區域職業教育一體化：加勒比共同體“教育就業計劃”解讀

翟俊卿?莫文天

摘 要 面對經濟全球化和教育國際化的挑戰，世界各國對于職業教育與培訓重要性的認識達到了前所未有的高度。加勒比共同體作為拉丁美洲加勒比地區發展中國家區域性經濟合作組織，為了增強區域經濟競爭力、保障區域經濟持續繁榮、實現地區經濟一體化，于2013年8月頒布“教育就業計劃”。該計劃旨在通過完善職業技術培訓和職業資格認證制度來構建市場應對型職業教育體系，進一步推動區域范圍內職業教育一體化的進程，從而促進區域內勞動力的高效流動，提升加共體成員國職業教育在國際上的整體競爭力。“教育就業計劃”的實施對于我國及世界其他國家和地區發展職業教育體系，推動區域職業教育一體化具有借鑒意義。

關鍵詞 加勒比共同體;職業教育與培訓;教育就業計劃;區域職業教育一體化

中圖分類號 G719.1 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2019）04-0069-06

隨著經濟全球化和教育國際化的不斷深化，各國對于職業教育與培訓的關注度與日俱增，在區域一體化背景下，世界各國都在積極探索與區域經濟一體化相適應的區域職業教育一體化，以支持提高區域競爭力。加勒比共同體（Caribbean Community，CARICOM，下文簡稱“加共體”）是1973年8月建立的加勒比地區的經濟組織，目的是促進區域經濟合作，實現地區經濟一體化，即：通過加勒比共同市場進行經濟合作，協調成員國外交政策，在衛生、教育、文化、通訊和工業等領域提供服務和開展合作。加共體于2013年8月頒布“教育就業計劃”（CARICOM Education for Employment Program），通過建構市場應對型職業教育和培訓體系來培育具有全球競爭力的勞動力，以此支撐區域經濟可持續發展[1]。

一、加勒比共同體“教育就業計劃”出臺背景

（一）區域化經濟發展的時代需要

早在20世紀90年代初，加共體就制定了區域職業教育與培訓戰略來應對經濟全球化和貿易自由化所帶來的挑戰[2]。該戰略強調加強區域經濟一體化，要求各成員國設立國家培訓機構以及建立人力資源的支持和補充機制，以協調和促進勞動力培訓、評估和認證。隨著經濟全球化對經濟發展及勞動力要求的不斷提高，原有的職業教育與培訓戰略無法滿足當今市場對勞動力自由流動的要求。2001年7月，加共體單一市場和經濟體（CARICOM Single Market and Economy）這一區域經貿合作機制正式啟動，標志著各成員國開始以共同體的形式參與和應對市場競爭，從根本上提升整個區域的全球競爭力[3]。加共體單一市場和經濟體的有序運轉需要區域內資本和勞動力的自由流動，然而在加共體成員國內部對勞動力自由流動的限制卻仍然存在。這種限制存在的根本原因在于加共體內部的排外傾向以及各國的精英教育體系，即：一方面擔心本國國民就業機會被搶走;另一方面擔心有技能的本國國民外流。但當前的經濟發展要求加共體成員國之間建立有效且自由的勞動力流動機制，這也是提高區域勞動力市場靈活性和擴大加共體各成員國國民就業機會的重要手段。為了打破勞動力市場的流通限制以及通過人力資本的提高吸引投資力，加共體在近年來努力開展了如建立加勒比職業資格證書制度（Caribbean Vocational Qualification，CVQ）等改革舉措，以期建立一個高效優質、面向每個受教育者的職業技術教育和培訓體系[4]。

