政策工具視角下京津冀職業教育協同發展政策分析

劉超洋

摘 要 以羅斯韋爾和澤格維爾德的政策工具分類法為X維度，以京津冀職業教育協同發展戰略為Y維度建立二維分析框架，分析京津冀三地職業教育相關政策文本發現：供給型政策工具整體而言總量適中，但是內部結構需要進一步優化，需要加大對資金投入、基地建設和科技支持的重視程度以加強政策推動力;需求型政策工具相對來說比較短缺，需進一步加強政府購買、外包服務和海外交流以加強政策拉動力;環境型政策工具總體偏多，需進一步簡化細化策略性措施和完善政策法規以加強政策影響力。

關鍵詞 政策工具;京津冀;職業教育協同發展;政策分析

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2019）04-0031-07

京津冀協同發展戰略是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，自2014年提出以來備受重視。京津冀職業教育協同發展作為京津冀協同發展戰略部署的重要組成部分也備受學者關注。近幾年，教育領域政府使用的新政策工具越來越多，不同類型的政策工具也在交互使用[1]。本研究以格萊瑟（Glaser）和斯特勞斯（Strauss）的扎根理論為基礎，扎根理論更加關注對現實存在的自然呈現和發現，并非精確性和驗證核查，研究過程只能代表研究者本身的立場、反立場和例子，并非清楚劃分的過程和定義[2]。本研究以編碼的方式將政策文本的內容轉化為定量數據，用量化的描述方式分析當前京津冀職業教育協同發展所使用的政策工具及其比重，結合本研究所設計的二維分析框架對其進行深入的定性化分析，以從整體上把握京津冀職業教育協同發展政策的現狀，并為其未來發展提供政策建議。

一、政策工具視角下京津冀職業教育協調發展分析框架

（一）政策工具

20世紀50年代中期開始出現政策工具的相關研究，80年代隨著西方對政策過程研究的不斷深入，政策工具逐漸成為公共政策領域關注的焦點。政策工具是政府賴以推行政策的手段，是政府在部署和貫徹政策時擁有的實際方法和手段，政策工具的選擇在公共政策過程中具有重要意義和價值，學者們做了大量研究來闡明可供決策使用的政策工具，并對這些工具進行了有意義的劃分[3]。德國經濟學家基爾申（E.S.Kirschen）和他的同事們最早進行政策手段的分類，他們提出了64種類型的手段，但沒有系統闡明這些手段，也沒有建立關于政策手段的起源或其影響體系[4]。麥克唐奈和埃爾莫爾（McDonnel and Elmore）采用四重分類法將政策工具分為“命令”“勸導”“提高能力”和“制度變遷”四類[5]。加拿大政策科學家布魯斯·德林和理查德·菲德（G.Bruce Doern and Richard Phidd）根據政策工具的強制性程度，將政策工具分為“自律”和“全民所有”兩種類型[6]。加拿大西南弗雷澤大學政治學教授邁克爾·豪利特（Michael Howlett）和新加坡國立大學公共政策學副教授M·拉米什（M. Ramesh）以政府提供物品與服務的水平為標準提出了更加簡單和完善的分類模式：自愿性政策工具、混合型政策工具和強制性政策工具[7]。

當前“公共治理”范式下，政策工具的選擇已經不是簡單的“目的—工具”技術性選擇，而是要受到環境、慣例、決策者價值觀、目標群體多重因素的影響，政府應靈活運用多元化工具以提高其治理效能。英國瑟賽克斯大學科學政策研究員羅斯韋爾（Roy Rothwell）和荷蘭海牙應用科學大學澤格維爾德（Walter Zegveld）根據政策產生影響的著力面不同將政策工具分為供給型、需求型和環境型的政策工具分類理論影響較大。供給型政策工具主要是指政府提供資金、人才、信息、技術等資源保障，起到一種直接推動作用。需求型政策工具強調政府通過刺激市場繁榮或是培育新興市場，降低市場進入障礙，引導社會資源的參與，與政府形成合力，起到一種直接拉動作用。環境型政策工具則是通過創設外部環境條件和配套設施，提供環境支撐，起到間接影響作用[8]。本研究采取此政策工具分類方式全面衡量政策產生的影響，以從整體上把握和分析政策內容。

