儲寶鋼材現貨市場、大胡同商業中心、產權交易等商品要素市場，形成了輻射全國20多個省市、較為完備的區域市場體系。

三、環渤海地區合作中存在的問題

環渤海地區合作近年來取得了明顯進展，但是也存在一些不容忽視的問題。

（一）合作意識有待加強

在區域經濟合作發展過程中，對于城市群整體來說，各個城市之間如果能夠通過建立合理的合作機制，進行優勢互補，比各自經濟實力的發展更有實效性。然而，環渤海各城市之間相互合作的意識較弱，雖然城市間在經濟貿易、旅游交通等方面有固定的合作模式，但只局限在較少的領域，缺乏整體發展上的合作理念。各城市之間的競爭意識大于合作意識，以北京和天津為例，在相當長的時期內，兩個城市之間主要處于競爭狀態，缺乏合作。此外，在區域港口合作方面，一方面，產業結構趨同和港口間的競爭減緩了環渤海地區經濟一體化步伐。環渤海各省市在項目安排上呈現出產業結構趨同現象，使原有的差異性和互補性逐步減少，大部分省市除了發展鋼鐵、化工、煤炭、建材、電力等傳統行業外，目前又在競相發展電子信息、生物制藥、新材料等高新技術產業。產業結構的趨同，使區域經濟在產業上的最佳關聯和效益最大化很難實現。另一方面，港口功能定位重合加劇競爭。環渤海經濟圈擁有天津港、大連港、青島港、秦皇島港、曹妃甸港、黃驊港等多個港口，幾乎有市必有港。客觀地說，港口的蓬勃發展的確帶動了環渤海地區經濟的發展，從長遠來看，由于各港口的規模和專業化程度不盡相同，合理發揮各港口的優勢，可以建立分工協作的互補型聯盟。但目前存在過度競爭的隱患，如京津冀區域內有4個港口，距離很近，尤其是曹妃甸港，距離天津港僅一步之遙，擁有共同的腹地。再如，天津要建設北方的國際航運中心，大連要建成東北亞地區的國際航運中心，青島要建成北方地區的航運中心，定位趨同，這必然會加劇對資源、對靠港船舶、出入港通道的競爭等。

（二）區域核心城市輻射能力不強

作為城市群發展的主力，核心城市在城市群的發展中起到了引領作用。一般來說，核心城市憑借其自身各方面優勢，帶動著其他城市的興起，并起到一定的示范作用，同時促進了整個城市群的發展。所以，在城市群的發展中，核心城市必須具備相當強度的經濟影響力。環渤海城市群以北京和天津兩個直轄市作為核心城市，是典型的“雙核”結構。但是在經濟上，北京、天津和區域內的其他城市缺乏緊密的聯系，京津冀地區的輻射半徑還沒有到達遼東半島和山東半島，兩個半島對京津冀地區的輻射則相對更弱。目前看來，環渤海地區發展尚缺乏真正的“龍頭”帶動。環渤海地區京津冀、遼東半島、山東半島自成體系、各自為戰。北京和天津、大連、青島儼然已分別成為京津冀、遼東半島、山東半島的龍頭，在此格局下，相互之間有可能產生激烈競爭，不利于形成統一的區域經濟。