（二）勞動力發展的現實需求

加勒比共同體在1952年指出，加勒比地區的經濟發展主要依靠農業、小部分重工業和逐漸增長的輕工業，而生產率低下和技能人才不足嚴重制約了區域經濟的增長速度[5]。經過半個世紀的發展，雖然加共體的經濟發展水平有了顯著提高，但是其勞動力發展仍面臨生產率低下和技能型人才匱乏的問題。根據國際勞工組織2012年公布的統計數據顯示，加勒比地區在2002-2012年十年間的就業增長率均高于世界平均水平，但是該區域內的勞動生產率增長水平卻低于世界平均水平。例如，2008-2011年，世界平均勞動生產率增長了1.6%，而加勒比地區僅增長了1.0%[6]。同時，青壯年失業率居高不下也是影響加勒比地區經濟發展的重要因素。據統計，2010年拉丁美洲和加勒比地區的青壯年失業率高達14.0%，遠超總體失業率[7]。大量青壯年失業造成該地區社會勞動力資源的嚴重浪費，進而影響整個區域的經濟發展與社會穩定。同時，加共體各成員國內部的教育及就業機會也存在著嚴重問題。據統計，2010年加勒比地區的貧困就業人群（日收入低于2美元）比例高達8.7%，就業機會超六成集中于服務業[8]。加勒比地區勞動力發展的種種問題驅使加共體必須制定新的職業技術教育與培訓戰略以應對社會與經濟發展的新要求，需要通過提高勞動生產率來提升投資吸引力，將勞動力狀況從目前的低技能、低工資轉變為高技能、高工資，以滿足各成員國國民對提高收入水平及擴大中產階層比例的夙愿。

二、加勒比共同體“教育就業計劃”具體內容

“教育就業計劃”由加勒比國家培訓機構協會發起，由加拿大社區學院協會以及加拿大國際開發署合作制定。在此之前，加共體曾在1990年提出，通過提供職業教育課程以及協調區域內職業教育發展提高未來職業所需的知識和技能，從而提高區域內勞動力的科學和技術水平[9]。然而原有的區域職業教育戰略很難滿足當今世界經濟對勞動力的需要，新的“教育就業計劃”充分考慮到各成員國社會經濟發展的現實需求，給予各成員國更強的主動性來探索符合本國發展的職業教育體系，確保區域內各國職業教育有序、均衡的實施，并且建立了涵蓋各成員國的問責制框架。“教育就業計劃”確定了5個相關利益群體作為實施計劃的主體，具體包括加共體、各成員國政府、各成員國的國家職業教育委員會、職業教育機構以及其他社會參與者，如雇主、勞動者、社會伙伴等[10]。在該計劃實施過程中，每個相關利益群體都有其相應的責任。各成員國國家職業教育委員會負責領導制定與加共體“教育就業計劃”相一致的“國家就業計劃”。加勒比國家培訓機構協會通過定期審查和監測各成員國落實“教育就業計劃”的情況，以確保該計劃協調、高效地實施。

（一）強化職業技術教育的地位

“教育就業計劃”強調，職業技術教育是推動勞動力發展、提高經濟競爭力的重要途徑。在當今全球競爭日益激烈的社會環境下，職業技術教育被視為推動經濟發展的關鍵性因素，其為勞動力市場提供的高水平技能型人才是保持區域持續競爭力的核心。“教育就業計劃”將職業技術教育進行了重新界定，肯定其在促進勞動力發展與提升經濟競爭力方面的巨大作用，并提出職業技術教育的發展必須要結合市場的需求，堅持以市場為導向，實現傳統的職業技術教育由“供給側”向“需求側”轉變。一方面，職業教育應采取更模塊化的培養方式以適應多樣化的市場需求，確保所培養的技術人才可以靈活交付給不同需求的客戶;另一方面，當前工作環境對就業者能力的要求更加全面，需要就業者不僅擁有職業技能還要具備相應的學術能力，以支持其不斷學習和適應工作變化所帶來的新挑戰。因此，“教育就業計劃”要求，職業技術教育必須為學習者提供一系列與行業發展相關的學習機會，通過以學習者為中心的教學方式教授以能力為基礎的課程，進而確保學習者技能的全面發展。