（二）京津冀職業教育協同發展政策回顧

2013年5月，習近平總書記在北戴河主持研究河北發展問題時提出要推動京津冀協調發展;2014年2月，習近平總書記在專題聽取京津冀協調發展工作匯報中明確強調京津冀協同發展的重大戰略地位;2015年4月，中共中央政治局審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》，京津冀協同發展由頂層設計轉向全面實施。京津冀職業教育協同發展是京津冀協同發展中的重要組成部分。2014年8月，京津冀職業教育首次攜手達成“天津共識”，建立了全面戰略合作伙伴關系;2015年5月，首個跨京津冀的職教集團北京商貿職教集團成立;2016年2月，京津冀職業教育協同發展中心成立，協同探索有中國特色的京津冀現代職業教育發展模式;2016年10月，京津冀職業教育教學協同發展聯盟建立《京津冀職業教育教學協同發展章程》;2017年2月，京津冀三地聯合發布《教育協同發展“十三五”計劃》，強調三地將繼續開展職教人才培養合作項目，合作組建一批跨區域的職業教育集團（聯盟），建設一批職業院校培養和實訓基地;2018年1月，京津冀教育部門聯合召開京津冀教育協同發展工作推進會，發布《“十三五”時期京津冀教育協同發展專項工作計劃》《京津冀教育對口幫扶項目》《推進京津冀教育協同發展備忘錄》，研究制定《京津冀教育協同發展行動計劃（2018-2020年）》，這些政策文本中都涉及到京津冀職業教育協同發展問題。目前，京津冀職業教育協同發展取得了一定成績，但還面臨著一些挑戰和機遇。通過對京津冀職業教育協同發展政策進程的分析得出，十八大后京津冀協同發展的問題流、政治流和政策流日益匯聚，迎來戰略機遇期，發展至今已經進入戰略實施和攻堅期[9]。京津冀教育協同發展過程中頒布的政策文本較多，大多數政策文本只是部分段落提及京津冀職業教育。本研究選取京津冀頒布的專門關于職業教育的政策作為樣本：2015年北京市頒布的《北京市人民政府關于加快發展現代職業教育的實施意見》（本文將其編碼為a）、2016年天津市頒布的《天津市人民政府關于加快發展現代職業教育的意見》（本文將其編碼為b）、2014年河北省頒布的《河北省人民政府關于加快發展現代職業教育的實施意見》（本文將其編碼為c）。

（三）政策工具視角下京津冀職業教育協同發展分析框架

1.X維度：基本政策工具維度

根據羅斯韋爾和澤格維爾德的政策工具分類法建立京津冀職業教育協同發展政策分析的X維度，見圖1。其中，供給型政策工具主要指政府通過對資金、人才、基礎設施等的直接供給，對京津冀職業教育協同發展起直接的推動作用;需求型政策工具主要指政府通過采購、外包、貿易管制、海外機構等手段營造市場需求減少市場的不確定性，對京津冀職業教育協同發展起直接的拉動作用;環境型政策工具主要指政府通過金融支持、稅收優惠、法規管制、策略性措施等創造有利的發展環境，對京津冀職業教育協同發展起間接的影響作用。

2.Y維度：京津冀職業教育協同發展戰略維度

在我國，一項重大公共政策的形成一般先由黨中央、國務院提出戰略性部署，反映在文本上一般采用目標性、宏觀性和指導性的表述;然后由相關職能部門或地方進行政策細化及再規劃，將中央的戰略部署轉化為基層民眾能夠接受的政策指令，從而形成政策的完整系統[10]。職業教育的重大政策體系由中央的戰略性策略和有關部門的落實性政策組成。中國職業技術教育學會課題組在對“十二五”以來我國職業教育重大政策分析的基礎上將職業教育戰略體系分為辦學體制機制改革、構建現代職業教育體系、提升職業院校人才培養質量、深化產教融合校企合作、加強教師隊伍建設、提高職業教育發展保障水平六個方面[11]，本研究在借鑒該分類維度的基礎上結合京津冀三地職業教育協同發展政策文本，將其戰略整合成體制機制改革、現代職業教育體系和職業教育保障三個方面，以此構成本研究的Y維度。