（三）產業同構現象嚴重

通過對環渤海三大產業帶發展的重點產業類別進行分析，可以看出，環渤海地區產業集群存在嚴重的同構現象，集中在鋼鐵、石油、煤炭、石化、汽車、機械制造等傳統資源型產業。如遼中南的主導產業是鋼鐵、石化、重型機械制造、汽車，山東半島主要發展石油、石化、機械制造、電子等，京津冀地區也是發展鋼鐵、石化、重型機械裝備、電子、汽車等產業。區域內相近的城市發展相同的產業，企業之間相互競爭、爭奪市場，雖然各自形成了產業體系，但這種雷同的產業發展結構不僅不能優勢互補，反而會阻礙產業集群規模的擴大并造成產業鏈條的缺失，從而嚴重影響環渤海地區經濟的發展。此外，與“長三角”“珠三角”地區的產業發展相比，環渤海的產業鏈條相對不夠完善。學術界普遍認為長三角地區有很大的發展潛力，主要是因為它具有比較完整的產業鏈，區域內不僅有一定規模的大企業，而且還有與之相配套的一些中小型企業。以汽車制造企業為例，在小的范圍內，幾乎90%的零部件都可以找到。珠三角也是如此，雖然超級大的企業在數量上沒有長三角那樣多，但是在產業集群上還是有一定規模的大中小企業。與之相比，環渤海地區的產業發展并沒有形成大中小企業有序連接的產業鏈條，相對不夠完整。雖然有一定的企業規模，但是企業之間的聯系較少，都爭當“龍頭”，缺少團隊合作意識。

（四）區域發展水平差異較大

環渤海五省兩區市經濟實力存在較大差距，形成了三個階梯。第一階梯是北京和天津，第二階梯是山東和內蒙，第三階梯是遼寧、河北和山西。2017年北京和天津的人均GDP分別為12.9萬元和11.9萬元，河北和山西的人均GDP分別為4.5萬元和4.2萬元，差距十分明顯。這種在經濟發展上的差距直接導致了地區間經濟要素流動的不平衡，科學技術、人力資本、外商投資等都向經濟發展較為發達地區傾斜，使較落后地區更加落后。這就使得各個地區的市場化水平發展不均衡，一些經濟發展較快地區市場化水平很高，如北京、天津、山東半島的沿海地區等，而一些地區還沒有充分發揮市場的作用，行政、自然經濟等因素在市場的資源配置中仍起著較大的作用。另外一些城市發展則相對較慢，如山東西部地區、河北中西部地區、遼寧北部地區，無論是在產業機構、居民收入水平還是在市政建設和對外經濟方面都與沿海地區有著較大的差距，在毗鄰京津的河北還存在“環京津貧困帶”，這反映出區域經濟發展水平上的巨大差異和不平衡，大大阻礙了區域性統一市場的建立，也阻礙了區域經濟合作的進程。

（五）城市基礎設施建設水平有待提高

一方面，環渤海地區有著全國最為密集的鐵路網和公路網，但缺乏貫通整個環渤海地區的公路和鐵路，區域內的交通大多沿用全國性的運輸網絡。另一方面，環渤海地區交通運輸任務重、里程廣、需求大，使得本地區運輸能力緊張的局面更加嚴重。這都在很大程度上影響了區域經濟的協調發展，影響了本區域的經濟一體化進程。在港口建設方面，環渤海地區超過1000公里的海岸線上由南向北依次分布著日照、青島、煙臺、黃驊、天津、曹妃甸、秦皇島、錦州、營口、旅順、大連等港口。每個省市都有各自重點發展的港口，各個沿海城市也積極進行港口建設，使本區域內的港口發展迅速。這很好地帶動了當地經濟發展，也加劇了港口間的競爭。這些港口對進出港船舶、出入港航道、經濟資源的競爭日益影響著港口的經濟效益。當前本地區經濟發展迅速，對港口運輸需求巨大，這些競爭所帶來的問題還沒有顯現出來，但是當經濟不景氣或者經濟衰退時，這些競爭將會給港口帶來很大的沖擊，進而影響到當地港口城市的發展。此外，本區域內現有的幾個港口都以建成國際性航運中心作為目標，這又在一定程度上加劇了彼此間的競爭，港口間的合作更是無從談起。例如河北的曹妃甸港，本身有著良好的深水航道，距離天津港也很近，如果二者進行合作，將會大大節約投資成本，實現資源的合理分配，提高兩個港口的經濟利益，但是現實中由于行政因素的制約，其合作前景并不樂觀。從整體上看，本區域港口之間沒有形成很好的協作關系，更沒有確定喂給關系，這些都不利于整個地區內港口群實力的提高。在航空運輸方面，本區域內很多城市都興建了機場，但是機場的使用率明顯不足，機場彼此間的距離太短，造成了很大的資源浪費。區域性的航空聯動機制不成熟，航空交通運輸的一體化水平仍然較低，非常不利于地區間人員的交流、物資的流動。

