通用機場采用（PPP）投融資模式淺析

何建麗

摘 要 通用航空業定位為我國的戰略性新興產業體系。規劃到2020年，建成500個以上通用機場，通用航空器達5000架以上，經濟規模超過1萬億元。省級政府負責通用機場規劃與建設審批，地方政府承擔通航產業發展的主體責任。通用機場規劃、建設的審批權限下沉、市場進一步開放，對于原有壟斷型傳統致力于機場運營的企業如何在新一輪航空產業布局中通過市場競爭繼續占有主導地位，只有深度了解國家產業投融資政策，才能進行合規有效的投資運營。下面以PPP投融資模式對通用機場建設運營權進行簡單闡述。

關鍵詞 通用機場 PPP投融資 運作模式

2016年5月，國務院辦公廳印發《關于促進通用航空業發展的指導意見》，將通用航空業定位為我國的戰略性新興產業體系。提出到2020年，建成500個以上通用機場，通用航空器達5000架以上，通用航空業經濟規模超過1萬億元。明確將通用機場規劃與建設審批權限下放省級政府，地方政府承擔促進通航產業發展的主體責任。2018年9月，發改委、民航局聯合印發《關于促進通用機場有序發展的意見》，要求科學有序推進機場規劃建設，促進通用航空業持續健康發展。以上《通知》均提出鼓勵創新投融資模式，大力支持政府和社會資本合作（PPP）投資建設通用機場、合作運營通用航空產業。

一、PPP模式是政府公共基礎設施投資的重要方式

政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership）簡稱“PPP”。PPP是政府的一種融資工具，也是政府提高公共事業生產效率的一種合作方式。

2015年5月，國務院辦公廳發布相關通知，指明政府和社會資本方合作（PPP）模式是公共服務供給機制的重大創新。2014—2017年是PPP模式在公共服務領域蓬勃發展的階段。2017年11月財政部發布《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》，由此開始了長達數月的已入庫項目清理和不合規項目退庫，并延續到2018年3月，PPP項目基本停滯。直至2019年3月，財政部印發《關于推進政府和社會資本方合作規范發展的實施意見》，核心要義是進一步明確“政府和社會資本方合作PPP模式是黨中央、國務院做出的一項重大決策”。提出了規范和發展、進一步防范地方政府隱性債務風險的具體要求。在國家防范化解重大風險攻堅戰，重點防范化解地方政府隱性債務的背景下，合法、合規的PPP模式已成為政府經營性基礎設施建設運營和公共項目融資的主渠道甚至是唯一渠道。

二、PPP模式是社會資本運作通用機場的有效途徑

《民用機場管理條例》將民用機場劃分為運輸機場和通用機場，定義為公共基礎設施。適用于政府以PPP模式投資運作的范圍。2016年，民航局印發《關于鼓勵社會資本投資建設運營民用機場的意見》指出，社會資本參與通用航空領域的操作方式主要包括特許經營、經營權轉讓、股權轉讓、委托運營等資本等運作方式。可通過綜合開發通用機場周邊用地或臨空經濟區范圍內土地、物業、商業等資源的方式建設運營機場服務配套設施。2017年2月，發改委、民航局印發《全國民用機場布局規劃的通知》，完善投資融資政策中提出拓寬機場建設投融資渠道，探索政府和社會資本合作模式（PPP），充分發揮市場機制作用吸引社會資本。2019年2月，民航局印發《社會資本投資參與機場建設工作導則》，引導和規范社會資本參與民用機場建設項目。可見，PPP模式是行業主管部門推薦的通用機場建設、運營可采用的模式。

三、通用機場發展現狀及可運作PPP模式的展望

根據中國AOPA通用機場信息平臺數據統計，截至2019年3月31日，全國取證通用機場已達209個。其中A類通用機場數量為86個，B類通用機場數量為123個。較去年第一季度同比增長106個，同比增長率達到102.9%。筆者經查閱財政部與社會資本方合作中心網站，通用機場項目納入財政部PPP項目管理庫及儲備庫的共計十五個項目，其中陜西省占到四個項目，三個項目已完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核，進入準備、采購、執行和移交階段。其他省市四川、新疆、湖北等也有部分通用機場項目已納入儲備庫。根據陜西省發改委印發《陜西省推進政府和社會資本合作（PPP）三年行動計劃（2017-2019年）》，規劃至2019年將有12個通用機場項目，包含神木、漢陰、旬陽、延川、宜川、黃陵、子長、吳起、富縣、石泉、韓城、丹鳳通用機場，估算投資規模57.22億。