3.二維分析框架

基于上述對京津冀職業教育協同發展政策的X維度和Y維度的分析，本研究建立了二維分析框架，見圖2，圖中X軸為政策工具維度，包括供給型政策工具、需求型政策工具和環境型政策工具，Y軸為京津冀職業教育協同發展戰略維度，包括體制機制改革、現代職業教育體系和職業教育保障。二維分析框架能夠對京津冀職業教育協同發展進行多維透視，有助于全面剖析政策內容。

二、京津冀職業教育協同發展的政策工具分析

（一）京津冀職業教育協同發展政策文本編碼

本研究以北京、天津、河北的三項政策文本為樣本，以上述分析框架的X維度和Y維度作為分析單元，為保證政策文本內容的完整性，采用統一編碼的人工編碼方式。為保障編碼的科學性及準確性，經過多次討論最終形成編碼表，表1為編碼表的局部，因篇幅有限并未列出全表。根據對政策文本編碼內容的整理，本研究將京津冀職業教育協同發展供給型政策工具分為人才培養、資金投入、基地建設、科技支持;將需求型政策工具分為政府采購、服務外包、海外交流;將環境型政策工具分為目標規劃、法規管理、稅收優惠、金融服務、策略性措施。

（二）京津冀職業教育協同發展政策的X維度分析

對X維度政策工具維度進行編碼后得到表2，由表2可知，目前京津冀職業教育協同發展政策文本涵蓋了供給型政策工具、需求型政策工具和環境型政策工具，但是三者之間分布并不均衡，供給型政策工具占45.9%，需求型政策工具占9%，環境型政策工具占45.1%。

1.供給型政策工具方面

京津冀職業教育協同發展政策文本中的供給型政策工具占45.9%，整體來說總量適中，表明政府對職業教育協同發展供給端的一貫重視程度。但是，其內部結構分布卻不均衡，如整合資源維度占9.5%，而資金投入、科技支持維度卻各僅占3.2%。目前，在供給型政策工具中比較重視整合資源、人才培養、教學改革和師資建設四個方面。在整合資源方面，北京和天津的教育資源比較優厚，應充分發揮其優勢，鼓勵通過兼并、托管、合作辦學等形式對三地區的職業教育資源進行整合優化，積極推進現代職業教育集團建設，并逐步引進和整合社會多方力量促進職業教育發展。在人才培養方面，要拓寬人才培養渠道，打通中等、高等、本科層次職業教育和應用型本科、碩士、博士之間的縱向銜接渠道，及普通教育與職業教育之間的橫向渠道，建立多樣化的人才成長“立交橋”。在教學改革方面，加強實踐課程的設置比重，教學過程對接生產過程，充分運用現代化教學手段調動學生學習積極性，突出以學生為中心、以能力為根本，注重學生人文素質、科學素質、綜合職業能力和可持續發展能力的培養。在師資建設方面，注重“雙師型”教師隊伍建設，積極引進專業素養較高的兼職教師隊伍，加強對教師專業能力和教學能力的提升培訓，以打造高素質教師隊伍。

此外，供給型政策工具中資金投入、科技支持、基地建設和優化結構的比重有待提升。京津冀職業教育協同發展需要一定的資金基礎，在加大對其資金投入力度的同時應該重視對資金使用的監管。科技支持對于職業院校和企業都具有重要地位，職業院校應自覺參與到企業技術創新中，為企業提供科技支持的同時也能反哺職業院校培養適應現代社會所需的人才類型。京津冀職業教育的實訓基地建設和校外實習基地建設關乎其教學質量和人才培養質量，職業教育需要大量的實踐過程，京津冀需要依托當地資源建立相應的實踐基地，避免重復建設。京津冀職業教育結構優化也應受到進一步重視，三地區應根據自身的經濟發展水平及城市定位更加精準地確定自身的發展方向。

