為誰所有、歸誰使用

日前，中辦、國辦印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》（以下簡稱意見）。自然資源部綜合司有關負責人說，為解決自然資源所有者不到位、使用權邊界模糊等問題，意見提出多方面主要任務，首當其沖就是健全自然資源資產產權體系，推動自然資源資產所有權與使用權分離，加快構建分類科學的自然資源資產產權體系，處理好所有權和使用權的關系，創新自然資源資產全民所有權和集體所有權的實現形式。

有關專家表示，自然資源與我們每一個人密切相關，產權是一個國家最基本最重要的制度之一。自然資源資產產權制度改革，對完善社會主義市場經濟體制、維護社會穩定和公平正義、建設美麗中國具有重要意義。

解決權責不清問題

目前，我國自然資源從所有權角度來說，分為國家所有和集體所有，是二元所有格局。客觀地說，改革開放以來，我國自然資源資產產權制度逐步建立，形成了所有權和使用權分離的產權制度，在促進自然資源節約集約利用和有效保護方面發揮了積極作用。

但是，這些自然資源分屬于不同部門管理，帶來的一個嚴重問題是，各類自然資源產權制度服務于行政管理需要，山、水、湖、田、林、草等自然資源上各項產權相互獨立，沒有形成有機整體。

分屬不同部門的一個后果是家底不清，尤其是一些邊緣交叉領域，究竟有多少自然資源，常是一筆糊涂賬。

資產究竟是屬于誰的，由誰來管理？產權不明晰會帶來一系列嚴重后果。

中國人民大學教授嚴金明表示，產權制度尤其是產權的確權，是自然資源管理的核心基礎。產權不清，要做好管理就成了一句空話。

目前來看，所有者不到位，權責不清、權益不落實、監管保護制度不健全等問題是近年來產權糾紛多發、資源保護乏力、開發利用粗放、生態退化嚴重的重要原因。

中國農業大學土地科學與技術學院教授朱道林表示，自然資源產權制度建設未得到有效重視，自然資源產權模糊、家底不清，開發利用的收益與保護修復責任不對等，導致破壞性開發，濫采濫用等現象突出。

為此，黨的十八屆三中全會《決定》提出，要健全自然資源資產產權制度。黨中央印發的《生態文明體制改革總體方案》更是把健全自然資源資產產權制度列為生態文明體制改革八項任務之首。

去年，我國機構改革中首個亮相的部委是自然資源部。其組建的緣由，就是統籌山水林田湖草系統治理，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題。

探索構建歸屬清晰的產權制度

產權制度是社會主義市場經濟的基石，意見的發布對加快健全自然資源資產產權制度，統籌推進自然資源資產確權登記、自然生態空間用途管制改革，構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，具有重大推動作用。

在土地方面，落實承包土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，開展經營權入股、抵押，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，加快推進建設用地地上、地表和地下分別設立使用權，促進空間合理開發利用。

在礦產方面，探索研究油氣探采合一權利制度，加強探礦權、釆礦權授予與相關規劃的銜接，依據不同勘查階段地質工作規律，合理延長探礦權有效期及延續保留期限，根據礦產資源儲量規模，分類設定采礦權有效期及延續期限，依法明確采礦權抵押權能，完善探礦權、采礦權與土地使用權銜接機制。

在海洋方面，探索海域使用權立體分層設權，加快完善海域使用權出讓、轉讓、抵押、出租作價出資（入股）等權能，構建無居民海島產權體系，試點探索無居民海島使用權轉讓、出租等權能。完善水域灘涂養殖權利體系，依法明確權能，允許流轉和抵押。理順水域灘涂養殖的權利與海域使用權、土地承包經營權，取水權與地下水、地熱水、礦泉水采礦權的關系。

針對長期以來的自然資源資產產權主體規定不明確、自然資源資產所有者主體不到位、所有者權益不落實、因產權主體不清造成“公地悲劇”、收益分配機制不合理等問題，意見提出研究建立國務院自然資源主管部門行使全民所有自然資源資產所有權的資源清單和管理體制。探索建立委托省級和市（地）級政府代理行使自然資源資產所有權的資源清單和監督管理制度。完善全民所有自然資源資產收益管理制度，合理調整中央和地方收益分配比例和支出結構。推進農村集體所有的自然資源資產所有權確權，依法落實農村集體經濟組織特別法人地位，明確農村集體所有自然資源資產由農村集體經濟組織代表集體行使所有權，農村集體經濟組織成員享有合法權益。

自然資源部綜合司有關負責人說，意見還強調保證各類市場主體依法平等使用自然資源資產、公開公平公正參與市場競爭，同等受到法律保護。

（本刊據新華社、經濟日報消息整理編輯）