后棚改時代平臺公司還款機制研究

羅寅

關鍵詞：棚戶區改造? 還款? 長效機制

一、背景

近年來，黨中央、國務院高度重視保障性安居工程，實施了大規模的棚戶區改造。2015年，國務院部署了城鎮棚戶區改造的三年計劃，下達了2015-2017年共完成1800萬套的棚戶區改造任務。

經過不懈努力，棚戶區改造取得了巨大的成就。第一，改善了棚戶區居民的居住條件，提升了幸福指數;第二，棚戶區困難家庭的資產顯著增加和增值，分享了改革的成果，收入提升;第三，棚改帶動了城市基礎設施建設，改善人居環境，完善城市功能，提升了城鎮綜合承載能力;第四，棚改的產業關聯度高，在促進就業和帶動消費等方面起到積極作用，拉動經濟增長，推動了城鎮化發展進程。

作為重大民生工程，棚改自然離不開資金支持。為順利完成改造任務，政策性銀行為實施棚改的平臺公司提供了相應的貸款，同時，省級政府專項債券、國開發展基金、中央和省級補貼及中央預算內基礎設施配套資金都為工程的順利實施提供了保障。

隨著棚改任務的順利實施，棚改貸款也陸續進入了還款期，周期最長達25年的還款，對于本不富裕的城鎮地方政府來說壓力逐漸凸顯。對于實施棚改的政府平臺公司而言，如何配合地方政府，合理把握各類還款手段的運用邊界，建立還款保障的長效機制，確保棚改融資能按時還本付息，是接下來一段時間需要應對的重要課題。

二、還款資金的來源

投入棚改項目的資金中，除政府補貼和中央預算內資金不需要償還外，省級政府專項債券、國開發展基金及銀行貸款均需地方政府和平臺公司統籌償還，而量最大的當屬銀行貸款。

銀行根據貸款初次發放時間，實行三年的還款寬限期，期間僅需償還利息，且該部分利息可資本化，一般從貸款中直接支出。三年結束后即進入還款期，本利均需按期償還，且全額由還款主體籌集償付。

還款資金的籌集通常有以下幾個渠道：

（1）政府財政撥款。地方政府是還款的責任主體，待償還本息應納入當年財政預算。地方政府可通過拆遷后整理出讓土地來籌集還款資金，也可通過財政收入統籌安排。

（2）政府發行專項置換債券。考慮到地方政府的資金償付壓力，在一段時間內，允許地方政府通過發行專項置換債券來置換部分貸款本金。

（3）新增政府一般債券。對未錄入債務系統的項目，可通過新增債券的方式籌集，針對還款缺口，向市一級或省一級政府申請新增一般債券。

（4）發行棚改專項債。根據財政部的要求，在棚改領域開展試點棚改專項債，因此這也可作為棚改還款的來源之一進行嘗試。

（5）棚改實施企業自籌。棚改貸款的借款主體是企業，若政府的資金償付出現問題，作為棚改實施主體的平臺公司也應擔負還款責任，企業須自籌部分還款資金，避免還款風險。

（6）上一級政府財政支持。棚改是重大民生工程，其貸款資金償付不能出現閃失，在項目屬地政府和平臺公司均無法按期足額償還時，上一級政府也會提供相應的流動性支持。

三、構建多層次還款保障機制

隨著還款壓力日益凸顯，地方政府和實施棚改的平臺公司都應引起高度重視，著手建立有效的還款保障常規機制、應急機制以及長效機制，確保還款工作能夠順利完成，不造成逾期。

（一）還款保障的常規機制

地方政府和平臺公司應建立有效的日常還款機制，作為還款責任主體的地方政府，更應做好規劃，打好提前量。

第一，平臺公司應配合地方政府分片區、按時序，分別對本金和利息的償還節點情況進行梳理。

第二，對各類還款資金籌集方式的有效性、運作周期以及相關政策要求等進行梳理，形成還款方案。

第三，建立常態化的政企溝通機制，各方應嚴格執行既定還款方案，防范因責任不清或工作疏忽導致的還款風險。

（二）還款保障的應急機制

由于還款任務較重，地方政府在籌集還款資金時可能出現暫時性的缺口。例如：受到市場因素影響，土地未能及時整理出讓，導致資金籌集不到位等。因此，在常規機制的基礎上應建立還款保障應急機制。平臺公司應配合地方政府，運用多種手段籌集還款資金。

