土地開(kāi)發(fā)整治的項(xiàng)目資金管控模式探究

張小寶

[摘要]由財(cái)政專項(xiàng)資金支持下的土地開(kāi)發(fā)整治項(xiàng)目，在實(shí)施中需要建立合理的“產(chǎn)出/投入”關(guān)系。從目前所反饋的信息中可知，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在著項(xiàng)目資金管控問(wèn)題。由該問(wèn)題所導(dǎo)致的項(xiàng)目資金管控困境包括：技術(shù)困境、制度困境、監(jiān)管困境。破解困境的措施可圍繞著：在前期規(guī)劃中以模塊化整治制訂項(xiàng)目排序、在項(xiàng)目資金投入中依據(jù)滾動(dòng)計(jì)劃原理實(shí)施、強(qiáng)化項(xiàng)目合約管理增大企業(yè)資金配置權(quán)限、在整治目標(biāo)導(dǎo)向下開(kāi)發(fā)出關(guān)聯(lián)性產(chǎn)出指標(biāo)四個(gè)方面來(lái)構(gòu)建。

[關(guān)鍵詞]土地開(kāi)發(fā)整治；項(xiàng)目資金；管控；農(nóng)村土地資源

[DOI]1013939/jcnkizgsc201913117

由財(cái)政專項(xiàng)資金支持下的土地開(kāi)發(fā)整治項(xiàng)目，在實(shí)施中需要建立合理的“產(chǎn)出/投入”關(guān)系。一般而言，國(guó)家會(huì)將土地出讓所得的30%作為財(cái)政專項(xiàng)資金支持土地開(kāi)發(fā)整治工作，且資金的投入貫穿于土地開(kāi)發(fā)整治的整個(gè)過(guò)程。從目前所反饋的信息中可知，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在著項(xiàng)目資金管控問(wèn)題。管控問(wèn)題的出現(xiàn)可歸因于這樣幾個(gè)方面：①整治環(huán)節(jié)的多樣性，客觀上增大了資金管控的難度；②土地開(kāi)發(fā)整治項(xiàng)目所追求的社會(huì)效益目標(biāo)，弱化了資金管控的市場(chǎng)評(píng)價(jià)機(jī)制；③多層級(jí)的專項(xiàng)資金配置格局下，“委托代理”問(wèn)題影響著資金管控績(jī)效的提升。這就意味著，提高項(xiàng)目資金管控績(jī)效應(yīng)建立在系統(tǒng)、立體的機(jī)制中來(lái)實(shí)現(xiàn)。基于以上所述，筆者將就文章主題展開(kāi)討論。

1目前項(xiàng)目資金管控面臨的困境

結(jié)合上文所提出的問(wèn)題形成原因，這里將項(xiàng)目資金管控困境歸納為以下三個(gè)方面：

11項(xiàng)目?jī)?nèi)容結(jié)構(gòu)使得資金管控面臨技術(shù)困境

我國(guó)目前所開(kāi)展的土地開(kāi)發(fā)整治工作主要存在于農(nóng)村地區(qū)，通過(guò)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的耕地資源、道路交通土地資源、農(nóng)田水利土地資源等進(jìn)行整治，使得農(nóng)村土地資源得到高效配置。由于我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)自然稟賦條件迥異，便導(dǎo)致了項(xiàng)目整治內(nèi)容和結(jié)構(gòu)存在著顯著差異。由此，這便為項(xiàng)目資金管控帶來(lái)了財(cái)務(wù)內(nèi)控方面的技術(shù)困境。

12項(xiàng)目目標(biāo)導(dǎo)向使得資金管控面臨制度困境

農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)整治構(gòu)成了新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分，通過(guò)整治來(lái)提高域內(nèi)土地資源的使用價(jià)值，并為集約化使用土地提供條件。這就意味著，受到該項(xiàng)目的目標(biāo)導(dǎo)向決定，土地開(kāi)發(fā)整治工作具有極強(qiáng)的正外部性，且這種正外部性需要在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)才能得到充分顯現(xiàn)。從而，在短時(shí)間內(nèi)則無(wú)法借助市場(chǎng)評(píng)價(jià)機(jī)制來(lái)為資金管控工作提供制度激勵(lì)。

