國有控股混合所有制企業內部控制的研究

魏敏伊 羅麗萍 李達

[摘要]混合所有制改革給國有企業的發展帶來了新的機遇與挑戰，優化了市場經濟體制。國有企業在改革過程中由于監管不足、內部治理機制不完善等原因往往造成內部控制失效、誘發國有資產流失等問題。在信息化、國際化、市場化的背景下，國有控股混合所有制企業需要不斷完善企業內部控制機制，加強企業內部控制建設。

[關鍵詞]國有控股；混合所有制企業；內部控制

[DOI]1013939/jcnkizgsc201915073

自2013年實施混合所有制改革以來，非公有資本被引進國有企業，改變了原來國有股“一股獨大”的格局，改善了國有企業產權主體缺位所帶來的治理效率低下的現狀。2015年國務院印發《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》中提出國有企業發展混合所有制經濟需要建立健全混合所有制企業治理機制。在2017年，監事會深入企業實地監督，推動國企在淘汰落后產能、重組整合、壓縮管理層等級等方面取得卓越成效，國企利潤大幅增長，央企利潤增速創近5年同期最好水平（證券時報，2017）。截至2018年，國家發展和改革委員會與國有資產監督管理委員會已推出三批混合所有制改革試點示范項目，實現了電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等七大重要領域全覆蓋，并延伸到國有經濟較為集中的一些重要行業。[ZW（]來源： 經濟體制綜合改革司http：//zysndrcgovcnxwfb201804/t20180412_882291html[ZW）]而內部控制作為合理保證混改背景下國有控股企業發展與建設的內部治理機制，需要得到充分重視，因此，在混合所有制改革的背景下研究國有企業的內部控制對于提高企業治理效率，完善內部經營有重大意義。

1文獻綜述

目前文獻大多是從公司治理、行業領域以及投資者保護的角度研究國有企業在混合所有制改革中遇到的問題以及對策。在公司治理方面，劉運國等（2016）研究發現非國有股東在高層治理維度的參與有助于提高國有企業內部控制質量，且這種積極作用只存在于競爭性國有企業與地方國有企業。楊紅英等（2015）從董事會治理結構、董事會構成和董事會信息共享機制等方面對國有企業混合所有制改革中企業的內部治理進行了研究，并針對混合所有制改革中遇到的問題提供建議。在行業領域方面，徐燦等（2018）提出混合所有制改革下的國有企業應把頂層設計作為出發點，把企業劃分為公益性與功能性和競爭性。李軍等（2000）從國有股在混合所有制企業中占比不同的角度出發，發現對于涉及國民命脈的重要行業，國有企業應保持絕對的控制權。在投資者保護的角度方面，秦江萍（2017）發現相對國有參股上市公司，國有絕對控股上市公司對中小股東的權益保護效應更為顯著。鄭曉潔（2018）則歸納總結以及分析了當前國有企業內部控制存在的問題。

可以發現，現有文獻對國有企業混合所有制改革遇到的問題研究已經逐漸成熟，但是從內部控制為角度對混合所有制企業的研究較少。本文結合國有企業混合所有制改革的背景，從內部控制五要素的角度出發探討了國有控股企業在混改過程仍然存在的問題，并提出相應的建議，為當前混合所有制改革進一步推進提供一定的借鑒意見。

2混合所有制改革背景下國有控股企業內部控制存在的問題

21內部環境層面

在國有絕對控股企業中，國有企業股權結構存在“一股獨大”的現象，股權流通性差，政府官員由于不直接參與分享投資決策帶來的利益因此缺乏足夠的動機發揮監督的職能，從而使經營者容易形成“內部控制”，造成國有資產的流失。經過混改后，股權結構發生一定變化，形成股權多元化特征。由于各投資主體利益訴求不同，參與公司治理的能力和目的也不同，控股股東、制衡股東、中小股東的制衡作用受到制衡股東類型、持股比例等的影響，因此并不能非常有效地發揮作用。在企業組織架構方面，內部治理機制不夠完善，有些混合所有制國有企業在董事會、股東大會、監事會等職能機構的建設不夠合理，因此仍然存在著經理層過度消費行為不能得到遏制，管理層凌駕于控制之上的現象，且我國混合制企業根據國有股持股比例不同劃分不同，行業性質，制度環境等不同也會影響企業內部控制，若企業沒有根據自身情況而盲目效仿，將會嚴重影響企業生存發展，阻礙混合所有制深度改革。而在企業文化方面，原國有企業經營管理受到政府部門過度干預，具有濃厚的行政色彩，在混改過程中國有和民營資本的融合需要充分的適應期，共同建立企業價值觀才能增強企業的創新力和活力。

22風險評估層面

混合所有制企業由于股權結構復雜，其對風險管理的要求更高，所面臨的風險也越大，通常表現在業務管理、信息披露、組織管理等方面及股權制衡機制、監督機制的不完善、資產管理責任不明確等問題極易引起管理層濫用職權進行不正當關聯交易、非法資金占用，從而對企業生存發展有不利影響。而國有資本持股比例，民營資本參股方式等也會影響國有資產的保值增值，從而影響企業的治理效果。