四、環渤海地區合作面臨的形勢

從國內外發展環境看，環渤海地區合作發展面臨著巨大的優勢和機遇。

（一）從國際環境看

從世界經濟發展的趨勢上看，經濟全球化和區域一體化是不可逆轉的潮流。世界經濟的持續增長，國際貿易的進一步擴大，國際資本流量的繼續增多，國際經貿合作的不斷拓展，跨國公司轉移中高端制造業和研發機構的趨勢逐步增強，都為環渤海地區經濟發展提供了有利的國際環境。從世界經濟發展的趨勢看，經濟增長的重心已轉向亞太地區。其中，東北亞地區以其優越的地理位置、豐富的資源條件、多層次的經濟結構和巨大的開發潛力成為國際經濟界矚目的重點，經濟合作也日趨活躍。環渤海地區地處東北亞的中樞，又具雄厚的加工制造業基礎、高素質的勞動力資源、廣闊的市場腹地、便利的交通、豐富的資源、比較完備的城市基礎設施等優勢條件，在該區域國際分工中起著重要的作用，具有成為東北亞經濟核心的潛在優勢。環渤海地區在地理位置上臨近日韓，與日韓在自然資源、資金、勞動力、市場等方面有很強的互補性，因此，日本、韓國的技術轉移和產業擴散，在環渤海地區的力度、深度都是最大的，為地區經濟發展帶來了新的機遇，客觀上加快了環渤海地區參與東北亞經濟發展的進程。

（二）從國家發展戰略看

黨的十八大以來，黨中央國務院高度重視環渤海地區發展，習近平總書記2014年2月26日在考察北京時召開座談會，在聽取京津冀地區協同發展工作匯報之后，就推進京津冀地區協同發展提出七點要求。2019年1月18日，習近平總書記在京津冀協同發展座談會上強調，要從全局的高度和更長遠的考慮來認識和做好京津冀協同發展工作。李克強總理在2019年政府工作報告中也指出，要加快疏解北京非首都功能，高標準建設雄安新區。我國已經成為世界第二大經濟體，今后一段時期內還將跨越中等收入陷阱進入高收入國家行列。國際經驗表明，作為高收入大國多功能中心的首都與其周圍地區組成的首都圈，通常是具有全球一流水平和影響的。北京是比較典型的多功能中心型首都，加之京津冀建設世界級城市群的國家目標，面向未來打造世界一流的國家首都圈，無疑為環渤海地區經濟發展與合作提供了難得的歷史性機遇。

（三）從環渤海地區自身條件看

環渤海地區是中國近代工業的先驅，具備完整的產業發展基礎。環渤海地區有很多大中城市，過去曾是共和國的“驕子”，有較好的經濟發展基礎、基礎設施條件和工業技術裝備條件，尤其是重工業曾處于基礎地位，因此綜合配套能力和職工素質水平也較高。在經濟全球化、科學技術發展日新月異的今天，環渤海城市群的產業結構也面臨著進一步轉型，借助良好的產業基礎和地緣優勢，其潛力正在被重新喚醒并得到廣泛認同。世界經驗表明，城市群都擁有按市場經濟規律運作的統一、開放、規范的共同市場。與長三角城市群、珠三角城市群相比，環渤海城市群間的共同市場還處于起步階段，但前景極其樂觀。在中國，沒有任何一個地區有環渤海城市群這樣優越的城市發展平臺。從目前環渤海城市群中聯系最為緊密的京津冀來看，這種共同市場已現雛形。天津主要發展現代制造業的高級環節，將成為現代制造業基地和物流中心，并擁有相對發達的金融環境。河北的唐山、廊坊等城市，根據自身的比較優勢，將成為原材料生產加工和產業配套基地。北京作為中國的政治和文化中心、將主要發展科教、研發、中介、咨詢、會展等現代服務業以及發揮跨國公司地區總部選地的功能，與天津、河北呈錯位發展、功能互補之勢。從更長遠來看，京津唐地區又將與環渤海的遼寧、山東等地形成有效聯動，共同打造具有較強競爭力的現代制造業基地。

