如何提高事業單位預算績效管理水平

歐繆娟

關鍵詞：預算績效? 提高? 管理水平

黨的十九大明確提出“加快建立現代財政制度，建立權責明晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。”為全面貫徹落實黨的十九大精神，2018年9月中共中央、國務院頒布了《關于全面實施預算績效管理的意見》中發[2018]34號，旨在為現行預算績效管理存在的一些問題找到突破口，為人民提供高質量、高水平的公共服務和產品，增強政府公信力和執行力。隨著中國經濟的迅速增長，國家財政收支增多，政府需要加大力度管理，這就對政府績效預算機制要求更高。我國實行政府績效預算機制時間還不長，如果想要有好的發展，就要總結實踐的做法，以系統的理論指導實踐，健全我國政府績效預算管理機制，推動政府的工作有效進行，在現代經濟環境下是十分必要的;同時增加監督力度和透明度，這些都是政府績效預算重要組成部分，可以使政府績效預算管理發揮極致的作用。

一、預算績效管理概述及意義

預算績效是指預算資金所達到的產出與結果，是政府確定實施方案所需要費用的編制預算的方法。而預算績效管理則是政府績效管理重要組成部分，預算績效管理是以支出結果為導向模式的預算管理模式，它是由績效目標管理、績效評價結果反饋、績效運行跟蹤監控管理、應用管理以及績效評價實施管理這五部分組成的系統。預算績效管理的推行時要將績效理念融入其中，將其與預算編制、預算執行以及預算監督共同構成預算管理，以“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”為構建預算績效管理機制的原則。預算績效管理能夠不斷提升政府部門的服務質量水平，還能促使政部部門的服務效率更為高效。

推進預算績效管理能夠有效提升相關單位的預算管理水平，通過提升各部門人員的責任心以及管理水平，能夠有效提升事業單位的公共服務質量，節約公共支出費用成本，優化事業單位的公共資源配置，向社會提供更好更優質的公共產品以及高質量的公共服務。推進預算績效管理同時也是貫徹落實科學發展觀的社會需求，也是深化行政體制改革的必然方向。通過精細科學的財政管理，能夠有效推進社會經濟結構的轉變，對于構建社會主義和諧社會，促進高效透明政府建設有著極為重要的意義和社會作用。

二、事業單位預算績效管理存在的問題

從2011年7月財政部下發的《關于推進預算績效管理的指導意見》財預[2011]416號到2018年9月中共中央、國務院下發的《關于全面實施預算績效管理的意見》中發[2018]34號，國家先后出臺了一系列有關預算績效管理的文件，這標志著全面實施預算績效管理是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措，是推動黨中央、國務院重大方針政策落地見效的重要保障。這7年單從文字看是簡單地從“指導”變成“全面實施”，但其實質是我國預算績效管理工作已從摸索階段走向成長階段。單拿上海事業單位項目支出績效管理而言，從起初部分項目實施績效管理到目前全覆蓋;從無需立項評審到現在先評審后入庫;從直接“一上”到現在先預算評審后安排預算;從自行評審到第三方機構參與預算績效管理，其實我國的部門預算改革已經取得了階段性成果，若要往高質量的成熟道路上前進就需要剖析自身，認識到目前存在的一些問題，并建立一套全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。

（一）預算績效管理意識薄弱

事業單位的支出分為基本支出和項目支出。基本支出中的人員經費和公用經費采用定員定額的方法核定總額。這看似簡單的核算方法并不適用所有的事業單位，因為每個事業單位的職能不同，工作內容不同，如果采用單一的核算方法就無法體現不同事業單位的工作內容和技術含量。而項目支出，目前大多數事業單位預算編制的方法是根據上年預算來編制本年預算。即使上年預算并未執行完畢，單領導為了來年能夠把預算維持不變或增長而拍腦袋巧立名目把“總盤子”撐大。這些單位不是從上一年預算執行情況、相關支出績效評價結果以及單位下一年度發展目標出發，沒有科學、合理、真實地編制預算。項目實施內容無法反映政府施政目標、部門主要職責，也無法與部門和行業規劃相銜接，不具備可執行性，這些單位是從本單位利益出發，隨意編制預算，故意擴大預算支出。這種“拍腦袋”的預算編制方法不僅浪費國家財政資源，更容易滋生腐敗問題。