1、銷售安置房配套物業

回遷安置房建設可形成占總建筑面積約20%的商業、車位和其他配套資產。這些資產可由公司在政府的委托下銷售變現，從而獲得部分資金回籠。

2、未實施項目提前還款

實施棚改中，由于部分區域拆遷難度過大，或項目選址地質情況復雜，影響了開工進度。進入還款期后，應做權衡研判，若實難推動的，可考慮放棄實施，在與銀行協商后提前還款，減輕還款壓力。

3、公司籌集

在上述措施無法滿足還款的情況下，平臺公司可采取新增融資的方式，確保不發生還款風險。包括自籌貸款、資產證券化、融資租賃及資產管理公司承接等。

（1）由融資主體提供擔保，獲取流動性貸款授信。

（2）將建成的商業和車位作為基礎資產進行資產證券化。該方式有成本低、期限長的優勢，但須由融資主體提供流動性支持。

（3）將建成的商業和車位資產作為基礎資產通過融資租賃方式融資。該方式更看重擔保主體的信用評級和還款能力，融資相對靈活，但成本較高，期限較短。

（4）在還款期將近而融資手段仍不足時，也可尋求資產管理公司進行債務承接。此方式實質是為貸款進行展期，需與銀行協商并做一定技術處理，由融資主體提供擔保承諾，并支付相應融資費用。

由公司通過上述方式融資，雖可解燃眉之急，但須由平臺公司或其母公司提供擔保，相當于為地方政府再次承接債務，未來將存在較大的不確定因素。

（三）還款保障的長效機制

棚改還款是一項長期而艱巨的任務，在作出常規還款安排的同時，更應該從長遠著手，建立還款保障的長效機制，從根本上解決棚改融資的償還難題。

1、構建商業經濟生態，推進拆遷及土地整理

棚改中面臨最棘手的是征地拆遷，而及時完成土地整理出讓是還款保障最重要的手段。地方政府可在公司配合下，完善商業配套，以便利的商業環境提高回遷居民的入住意愿，引導其配合回遷安置。此外，良好的商業生態也有助于回遷居民以住房租售、增加就業等方式帶來穩定、可持續的收入來源，從而實質性解決安置居民的民生問題。

因此，有效解決回遷安置居民的民生問題，將有利于拆遷及土地整理工作的推進，對還款保障形成有力支撐。

2、從城市規劃入手，提升區域投資吸引力

在當前地產市場現狀和開發商拿地意愿降低的形勢下，若沒有更具吸引力的城市整體規劃，將難以獲得投資者的認同。因此，公司可與地方政府共同研究，以城市規劃者和開發者的角色深度介入地方城市發展規劃和開發建設當中，形成可持續發展的城市規劃方案，從而讓投資者對區域未來的發展充滿信心。

3、優化產業招商軟環境，推動經濟增長

地方政府應從產業發展的角度出發，全力優化產業招商軟環境，提高招商引資效率。只有真正形成產業聚集，才能有效拉動地方經濟增長，從而帶來財稅收入穩定可持續的增長，壯大財政實力。

四、結束語

隨著棚改的順利實施，棚改貸款也陸續進入了還款期，周期最長達25年的還款，對于城鎮地方政府和負責實施棚改的平臺公司而言是一項長期而艱巨的任務。公司應協助地方政府，著手建立有效的還款保障常規機制、應急機制以及長效機制，從根本上解決棚改融資的償還難題。

參考文獻

[1]馮軒，張劍橋，葛立雯.棚戶區改造政策及貸款支持淺析[J].農業發展與金融.2018（04）.

[2]閆俊梅.城市再生視野下的棚戶區改造實踐問題[J].現代國企研究.2018（20）.