目前通用機場發展現狀距離國家2020年建成500個以上通用機場尚有一定差距，按照規劃地方政府為加快通用機場建設投資，依法解決投資資金問題，勢必會以PPP模式運作發揮小資金撬動大投資的優勢。

四、傳統的PPP項目運作模式

根據財金〔2014〕113號文件，PPP模式項目運作方式主要包括委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO），轉讓-運營-移交（TOT），改建-運營-移交（ROT）等。筆者所知前三種運作方式是目前社會資本方投資通用機場的主要模式，下面進行簡單介紹。委托運營（O&M），管理合同（MC）是指政府將存量公共資產的運維及用戶服務職責委托給社會資本或項目公司。政府保留資產所有權，向社會資本或項目公司支付委托運營費或管理費。合同期一般分別不超過8年、3年。建設-運營-移交（BOT），是最常見的運作模式。指政府新建項目的設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責由社會資本或項目公司承擔。合同期滿后項目資產及相關權利等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20～30年。例如，西部通用機場公司作為社會資本方與政府合作，投資的丹鳳機場項目是全國第一個以PPP（BOT）模式建成運營的通用機場，在建的神木通用機場，韓城通用機場運用的也是PPP（BOT）模式。

五、創新型PPP項目運作模式

（一）PPP+EPC

“PPP+EPC”是PPP與EPC模式融合運用于大中型基礎設施建設領域。例如，今年3月中國鐵建中標國內首個采用“PPP+EPC”模式運作的高鐵項目。“PPP+EPC”模式可簡單理解為政府部門在PPP項目招標時同時確定投資人（合作伙伴）和工程總承包單位，投資人和工程承包單位為同一單位或聯合體。EPC工程總承包商通過PPP投融資的方式進入項目，實施全過程或交鑰匙工程。PPP+EPC模式是實踐中的產物，一方面，實現了PPP模式下政府項目投資控制和對設計管理的要求，另一方面，實現了EPC模式下工程投資可調總價合同和設計監理機制。具體運作時“二標并一標”簡化招標采購程序，利于成本控制。由總承包商對項目設計、采購、施工、運營的統一實施，強化社會資本方項目全過程管理責任，同時有利于政府對項目投資、建設、運營的統籌管理。目前我國政府在基礎設施和公共服務領域大力推廣運用“PPP+EPC”模式，由于PPP+EPC模式對社會資本方有更多專業領域的要求，那么必將對行業發展和項目運作帶來巨大的影響，也勢必對社會資本方在新領域開拓新市場的能力提出挑戰。

（二）開發性PPP

可以理解為PPP+中國特色。是指在國內新型城鎮化背景下，政府和社會資本建立長期合作關系，提供以產業開發服務為核心的基礎設施和城市運營等綜合開發服務。社會資本承擔主要管理職責和顯著風險，體現投資回報與績效掛鉤的創新型PPP模式。專家提出未來“產業新城、特色小鎮”城鎮化項目，可以采用開發性PPP方式運作，實現不同行業、不同項目的集成開發和運維。業界認為，華夏幸福基業股份公司作為社會資本建設運營的河北固安新城，是典型的開發型PPP案例。

這給我們提出了新的思路，未來以開發性PPP模式運作通用機場，綜合開發機場周邊及臨空經濟區范圍內土地，引進通航商業資源，打造“通航特色小鎮”，從而實現包括城鎮物業管理、商業服務等不同行業、項目的開發運維，是值得我們研究探索的課題。

（作者單位為西部通用機場有限公司）

參考文獻

[1] 財政部.關于推進政府和社會資本方合作規范發展的實施意見（財金〔2019〕10號）[Z]. 2019-03-08.

[2] 陜西省發改委.陜西省推進政府和社會資本合作（PPP）三年行動計劃（2017-2019年）（陜發改投資〔2017〕1126號）[Z]. 2017-08-01.

[3] 財政部.關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金〔2014〕113號）[Z]. 2014-11-29.