（二）預算編制人員缺乏專業知識

預算績效管理是單位以績效目標為對象，以績效目標中的設定、審核、批復以及績效監控、績效自評和績效評價等為主要內容所開展的預算管理活動。績效目標的設置是實施績效監控、建設項目等預算績效管理的重要依據，它能清楚反應事業單位預算資金的預期結果與實際結果的差別，并通過相應的績效指標進行細化的描述。目前事業單位領導沒有樹立科學、正確的預算績效管理意識，認為績效目標的編制僅是財務部門的工作，因而致使單位業務部門對績效目標編制工作不重視，更不愿意配合財務部門。由于財務人員對業務內容不熟悉，有的績效目標僅設置指標卻沒有基準數據作為衡量的基礎，這給后期評價、跟蹤工作增加了難度;有的績效目標在設置上脫離了國民經濟發展現狀、社會發展規劃和部門職能，由于績效目標設置不適當，最終造成財政資金浪費。

法制建設是完善監督機制的重要措施，只有法律制度明確，監督才更有力度

（三）預算績效評價體系不健全

預算績效評價體系是預算績效管理的重要組成部分，在預算執行結束后，需要對預算資金的產出和結果進行績效評價，通過評價預算執行結果的經濟性和效益型，才能對單位預算績效管理水平評價提供借鑒依據。績效評價方案的編制需要擬定績效評價計劃，確定績效評價方式，設計績效評價指標，選擇績效評價工具。個別事業單位在預算執行結束后，不按照確定的績效目標開展績效自評，不分析偏差原因。有些單位雖然開展了自我評價工作，但評價工作不是應付了事就是缺少真實性。對于第三方機構評審，由于目前大多數第三方機構的評審人員都是財務出身，并非都具備相關行業技術專業知識，因而導致評審報告最終變成財務審計報告，評價報告缺少對“經濟效益、社會效益、生態效益、利益相關者滿意度”等指標的評價。

（四）政府績效預算管理信息運用機制不健全

堅實可靠的監督機制是開展績效預算管理工作的重要保障，只要對績效預算有足夠的控制力，才能體現預算的權威性與嚴肅性，保障預算管理有序開展。監督機制是一種控制制度，它在賦予管理者權利的同時，也就被賦予了被監督的義務，降低資金運作的風險，提高資金使用效率。我國目前的預算監督體制不完善主要是監督體系的不完整，全面的監督由法律監督、機構監督和社會監督。

建立績效預算管理體系的過程是極其復雜的，有些工作人員缺乏專業知識，對預算不了解，根本就無法做出判斷。像一些小地方政府機構，根本就沒有監督機構，而我國的預算監督是內部監督，在監督時缺乏主體獨立性，所以監督不公正。再加上政府績效預算管理信息運用機制不健全，就會導致政府的法律約束力不夠。法制建設是完善監督機制的重要措施，只有法律制度明確，監督才更有力度。

三、提高預算績效管理的建議

（一）加強事業單位預算績效管理意識

單位負責人應對本單位預算績效管理工作采取積極支持的態度，提供必要的人力、物力支持，保證預算績效管理工作有效開展。單位主要負責人應樹立對本單位預算承擔主要責任的意識，項目負責人應認識到自己對重大項目的績效承擔終身被追究責任。單位應將績效關口前移，對預算支出編制工作開展事前績效評估，防止“拍腦袋決策”發生。單位應針對實施的項目定期召開預算績效管理會議，對預算執行的進度、項目開展的進度以及遇到的問題進行專題討論，形成一個動態監管機制。單位應完善用款計劃制度，對存在問題的要暫緩或停止預算付款。單位應當建立信息溝通制度，將預算績效管理相關信息在單位內部各管理層級之間進行溝通和反饋。單位的工作人員必須在思想上認識到預算績效管理工作不是幾個人或者幾個部門的事，而是整個單位共同協作的結果。