（二）建立加勒比職業資格認證框架

“教育就業計劃”提出，發展職業技術教育的核心要素之一就是建立認證體系。職業技術教育之所以難以推行，主要原因是其在公眾眼中“教育質量差”“難以就業”的刻板印象。改變這種刻板印象的關鍵一環，是向公眾宣傳和推廣職業技術教育是一種優質的高等教育選擇，其提供了勞動力所需要的知識和技能，同樣可以實現就業和個人創收。解決這一問題的關鍵一環，需要從國家層面將職業技術教育從“學歷文化”中抽離出來形成“認證文化”。認證文化越濃厚，職業技術教育對公眾便越具有吸引力。“教育就業計劃”所提出的建立加勒比職業資格證書制度便是建立這種認證文化的大膽嘗試。該制度指出，對職業資格進行標準化認證，便于在整個加共體成員國范圍內推廣標準統一且通用的正規資格證書。“教育就業計劃”提出，職業技術教育和普通教育都需要培養學生的學術技能和技術技能，同時更應培養學生未來職業生涯所需要的職業發展技能。在加共體各成員國內絕大多數學生可以同時接受學術課程和職業課程，然而現存的考試制度更偏向于鼓勵學生參加普通教育，使得職業技術教育處于不利地位。因此，單純對職業技術教育進行改革并不能實現整個教育系統的變革。為了培養知識經濟時代背景下所需的勞動者，普通教育和職業技術教育都需要建立以學習者為中心、以結果和標準為導向、靈活且多樣的課程體系。基于此，“教育就業計劃”制定了一項包括八個級別職業技能標準的職業資格認證框架見表1，將該框架作為整個職業技術教育系統發展的中心，來保證所有參與主體的有效配合[11]。此外，為了向失業及低學歷人群提供具有職業技能指向的培訓，“教育就業計劃”還要求引入勞動力評估中心（Workforce Assessment Centers）和先前學習評價（Prior Learning Assessment and Recognition）對勞動者通過經驗、非正式學習所獲得的知識、技能進行評價鑒定，從而實現當前勞動力與職業資格證書體系的接軌[12][13]。

（三）建立職業技術教育與培訓系統

“教育就業計劃”對原有的區域職業技術教育與培訓戰略作出了大范圍調整，形成了新的培訓系統作為區域內人力資源發展計劃的基石，見圖1。該系統由各成員國的國家培訓機構和其他國家監督機構組成，由教育和勞動力發展的各部門聯合負責，提供基于加勒比職業資格標準的勞動力培訓和認證。整個職業技術教育與培訓系統是一個基于能力的多層次框架，將職業資格框架與普通教育系統相關聯，并與高中到大學的各個機構認證相聯系。在區域層面，加勒比國家培訓機構協會負責協調各成員國的國家培訓機構并向加共體報告。在國家層面，作為職業技術教育與培訓協調和促進機構的各成員國國家培訓機構，負責整合不同的職業技術教育與培訓機構和制度，從而建立銜接“教育就業計劃”的職業技術教育與培訓的各部門、組織和機構之間的職能聯系。

（四）建立勞動力市場信息體系

在當今社會，準確及時的信息搜集和整理對于勞動力市場的發展至關重要。盡管加共體各成員國勞工部門都有相應的國家統計數據，但是這些數據更多傾向于在宏觀層面追蹤歷史趨勢，在微觀層面難以提供有價值的信息。進一步而言，職業技術教育的發展需要勞動力市場“智能”地提供信息，需要詳細了解不同時期不同工作崗位所需的技能內容。因此，除了擁有人口和就業信息外，職業技術教育還需要獲得有關國家和地區戰略性投資重點的相關信息（如國家戰略投資重點行業等）;來自國內外私營和公共部門投資界的信息;來自其他政府部門（如與重要經濟部門有關的貿易、工業等相關部門）的信息，以及來自雇主的關于當前和未來需求的信息[14]。基于此，“教育就業計劃”指出，為職業技術教育收集勞動力市場信息應該是一種以具有定制性質的行業化方法來發展一種“即時且優質”的勞動力市場信息體系，需要由行業資深從業人員在充分考慮教育、行業和政府各個因素的基礎上確定勞動力市場的需求。因此，這樣的信息更具實用性和準確性。具體而言，建立勞動力市場信息體系需要由每個成員國的國家培訓機構協調來自經濟部門的當地勞動力市場信息的收集，為決策和政策建議提供相應的信息。隨后由加勒比國家培訓機構協會負責建立加共體區域內的勞動力市場信息庫。同時，還需要各成員國的國家培訓機構與各行業相結合，選擇相應的勞動力市場以指導具體的項目規劃[15]。