2.需求型政策工具方面

京津冀職業教育協同發展政策文本中的需求型政策工具占9%，與其他兩種政策工具相比略少。需求型政策工具是指政府主要采取政府購買、服務外包、海外交流等方式直接拉動京津冀職業教育協同發展的方式，其能在某種程度上減少發展的不穩定性，與供給型政策工具一樣能夠直接促進職業教育的發展。從表2可知，在需求型政策工具中海外交流占5.8%，政府購買占3.2%，服務外包政策工具并未涉及。應積極引進國外先進經驗提升職業教育的國際化水平，同時探索在海外設立“魯班工坊”試點，服務“一帶一路”倡議，配合中國裝備“走出去”和國際產能合作，提升職業教育國際影響力。政府購買和服務外包將社會和市場的力量引入到公共服務中，是優化資源配置、提升公共服務質量的重要手段之一。京津冀職業教育協同發展積極引進社會力量參與，鼓勵通過公開招標、定向委托等方式購買公共服務、政府購買兼職教師等形式打破政府單一主體辦職業教育的局面，引入多元主體促進其持續發展。“平衡不同福利提供者的作用，避免國家在福利提供中過分地保障，避免福利依賴問題的出現是我們能從西方福利多元主義中可資借鑒的理論模式。”[12]政府鼓勵企業、社會力量參與職業教育的發展，不僅能夠為其發展注入資金支持，也能夠減少風險及發展中的不穩定因素。

3.環境型政策工具方面

京津冀職業教育協同發展政策文本中的環境型政策工具占45.1%，整體來說總量稍多。在環境型政策工具中法規管理最多，占25.8%，其次是策略性措施占10.5%，目標規劃占4.7%，稅收優惠占2.6%，金融服務占1.5%。京津冀職業教育協同發展自提出以來就備受重視，法規管理政策機制的制定和完善成為政府工作的重點，從京津冀職業教育微觀的人才培養機制、教師選聘機制、學生資助機制到宏觀的產教融合機制、監管機制、服務社區機制、經費保障機制、質量評價機制都需要不斷完善，為其發展提供有效的政策環境。此外，由于京津冀職業教育協同發展還需要借助一些策略性措施和目標規劃來加強其環境建設，策略性措施和目標規劃作為比較具體的操作辦法和措施具有非常明確的指向性，其是政府在短時間內希望能夠實現目標而采取的一系列措施，如建立“雙師型”教師“名師工作室”、建立第三方校企合作網絡平臺“校企通”、推進農民繼續教育工程等策略性措施。稅收優惠和金融服務是環境型政策工具中的重要部分，能夠直接體現政府對京津冀職業教育的資金優惠及扶持，如對職業院校經批準征用的耕地，用于教學用房、實驗室等依法免征耕地占用稅，經批準建立或籌建的職業院校基本建設項目，依照相關規定可減免征地管理費、城市基礎設施配套費和河道管理費等。相關的稅收優惠和金融服務能夠釋放職業教育發展的市場活力，創建良好的投融資市場環境。

（三）京津冀職業教育協同發展政策的Y維度分析

在上述X維度分析的基礎上，結合Y維度分析得出京津冀職業教育協同發展政策二維分析框架，見圖3。

1.體制機制改革戰略維度

體制機制改革是京津冀職業教育協同發展最重要的戰略手段，主要分布于供給型政策工具和環境型政策工具中，占40.6%。體制機制改革是激發職業教育辦學活力的主要措施，京津冀職業教育協同發展需要打破政府單一主體的局面，引進多元主體參與。在體制機制改革戰略中占據主要地位的是環境型政策工具，包括建立健全政府主導、行業指導、企業參與的辦學機制，完善以行業企業辦學為主的辦學體制，加強教育行政部門統籌管理;加強管理體制創新，推進職業教育管辦評分離改革，規范學校相關的責權利，建立和完善科學有效的治理模式;對招生考試制度進行改革，開展分類招生考試制度改革，健全“文化素質+職業技能”、單獨招生、綜合評價招生和技能拔尖人才免試等考試辦法;環境型政策工具中策略性措施主要有加強校企合作、深化產教融合，建立職業教育集團和職業教育園區等措施。此外，供給型政策工具在體制機制改革戰略中所占比重也比較大，其主要關注人才培養機制的改革，主張人才培養方案與產業人才需求標準相銜接、人才培養鏈與產業鏈相融合，推進校企合作育人，建立銜接貫通的人才培養模式。