五、環渤海地區合作發展前景展望

當前，盡管世界經濟仍然面臨諸多不確定的因素，但科技進步日新月異、世界多極化、經濟全球化、區域經濟一體化的大趨勢沒有改變。展望未來，環渤海地區的發展將在合作大于競爭的氛圍中不斷向前推進。區域內以京津冀、山東半島、遼東半島的城市群為核心的三大板塊，在聯合其他城市與地區共同推動環渤海地區合作發展中將發揮重要的引領作用。

（一）世界級的知識經濟帶

北京作為首都，是全國政治、文化中心和國際交往中心，具有明顯的智力資源優勢和良好的發展基礎。環渤海地區憑借北京首都的知識資源，努力建設成為以知識經濟為主導的區域，真正體現文化與經濟的完美結合，成為全國知識經濟發展的示范區和輻射源，進而帶動全國范圍的知識經濟，成為獲取利用全球知識、提高國家知識創新能力以及知識擴散與應用的主要基地。

（二）東北亞最大的制造研發基地

世界制造業沿著產業梯度的順序從歐美日韓向中國大陸轉移。環渤海地區特別是京津冀、遼東半島、山東半島承接日韓產業轉移的區位優勢明顯，可借助已有的資源和基礎，繼續擴大制造業的規模，整合區域產業，加強自主研發和技術引進，建成東北亞最大的制造研發基地。在信息技術、現代裝備、交通運輸、生物醫藥等領域建成科技含量高、競爭優勢明顯的特色產業集群，形成一批擁有自主知識產權和知名品牌、有市場競爭力的優勢企業。建成完善的政府支持、企業主導、產學研結合的開發體系，把技術引進和消化吸收再創新結合起來，使區域自主創新能力得到全面提升。

（三）國際性貿易物流中心

環渤海區域具備較為完善的現代化海陸空運輸網絡，形成了快捷通暢的現代物流網絡體系，產業基礎雄厚，物流需求潛力大。作為北方對外開放門戶的濱海新區、遼寧沿海經濟帶以及山東半島都在著力打造北方國際航運中心和國際物流中心。環渤海區域可充分利用各種條件，建設成境內外貨物進出口、轉運的商貿物流體系，成為匯聚貨物、人才、商務信息、資金的基地。

（四）具有全球影響力和競爭力的城市聚集區

環渤海區域是中國城市最為密集的三大地區之一，區域內的骨干城市群在全國和區域經濟中發揮著集聚、輻射、服務和帶動作用，搭建起了城市區域經濟的框架，可進一步發展成為城市功能互補、布局合理、產業相互鏈接互動、一體化的城市集聚區。

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Abstract：From the perspective of regional economic cooperation， the Bohai rim region has a good foundation for regional economic cooperation because of its close geographical connection， similar cultural environment， complementary economic factors， huge industrial cooperation space and market integration prospect. With the development of long-term strategic vision， Bohai rim region will be built into an integrative economic region with well-functioned component areas， reasonably-flowing production factors and active innovation activities， and will become a world-class knowledge economy belt， the largest modern manufacturing and research base in northeast Asia， international trade and logistics center and an urban agglomeration area with global influence.

Key words：Bohai Rim Region; economic circle; regional cooperation

責任編輯：王 ?縉