（五）提供職業指導和就業咨詢

職業技術教育與培訓不同于普通教育，成本高且資源稀缺，因此如何幫助學生作出正確的職業選擇顯得至關重要。職業指導是幫助學生進行正確職業選擇、糾正當前勞動力市場不平等的有效手段之一。職業指導不僅適用于學齡兒童和青年，同時適用于一切現有的勞動力，包括失業者、老齡人口、對當前所從事工作不滿的青年等。在“教育就業計劃”實施之前，加共體成員國除了特立尼達和多巴哥建立了人力資源評估中心之外，極少有其他成員國采取措施系統地將職業指導和就業咨詢納入教育體系之中[16]。即便部分成員國采取了一定措施進行職業指導，也存在著持續時間短、職業指導顧問專業性差等諸多問題。基于此，“教育就業計劃”指出在加勒比地區通過建立勞動力評估中心有效實現對現有勞動力的職業指導，即根據所掌握的人口和勞動力市場需求信息，通過各類學校為在校生提供職業指導服務，通過勞動力評估中心的職業指導顧問對失業者及殘疾人士提供職業指導培訓，最終實現職業指導服務的全覆蓋[17]。同時，“教育就業計劃”建議職業指導應當在學校體系強制性實施，并采用三層模式在各個年齡段進行指導。在小學階段，通過探索所處社區的工作環境培養學生職業意識;在初中階段，通過幫助學生認識自己感興趣的職業或者自己擅長的職業進行初步的職業探索;在高中階段，通過培訓或者實習幫助學生進行職業準備。通過三層模式，全過程、持續性地對學生進行職業指導和就業咨詢，以保證學生進行正確的職業選擇。除此之外，“教育就業計劃”還指出，可以通過開展諸如職業展覽會、加勒比青年科學論壇、職業日、導師計劃、技能競賽等活動進行職業指導服務[18]。

（六）強化職業技術教育師資培訓

隨著職業技術教育在加共體內地位的提升，將需要大量有知識淵博、技術熟練的教師以及完善的系統和機制來適應職業技術教育教師的招聘和培訓。職業技術教育教師的招聘一直是加共體成員國建設職業教育體系的一個挑戰。職業技術教育教師的薪酬較低、福利較少等因素導致很難吸引較高層次的專業人士，這也是加共體各成員國建立職業教育體系所面對的難題。“教育就業計劃”強調理想的職業技術教育教師需要具有相應的教學能力，還需要具有相關職業領域的知識和技能，擁有該領域的相關職業資格證書。因此，現有的職業標準和加共體職業資格證書需要經過職業技術教育教師和評估員的審查和批準。根據經批準的職業標準和加共體職業資格證書為職業技術教育培訓教師開發培訓課程，并將課程模塊靈活多樣化地應用于教學。具有相應職業技術水平和教學資質的申請者可以選擇教育學和其他職業技術教育相關的主題進行模塊化自主培訓，通過培訓即可成為職業技術教育的師資。通過標準化、系統化的招聘和培訓，保證教師的專業性從而保障職業技術教育良性發展。

（七）實現職業技術教育經費多樣化

當世界逐漸認識到職業技術教育對提高勞動力的市場競爭力具有重要作用的同時，也認識到單純靠政府投入已經無法滿足職業技術教育的飛速發展。現在越來越多的國家開始尋求建立公私伙伴關系（Public Private Partnership，PPP），利用市場和政府的資源共同支持職業技術教育的發展。在PPP模式中，職業技術教育不再局限于教育或勞工部門。能源、礦業、交通運輸、工業和農業等行業部門以及投資合作伙伴和有興趣發展其勞動力的特定行業組織和工會也可以就所關心的職業教育問題有所作為。除了建立行業合作伙伴關系外，職業技術教育與培訓還必須更有效地利用現有資源。在加共體眾多成員國中，職業技術教育的管理被分散在幾個政府部門之間，沒有獨立的監督機構，更沒有合理化的資源分配。這使得國家職業培訓委員會難以規劃出一個反映勞動力市場需求的連貫性的職業認證體系。所以，各級職業教育機構都希望擁有更大的自治權，對自己的資源管理有更多的主動權。因此，“教育就業計劃”提出，提高職業技術教育發展優先級，以反映職業技術教育對勞動力發展和經濟競爭力的重要性。為了促進職業技術教育經費多元化，該計劃在鼓勵建立和支持職業技術教育的公私伙伴關系的同時，還進一步通過公私合作伙伴關系建立卓越中心（Centers of Excellence），并與國家的經濟優先事項相聯系[19]。