（二）加強事業單位預算績效評價工作

預算績效評價的有效開展能夠提升預算編制的質量，提升事業單位的公共服務質量，優化事業單位的預算資源配置，是節約事業單位公共支出成本的重要手段。可通過自我評價方式與外部評價方式相結合的形式，對預算執行的情況進行績效評價。自我評價方式是指單位負責人通過制定專門的部門負責或是專人負責對單位預算執行的有效性進行評價，并出具自我評價報告;單位負責人要賦予其足夠的權威性，不受任何部門或人員的干預順利開展預算績效評價工作。對于外部評價，外部評價工作主要由財政部和預算部門承擔。財政和預算部門應根據不同類型項目的特點，除采取由部門所屬評審機構、委托有相應資質的社會中介機構評審外，對技術性、專業性較強的項目更應加大評審機構中專業人員的數量或直接委托專業評審機構評審。對機構和專業人員的選擇，財政部應建立機構庫和專家庫，并從中隨機抽取符合相關專業要求的專家，并建立遴選、回避、信用和問責制度。財政部要賦予評審機構和專家權威性、獨立性、專業性，確保預算績效評價工作順利進行。對于評審報告中反映的問題和提出的建議，預算單位應分析偏差原因，完善管理制度，提升管理水平。財政部和預算部門要將績效評價結果與預算申請掛鉤，低效無效的資金予以消減，高能高效的項目予以資金支持，使財政資金聚力實現增效。

（三）增強人員素質、規范專業行為

人力資源是全面實施預算績效管理的決定性因素之一。單位應當拓寬招聘渠道，不能僅從系統內部調配人員，而應從不同行業、不同性質的企業中招聘具有相關行業專業技術能力和職業道德的人員。同時，還應切實加強員工業務培訓、職業道德教育，不斷提升員工的素養，單位應在內部定期開展預算績效管理專題培訓，必要時應聘請評審專家就績效目標制定、指標設定，評審過程中遇到的問題進行宣講。事業單位還應當建立一套科學、合理、有效的激勵和約束機制，對各業務部門的預算績效管理工作情況進行年度考核，對重投入輕管理、財政資金使用績效不高，甚至閑置浪費的業務部門要嚴格問責，并將考核結果予以通報;對預算績效管理工作做得好的業務部門予以表揚。

（四）推進績效預算管理信息化建設

績效預算管理是一項工作量大的，要求技術性強的工作，需要具有強大的計算機網絡技術支持和完整的預算基礎信息數據庫，對各預算項目資金的投入和效，需要橫向和縱向之間比較，保障績效工作的高效運轉。采用先進的信息技術，加快績效預算管理信息化的建設，既可以滿足績效信息的需求，又可以增加績效信息的供給。及時將績效評價信息發到預算管理機構，提出相應的問題解決方案，及時把投入和支出存在的問題予以修正，以提升項目的可持續發展。增加公共項目的持續能力，完善公共項目及資金管理。民眾只有全面了解政府，政府才能更好地提供他們所需的服務。運用發達的信息技術，有利于各種績效信息公開傳遞被社會廣泛運用。在這過程中，績效信息變得透明，公開，進而使政府績效預算管理工作變得簡單。

四、結束語?

當前和今后一段時期，推進預算績效管理，就是要以績效目標為導向，以績效評價為管理手段，以績效結果應用為管理保證，進而提升事業單位的績效預算管理水平，控制公共服務成本，提高事業單位的公共服務質量水平。預算績效管理體系是將預算管理與績效管理實現一體化，只有這樣事業單位才能保證高水平的預算績效管理。提高預算管理水平和政策實施效果是事業單位改革發展的助推器。我們應客觀分析目前事業單位預算績效管理工作中存在的問題，解決問題，踏踏實實走好每一步，絕沒有捷徑。

參考文獻

[1]《關于推進預算績效管理的指導意見》財預[2011]416號.

[2]《關于全面實施預算績效管理的意見》中發[2018]34號.

[3]財政部會計資格評價中心，高級會計實務[M].經濟科學出版社，2018，470-474.