23控制活動層面

混改后的國有企業在會計基礎和系統控制、職務分離、授權審批管理以及績效考核等方面也有許多不同。通過完善會計記錄的準確性和完整性，確保不相容職務之間相互分離，公開透明審批程序，明確授權審批范圍，控股股東以及制衡股東同時享有對重大事項的表決權能夠一定程度杜絕高層管理人員徇私舞弊的行為。原國有控股企業在績效考核方面依據國資委指標進行評估，往往會造成管理層為了達到指標而做出不利于公司整體利益的行為，因此如何在堅持黨組織領導下適當調整考核指標對于企業經營管理有著重大影響。

24信息與溝通層面

混合所有制企業中，信息溝通在各部門之間，不同職責員工之間及時有效的傳達能夠確保企業在短時間內共享財務信息，從而有利于管理層做出正確的投資決策。首先，一些混改國有企業在內部治理機制上的不完善容易造成信息在中小股東、控股股東和管理層之間流通不當，從而造成控股股東或者管理層行使機會主義行為，侵占中小股東權益。其次，部分上市公司在內部控制信息披露方面不夠規范，普遍存在披露內部控制缺陷時避重就輕、遺漏或隱瞞披露的現象。2016年我國上市公司執行企業內部控制規范體系基本報告顯示：內部控制缺陷認定標準未披露的上市公司占總全部上市公司的比例由2015年的150%上升至2016年的191%，上升了041%，納入實施范圍上市公司中仍有120家未披露內部控制評價報告，占比724%。[ZW（]來源：財政部會計司http：//kjsmofgovcn/zhengwuxinxi/diaochayanjiu/201801/t20180112_2794743html[ZW）]盡管證監會于2014年制定《公開發行證券的公司信息披露編報規則第21號》中規范了上市公司內部控制信息披露格式，但是上市公司在實際內容的披露上存在一定的自主裁量權。

25內部監督層面

部分混改后國有企業仍然存在著內部審計機構獨立性不足、審計計劃不夠、機構設置不合理、人員配備不充分等問題。混改后的國有控股企業內審人員大多是政府官員，在審計過程中可能沿襲混改前的審計方式，對審計目標定位不夠合理，過于關注事后審計而缺乏對企業經營活動全程監控，因此對審計結果的建議和應用也不夠充分。盡管混改后審計流程得到一定程度的優化，但是股東會、監事會、董事會、管理層之間的責任還不夠明確，獨立董事制度往往流于形式而不能充分發揮監督作用，因此難以滿足和維護中小股東的利益。

3混合所有制背景下優化國有企業內部控制的建議

31不同股權結構混合所有制企業內部控制建設

根據國有資本在混合所有制企業中所占比例不同分為國有資本絕對控股型企業、國有資本相對控股型企業、國有資本參與型企業。國有資本占比不同的混合所有制企業由于內部控制缺陷不同，應當從不同方面加強內部控制建設。國有資本絕對控股型企業在保證政府掌握控制權的條件下，應當加強對民營資本的監督，同時也要激發民營資本在國有企業中的活力。國有資本相對控股型企業中國有資本與非國有資本相互制衡，應當充分發揮非國有資本的監督作用，減少國有資產流失。國有資參股型企業本質上是競爭性企業，應充分協調各資本的利益，優化內部控制建設模式。

32內部控制建設應適應“互聯網+”時代的改革需要

隨著“互聯網+”信息技術的發展，內部控制建設也應當緊跟時代潮流。一方面，國有控股企業應當引進和培養計算機方面的人才，對企業風險管理提供指導建議，建立健全風險評估體系，提高內部控制效率。另一方面，國有企業應當利用信息技術的先進性，完善信息溝通交流制度，構建內部控制組織框架，確保信息在各部門、各員工之間及時傳達，從而使管理層能通過及時準確的信息進行投資決策。

34完善內部控制機制，加強內外部監督

國有企業應當提高對內部控制建設的重視程度，結合混合所有制改革中發現的不足改進內部控制機制，根據《配套指引》《公開發行證券證券的公司信息披露規則第21號》等相關文件，規范并統一上市公司內部控制信息披露格式和內容，不斷優化內部控制缺陷認定標準原則。另外，國有企業應當加強內外部監督，明確內部審計機構相關職責，同時加強中介機構和公民等社會力量的外部監督，促使相關信息透明化。

4結論

國有企業混合所有制改革不能流于形式，其重點不僅在“混”，也重在“改”。混合所有制企業在內部控制方面仍存在一定的問題，需要通過股權結構的調整，針對不同股權結構的側重點進行完善以適應當前信息化、國際化、市場化的趨勢，不斷完善企業內部控制機制，加強企業內部控制建設。

參考文獻：

[1] 劉運國，鄭巧，蔡貴龍非國有股東提高了國有企業的內部控制質量嗎？——來自國有上市公司的經驗證據！[J].會計研究，2016（11）：61-68，96.

[2] 楊紅英，童露國有企業混合所有制改革中的公司內部治理[J].技術經濟與管理研究，2015（5）：50-54.

[3] 徐燦淺談混合所有制改革下的國有企業公司治理[J].中國管理信息化，2018，21（21）：8-9.

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