“教育就業計劃”根據以上提出的七個方面制定了具體實施步驟，明確了在每個實施步驟中五個參與主體的具體職責以及以季度為單位細化了實施的具體時間表。根據加拿大大學與學院聯合會（Colleges and Institutes Canada）2017年12月公布的2013-2017年加共體“教育就業計劃”實施成果數據，該計劃在加勒比地區職業技術教育領域所取得的成績非常突出。在短短四年內，已有12個國家制定了本國職業技術教育的發展行動計劃，超額完成了在加強職業教育地區合作與勞動力認證方面的預定目標。共有8個國家開始由國家培訓機構頒發加共體的勞動力資格證書，還有14個國家已經做好了實施加共體勞動力資格證書制度的準備。據統計，各方利益相關者對加勒比區域內職業教育協調發展的滿意度高達83%[20]。職業技術教育的畢業生數量實現了大幅增長，雇主對畢業生的滿意度高達100%。通過公私伙伴關系開發的新項目達到21個[21]。根據國際勞工組織2016年公布的數據，加勒比地區的生產率由2014年的負增長逐漸回升，2016年貧困就業比率由2013年的9.6%降低至8.1%[22]。總體來看，加共體“教育就業計劃”的實施效果顯著，極大促進了整個區域職業技術教育的發展，建立起了完整的職業教育系統。“教育就業計劃”的實施為加勒比地區培養了大量優質勞動力，對提高加共體成員國的勞動生產率、改善收入不平衡和失業問題產生了重要推動作用。

三、加勒比共同體“教育就業計劃”的特點

（一）結合本地區現實情況，吸取發達國家職業教育經驗

加共體“教育就業計劃”雖然是由加勒比國家培訓機構協會發起，但是由加拿大社區學院協會和加拿大國際開發署作為受委托方聯合制定。因此，“教育就業計劃”有著濃厚的加拿大職業教育風格。加拿大作為職業教育強國，擁有較為完善的職業教育體系和豐富的職業教育經驗。加拿大職業教育體系的諸多特點均在“教育就業計劃”中有所體現。加拿大職業教育體系強調與社區、企業結成緊密的合作伙伴關系，能力本位的職業教育理念與以行業需求為核心的課程開發體系應用于加共體的“教育就業計劃”之中。由此可見，加共體充分考慮到了成員國眾多且以單一市場經濟體應對市場競爭的經濟發展現狀，以及區域內勞動力自由流動的訴求與協調各國職業教育的現實需要。“教育就業計劃”在充分吸收國際先進經驗的同時，還滿足了地區發展的實際需要，創新地提出了以勞動力資格認證為核心的職業教育體系。

（二）以市場為導向，與行業建立緊密伙伴關系

“教育就業計劃”提出，職業技術教育的發展必須要以市場為導向，培養符合市場需求的勞動力。以行業需求為核心設置課程體系和人才培養機制，通過促進勞動力就業來提高市場競爭力，進而推動整個區域經濟的發展，同時又可以反作用于職業技術教育，促進其隨著行業的發展不斷進步。“教育就業計劃”強化了政府與行業之間的緊密伙伴關系，凸顯了發展職業技術教育不再是教育部門的唯一權限，而是各行業部門、投資合作伙伴、社會行業各個群體的共同參與。“教育就業計劃”的實施形成了全社會關注和促進職業技術教育發展的良好氛圍：一方面，為職業技術教育的發展提供更加充分的資金支持;另一方面，加共體職業教育承擔行業發展的諸多任務，促進了行業形成更加全面的商業模式，例如方案規劃、評估和審查、勞動力市場分析、行業需求評估等。加之“教育就業計劃”提出建立基于行業發展的勞動力市場信息體系，以確定勞動力市場現在和未來的需求，從而更加科學合理地制定職業教育發展計劃。