2.現代職業教育體系建構戰略維度

現代職業教育體系建構戰略分布于供給型政策工具、需求型政策工具和環境型政策工具中，占38.6%。構建具有終身教育理念、結構合理、服務需求、互相融通的現代職業教育體系是有效促進職業教育發展的戰略手段。總體來看，此維度包含三種政策工具，其中，供給型策略工具最多，主要有優化調整職業教育結構，著力調整首都職業教育發展重心，引導職業院校向精品化方向發展，天津穩定中等職業教育規模，調整中等職業學校布局結構，河北總體保持中等職業學校和普通高中招生規模大體相當;充分整合優化職業教育資源，鼓勵優質學校通過兼并、托管、合作辦學等形式，探索學歷教育與職業資格培訓相互融通機制，促進職業院校與成人教育、社區教育資源整合。環境型政策工具主要包括京津冀職業教育協同發展機制的建立，強調以京津冀協同發展和城市功能調整為依據，理順職業院校管理體制，統籌專業設置，形成結構合理的專業體系，搭建專業建設信息平臺，實施教育行政部門統籌、行業指導、企業參與、信息公開的專業動態管理機制。需求型政策工具中主要鼓勵探索公辦和社會力量舉辦職業院校相互委托管理和購買服務機制，支持學校通過購買服務等方式與國內外優質教育機構協同開展教育教學和教師培訓，通過公開招標、定向委托等政府購買公共服務的形式引導社會力量參與職業教育;另外，加強與國（境）外知名職業院校和專家合作，開發與國際先進標準對接的專業標準和課程體系，以建立多元參與的現代職業教育體系。

3.職業教育保障戰略維度

職業教育保障主要分布于供給型政策工具和環境型政策工具中，共占20.8%。在供給型政策工具中主要包括資金投入、基地建設和師資建設，資金投入是職業教育最主要的保障，要貫徹落實專項配套資金相關政策，市、縣兩級財政要建立職業教育專項經費，逐步提高財政性教育經費用于職業教育的比例，鼓勵和引導民間資金以多種方式進入職業教育領域;基地建設是職業教育開展的基礎，支持企業建設兼具生產與教學功能的公共實訓基地，加強實訓基地和校外實習基地建設，建設教師企業實踐基地，建設一批與專業課程配套的虛擬仿真實訓系統、數字化實訓基地。高水平的教師是教育質量提升的關鍵，建設一支高水平、國際化、專兼結合的“雙師型”教師隊伍至關重要，鼓勵行業企業參與教學實訓和學校教師實踐培訓，鼓勵教師到企業實踐提高實踐能力。環境型政策工具主要包括稅收優惠、金融服務和目標規劃，稅收優惠和金融服務是釋放職業教育市場活力，也是引導多元主體積極參與職業教育發展的重要保障。目標規劃是為職業教育發展提供指向明確的發展方向，清晰正確的目標規劃是職業教育發展的前提保障，結構優化、體制完善、辦學水平高、服務能力強、產教融合密、發展環境優是京津冀職業教育清晰明確的發展方向。

三、結論及建議

（一）研究結論

政策工具不但是政策目標實現的手段，也是對政策進行深入分析的途徑。通過從政策工具視角對京津冀職業教育協同發展政策文本進行分析，能夠從宏觀和微觀的角度對政策進行深入理解，從而把握當前京津冀職業教育協同發展政策存在的缺憾。

首先，從本研究劃分的X維度即政策工具維度來看，三種政策工具分布大致合理，但還需要進一步優化。供給型政策工具整體而言總量適中，比較重視整合資源、人才培養、教學改革和師資建設四個方面，但對資金投入、基地建設和科技支持方面的重視程度有待提高。需求型政策工具相對略少，政府需要進一步加強京津冀職業教育的政府購買、外包服務和海外交流，從而拉動其發展。環境型政策工具總體來說稍多，體現了政府在推進京津冀職業教育協同發展方面的積極努力，但也應該注意要適當減少此類政策工具，特別是減少一些目標籠統、缺少具體操作細則的策略性措施的使用，以控制環境型政策工具的總量。