13項(xiàng)目層級(jí)關(guān)系使得資金管控面臨監(jiān)管困境

在我國(guó)政府工作體系的科層組織結(jié)構(gòu)下，項(xiàng)目資金管控還面臨著監(jiān)管方面的困境。具體體現(xiàn)在，在事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的基礎(chǔ)上來(lái)展開(kāi)土地開(kāi)發(fā)整治工作，其工作績(jī)效在短期內(nèi)無(wú)法得到市場(chǎng)評(píng)價(jià)的情形下，對(duì)項(xiàng)目資金的"產(chǎn)出/投入"關(guān)系比較難以精準(zhǔn)到位。

2破解項(xiàng)目資金管控困境的路徑思考

針對(duì)以上所歸納出的項(xiàng)目資金管控困境，破解困境的思路可從以下三個(gè)方面來(lái)展開(kāi)。

21分模塊整治下引入滾動(dòng)計(jì)劃

通過(guò)上文的論述可知，土地開(kāi)發(fā)整治項(xiàng)目涵蓋著多個(gè)內(nèi)容。而且，在不同的自然稟賦條件下，這些內(nèi)容存在著各自的側(cè)重點(diǎn)。因此，為了降低資金管控的技術(shù)難度，可以形成分模塊整治的局面。分模塊整治內(nèi)含有時(shí)間維度和空間維度，即在域內(nèi)土地開(kāi)發(fā)整治過(guò)程中應(yīng)根據(jù)整治內(nèi)容，建立起有序推進(jìn)的工作局面。基于該工作局面，在項(xiàng)目資金管控中引入滾動(dòng)計(jì)劃法。

22內(nèi)化資金紅利創(chuàng)新管控模式

土地開(kāi)發(fā)整治主體往往為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織，當(dāng)然域內(nèi)農(nóng)村勞動(dòng)力可以參與到具體的施工中來(lái)。在PPP項(xiàng)目模式下，政府與企業(yè)合作完成土地開(kāi)發(fā)整治工作，那么則需要在該項(xiàng)目實(shí)施中引入市場(chǎng)機(jī)制。市場(chǎng)機(jī)制得以運(yùn)行的保障便是封閉性的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，只有這樣才能使市場(chǎng)主體能夠形成明確和穩(wěn)定的利益預(yù)期。從而，便可以在內(nèi)化資金紅利的基礎(chǔ)上創(chuàng)新項(xiàng)目資金的管控模式。

23落實(shí)主體責(zé)任開(kāi)發(fā)產(chǎn)出指標(biāo)

針對(duì)農(nóng)村地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)整治工作屬于長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，所以需要在落實(shí)各級(jí)政府主體責(zé)任的同時(shí)，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)出“產(chǎn)出”指標(biāo)。前面反復(fù)強(qiáng)調(diào)，土地開(kāi)發(fā)整治工作具有強(qiáng)烈的正外部性，即主要以社會(huì)效益目標(biāo)為導(dǎo)向。因此，便需要在實(shí)物層面來(lái)對(duì)產(chǎn)出指標(biāo)進(jìn)行開(kāi)發(fā)。

3完善項(xiàng)目資金管控模式的措施

根據(jù)以上所述，完善項(xiàng)目資金管控模式的措施可從以下四個(gè)方面來(lái)構(gòu)建。

31在前期規(guī)劃中以模塊化整治制訂項(xiàng)目排序

項(xiàng)目資金管控的重點(diǎn)和難點(diǎn)主要為土地開(kāi)發(fā)整治過(guò)程中，所以為了防止出現(xiàn)資金在投入時(shí)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，需要在前期整治規(guī)劃中按照功能獨(dú)立、空間分割等原則，將整治項(xiàng)目細(xì)分為若干個(gè)子項(xiàng)目。同時(shí)，根據(jù)先易后難、先急后緩的原則，將這些子項(xiàng)目進(jìn)行排序。如針對(duì)北方農(nóng)村地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)整治項(xiàng)目，應(yīng)將農(nóng)田水利用地整治排在優(yōu)先位置。再如，在南方農(nóng)村地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)整治項(xiàng)目中，則應(yīng)將公共交通道路用地整治排在優(yōu)先位置。