（三）以職業資格認證體系為職業教育體系核心

加共體目前包含15個成員國，5個準成員國，并以單一市場經濟體參與市場競爭。區域經濟一體化的發展必然要求在加共體內實現高度的勞動力自由流動。因此，“教育就業計劃”以職業資格認證體系為核心建設職業教育培訓體系。加共體通過建立一個標準化的認證體系，以促進加勒比地區勞動力的自由流動。同時，“認證文化”的建設可以推動職業技術教育的社會接受度和普及化。目前職業教育難以擺脫弱勢地位的一個重要原因是現有的教育體制有意無意在引導學生選擇普通教育而視職業教育為第二選擇。因此，要推廣職業教育，就需要形成“認證文化”，以提高職業教育的吸引力。加共體建立職業資格認證體系以及將職業資格認證體系與普通教育體系相結合，為勞動者提供更加多樣化的教育選擇的同時吸引了更多學生和社會人士接受職業教育培訓，從而培養更多的優質勞動力，推動本地區經濟和社會發展。

加共體的“教育就業計劃”中的以市場需求為導向、建立職業教育體系認證框架、勞動力市場信息體系以及拓展職業教育經費來源等措施對當前中國職業教育提高職業各階段連貫性、建立職業教育終生學習體系、促進產教融合等方面有啟示作用。同時“教育就業計劃”積極吸收國際先進職業教育經驗，建立職業教育區域協同體系等舉措，對于我國打造“一帶一路”職業教育共同體、幫助沿線國家發展職業教育以及培養服務于“一帶一路”的高水平勞動力具有借鑒意義。

參 考 文 獻

[1][3][10][11][12][14][15][16][17][18][19]CARICOM. Education for Employment Program： CARICOM Regional TVET Strategy for Workforce Development and Economic Competitiveness[EB/OL].（2014-09-23）[2018-04-20].https：//www.collegesinstitutes.ca/news-centre/news-release/colleges-and-institutes-canada-supports-caricom-regional-tvet-strategy-strengthening-skills-for-employment-and-competitiveness/.2.4.9.13.16.18.20.32-34.

[2][9]Caribbean Community Secretariat. Regional Strategy for Technical and Vocational Education and Training[EB/OL].（2012-02-21）[2018-04-22]. https：//www.ilo.org/public//english/region/ampro/cinterfor/temas/complab/doc/tvet/index.htm.

[4][5]Jules， T.D. Educational Exceptionalism in Small （and Micro） States： Cooperative Educational Transfer and TVET[J]. Research in Comparative & International Education， 2015， 10（2）：202-222.

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[7][8]International Labor Office. Global Employment Trends 2012： Preventing a Deeper Jobs Crisis[R]. Geneva： International Labor Office， 2013.

[13]Morrissey， M.， Myers， D.， Belanger， P.， Robitaille， M.， Davison， P.， van Kleef， J.， & Williams， R. Achieving Our Potential： An Action Plan for Prior Learning Assessment and Recognition in Canada[R]. Halifax： PLA Center， 2018.

[20][21]Colleges and Institutes Canada. CARICOM Education for Employment Factsheet[EB/OL].（2018-03-31）[2018-05-19].https：//www.collegesinstitutes.ca/resources/？fwp_search_by_keyword=caricom.

[22]International Labor Office. World Employment and Social Outlook： Trends 2016[R]. Geneva： International Labor Office， 2017.

Regional Vocational Education Integration： Understanding CARICOM “Education for Employment Program”

Zhai Junqing， Mo Wentian

Abstract? Faced with the challenges of economic globalization and education internationalization， the world has reached an unprecedented level of awareness of the importance of vocational education and training. As a regional economic cooperation organization for developing countries in Latin America and the Caribbean， the Caribbean Community enacted the CARICOM Education for Employment Program in August 2013 in order to enhance regional economic competitiveness， ensure regional economic prosperity and achieve regional economic integration. This program aims to build a market-oriented vocational education system through the improvement of vocational and technical training and vocational qualification certification system， and further promotes the development process of vocational education integration within the region， thereby promoting the efficient flow of labour within the region and enhancing the overall competitiveness of vocational education in CARICOM member countries in the international arena. The implementation of the CARICOM Education for Employment Program is of reference for the development of vocational education systems in China and other countries and regions in the world and the promotion of regional vocational education integration.

Key words? CARICOM; training and vocational education; education employment program; regional integration of vocational education

Author? Zhai Junqing， associate professor of School of Education of Zhejiang University（Hangzhou 310028）; Mo Wentian， master student of School of Education of Zhejiang University