其次，從本研究劃分的Y維度即京津冀職業教育協同發展戰略維度來看，體制機制改革、現代職業教育體系建構和職業教育保障是主要的三大戰略手段，其中體制機制改革涉及的內容最多，包括辦學體制改革、管理體制創新、招生考試制度改革、產教融合機制及人才培養機制改革;現代職業教育體系建構戰略主要包括優化職業教育結構、整合職業教育資源、建立職業教育協同發展機制、建立委托管理和購買服務機制、加強國（境）外交流合作;職業教育保障戰略主要包括資金投入、基地建設、師資建設、稅收優惠、金融服務和目標規劃。

最后，從XY二維交叉分布情況來看，京津冀職業教育協同發展的體制機制改革戰略和保障戰略主要分布于環境型和供給型政策工具中，但是體制機制改革主要分布于環境型政策工具中而保障戰略則主要集中在供給型政策工具中;現代職業教育體系建構戰略分布于三種政策工具中，但集中分布于供給型政策工具中，需求型政策工具次之，環境型政策工具最少。

（二）政策建議

本研究從政策工具視角對京津冀職業教育協同發展政策文本的X維度和Y維度進行分析，是為了全面把握當前政策文本內容。政策研究應該結合兩個維度，從兩者交叉維度來分析完善政策文本，并基于上述分析提出京津冀職業教育協同發展政策建議。

首先，調整供給型政策工具內部結構，加強政策推動力。供給型政策工具對政策發展起著直接推動作用，良好的內部結構能夠有效推動政策目標的實現。需要加大對資金投入、基地建設和科技支持的重視程度。資金投入是職業教育發展的基礎，需要加大對其投入力度，建立京津冀職業教育協同發展專項經費及使用監管機制，確保經費能夠專項專用。基地建設是職業教育發展的載體，完備的基地和設施才能保障職業教育順利開展，京津冀三地需充分利用當地資源為三地的職業教育發展提供教學、實踐基地。科技支持是職業教育發展的催化劑，科技創新能夠有效推動職業教育快速發展，需要不斷突出科技支持的重要地位，并鼓勵引導職業院校、企業等參與到科技創新中來。

其次，適當增加需求型政策工具內容，加強政策拉動力。需求型政策工具對政策發展起著直接拉動作用，當前京津冀職業教育協同發展政策中需求型政策工具偏少，對其發展的拉動不足。一方面，需要加強政府的購買力量和外包服務，引導社會力量與公辦院校的相互委托管理及購買服務機制;另一方面，需要不斷加強與國際交流合作，積極借鑒吸收先進國家和地區的經驗，提升京津冀職業教育的國際競爭力。

最后，優化環境型政策工具，加強政策影響力。環境型政策工具對政策發展起著間接影響作用。目前，環境型政策工具在總量上需適當減少，要進一步簡化細化策略性措施，如在明確三個城市的發展定位之后，需要進一步對三地職業院校的辦學定位、專業設置、人才培養方向制定相應的細則。此外，法規管理也是環境型政策工具的重要部分，京津冀職業教育協同發展已處于攻堅期，完善的政策法規是其發展的重要保障，要進一步完善協同發展中的各種法規制度，為其發展創造良好的制度環境。

參 考 文 獻

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Policy Analysis on Coordinated Development of Vocational Education in Beijing， Tianjin and Hebei Based on Policy Tools Perspective

Liu Chaoyang

Abstract? This study establishes a two-dimensional analysis framework： taking Roswell and Zegwilde's policy tool classification as X dimension， and the coordinated development strategy of vocational education of Beijing-Tianjin-Hebei as Y dimension. Analysis with the framework found that： the overall supply policy instruments are moderate， but the internal structure needs to be further optimized. It is needed to pay more attention to capital investment， base construction and technological support， so as to enhance policy impetus; the demand-based policy instruments are relatively few and need to be further strengthened by government purchases， outsourcing services and overseas exchanges to boost policy momentum; the overall environmental policy tools are slightly more， and there is a need to streamline strategic measures and improve policies and regulations to enhance policy influence.

Key words? policy tools; Beijing-Tianjin-Hebei; vocational education coordinated development; policy analysis

Author? Liu Chaoyang， doctoral student of School of Education of Capital Normal University （Beijing 100037）