32在項(xiàng)目資金投入中依據(jù)滾動(dòng)計(jì)劃原理實(shí)施

隨著子項(xiàng)目排序工作的完成，這時(shí)便需要依據(jù)滾動(dòng)計(jì)劃原理來(lái)實(shí)施專項(xiàng)資金投放和監(jiān)管工作。子項(xiàng)目在施工中存在著計(jì)劃周期，那么可以將計(jì)劃周期分解為若干前后連續(xù)的時(shí)間段，通過(guò)賦予具體時(shí)間段的整治任務(wù)，在事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的原則下對(duì)資金使用進(jìn)行精細(xì)化管理，通過(guò)落實(shí)班組責(zé)任制、聲譽(yù)約束機(jī)制來(lái)規(guī)制基層施工單位在資金使用中的行為失范現(xiàn)象。

33強(qiáng)化項(xiàng)目合約管理增大企業(yè)資金配置權(quán)限

在同參與土地開(kāi)發(fā)整治項(xiàng)目的企業(yè)合作時(shí)，政府部門首先應(yīng)強(qiáng)化合約管理。在合約中應(yīng)明確合作企業(yè)的施工任務(wù)和任務(wù)目標(biāo)，并將這些信息在政府網(wǎng)站上公示，并在對(duì)施工過(guò)程開(kāi)展監(jiān)督的基礎(chǔ)上，將施工進(jìn)度和資金使用狀況及時(shí)發(fā)布在政府網(wǎng)站。與此同時(shí)，政府在額定企業(yè)參與項(xiàng)目的預(yù)算額度后規(guī)定，在完成合約要求的基礎(chǔ)上若存在著資金結(jié)余，可對(duì)結(jié)余按比例提留作為企業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)性基金使用。

34在整治目標(biāo)導(dǎo)向下開(kāi)發(fā)出關(guān)聯(lián)性產(chǎn)出指標(biāo)

為了突出專項(xiàng)資金使用的效益性，以及對(duì)土地開(kāi)發(fā)整治工作建立有效的過(guò)程評(píng)價(jià)機(jī)制，則需要在整治目標(biāo)導(dǎo)向下開(kāi)發(fā)出"產(chǎn)出"指標(biāo)。筆者建議，可以與土地開(kāi)發(fā)整治子項(xiàng)目所對(duì)接的土地用途相關(guān)聯(lián)，來(lái)開(kāi)發(fā)出關(guān)聯(lián)性指標(biāo)。如，針對(duì)農(nóng)田水利用地的整治項(xiàng)目，則可以將：整治面積/資金實(shí)際使用量、資金實(shí)際使用量/資金計(jì)劃使用量、項(xiàng)目整治實(shí)際用時(shí)/項(xiàng)目整治計(jì)劃用時(shí)等作為指標(biāo)，進(jìn)而在單位資金投入、資金節(jié)約、時(shí)間節(jié)約等方面對(duì)資金效益進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。

4結(jié)論

文章認(rèn)為，由財(cái)政專項(xiàng)資金支持下的土地開(kāi)發(fā)整治項(xiàng)目，在實(shí)施中需要建立合理的"產(chǎn)出/投入"關(guān)系。一般而言，國(guó)家會(huì)將土地出讓所得的30%作為財(cái)政專項(xiàng)資金支持土地開(kāi)發(fā)整治工作，且資金的投入貫穿于土地開(kāi)發(fā)整治的整個(gè)過(guò)程。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在土地開(kāi)發(fā)整治中的項(xiàng)目資金管控存在著三項(xiàng)主要困境：技術(shù)困境、制度困境、監(jiān)管困境。通過(guò)主題討論，破解困境的措施可圍繞著：在前期規(guī)劃中以模塊化整治制訂項(xiàng)目排序、在項(xiàng)目資金投入中依據(jù)滾動(dòng)計(jì)劃原理實(shí)施、強(qiáng)化項(xiàng)目合約管理增大企業(yè)資金配置權(quán)限、在整治目標(biāo)導(dǎo)向下開(kāi)發(fā)出關(guān)聯(lián)性產(chǎn)出指標(biāo)等四個(gè)方面來(lái)構(gòu)建。

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