淺談錢江源國家公園體制試點區(qū)生態(tài)移民

文|毛玉明 江 紅

國家公園是由國家劃定和管理的自然保護地，旨在保護有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)，兼有科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展等功能，是實現(xiàn)資源有效保護和合理利用的特定區(qū)域。由于較好的處理了自然生態(tài)保護與資源持續(xù)利用之間的關(guān)系，國家公園被看作是現(xiàn)代文明的產(chǎn)物，是國家進步的象征。

錢江源國家公園體制試點區(qū)（以下簡稱試點區(qū)）位于浙江省衢州市開化縣境內(nèi)東北部，西與江西婺源縣毗鄰、北接安徽省休寧縣，是浙江省最大的水系——錢塘江的源頭，浙江最重要的水源涵養(yǎng)地，承擔(dān)著維系錢塘江全流域生態(tài)安全的戰(zhàn)略任務(wù)，設(shè)立目標(biāo)主要是保護錢江源區(qū)生態(tài)服務(wù)功能和中亞熱帶地區(qū)低海拔原生常綠闊葉林自然生態(tài)系統(tǒng)。試點區(qū)面積252平方公里，空間范圍包括古田山國家級自然保護區(qū)、錢江源國家森林公園、錢江源省級風(fēng)景名勝區(qū)3個保護地以及連接以上保護地之間的生態(tài)區(qū)域。涉及開化縣蘇莊、長虹、何田、齊溪四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，包括一個國有林場部分山林，21個行政村，72個自然村，人口9744人。依據(jù)保護對象的敏感度、瀕危性、分布特征和遺產(chǎn)展示的必要性，結(jié)合居民生產(chǎn)生活與社會發(fā)展的需要，將試點區(qū)劃分為核心保護區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)。核心區(qū)保護區(qū)的范圍包括古田山國家級自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)、何田鄉(xiāng)、錢江源國家森林公園的重要區(qū)域，面積為72.33平方公里，占28.66%。

雖然近些年試點區(qū)內(nèi)居民“靠山吃山”的生活方式有了較大的調(diào)整，但當(dāng)?shù)鼐用窨撤チ帜镜荣Y源傳統(tǒng)利用方式，化肥使用、分散式飼養(yǎng)禽畜產(chǎn)生的廢水和農(nóng)村生活垃圾而產(chǎn)生的農(nóng)村面源污染，對試點區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境已造成破壞或造成了潛在的威脅。

生態(tài)移民是指為了保護或者修復(fù)某個地區(qū)特殊的生態(tài)而進行的人口遷移，為了使國家公園內(nèi)生態(tài)脆弱區(qū)的環(huán)境得有效緩解和實現(xiàn)核心資源最好的保護，科學(xué)合理的阻止生態(tài)進一步惡化的趨勢，應(yīng)由政府主導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃，有組織的實行生態(tài)移民，減少人類活動對國家公園內(nèi)生態(tài)環(huán)境破壞。在保護自然環(huán)境與生態(tài)資源的同時，也可達到消除貧困和實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的目的。

根據(jù)《錢江源國家公園體制試點區(qū)試點實施方案》的要求，核心保護區(qū)內(nèi)全部和生態(tài)保育區(qū)內(nèi)部分自然村必須結(jié)合異地搬遷和下山脫貧政策實行生態(tài)移民。試點區(qū)人口密集，處于浙江欠發(fā)達地區(qū)，生態(tài)移民任務(wù)重，現(xiàn)就如何因地制宜，實現(xiàn)試點區(qū)生態(tài)移民，談?wù)効捶ā?/p>

開化縣異地搬遷及下山脫貧現(xiàn)狀

目前在浙江省開化縣實施的移民是異地搬遷及下山脫貧，經(jīng)調(diào)查，開化縣255個行政村中有1297個自然村，由于特殊的地理環(huán)境和歷史原因，農(nóng)村人口居住比較分散，涉及古村落保護、地質(zhì)災(zāi)害點、重要飲用水源保護區(qū)、重大水利項目涉及村、偏遠山區(qū)村、戶籍人口100人以下的自然村等6類，加上其它通過購買商品房移居的，潛在搬遷對象大約在14000戶50000人左右，但除水庫移民等外，真正自愿且有條件搬遷的農(nóng)戶不足2萬人。浙江省對有關(guān)縣異地搬遷及下山脫貧補助標(biāo)準(zhǔn)是人均8400元。其中5600元直接補助給農(nóng)戶，2800元由縣（市、區(qū)）統(tǒng)籌用于異地搬遷安置小區(qū)（點）的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不足部分需縣財政統(tǒng)籌。自實施異地搬遷工作以來，為鼓勵高深山區(qū)農(nóng)民異地脫貧，縣政府在財政困難的情況下每年投入異地搬遷項目大量資金，并結(jié)合來料加工，場所建設(shè)、職業(yè)技能培訓(xùn)、原有山林和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與下山搬遷同步，基本實現(xiàn)搬遷農(nóng)民充分就業(yè)，確保“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。這些優(yōu)惠政策措施有效有力地推進了異地搬遷工程的深入實施。截止目前，開化縣新建續(xù)建了10個安置小區(qū)（其中縣級安置小區(qū)5個、鄉(xiāng)鎮(zhèn)安置小區(qū)5個）、96個安置點，共完成4000余戶近16000余人異地搬遷。

試點區(qū)內(nèi)移民情況分析

試點區(qū)內(nèi)需生態(tài)移民的有蘇莊鎮(zhèn)的蘇莊、橫中、余村，齊溪鎮(zhèn)的上村4個行政村中的8個自然村，戶籍人口815人，常住人口311人（見表一）。

表一 錢江源國家公園搬遷型村各村人口情況

從表一中可以看出：

1、已享受異地搬遷政策的移民——“政策型移民”116人，占總?cè)丝诘?4.2%，占已移民人口的23.0%，這部分移民的原房屋已拆除，宅基地已由村集體收回，無法返鄉(xiāng)居住，并結(jié)合來料加工，職業(yè)技能培訓(xùn)、原有山林和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等，大部分實現(xiàn)就地就業(yè)。

2、未享受異地搬遷政策的“移民”卻有388人，占總?cè)丝诘?7.6%，占已移民人口77.0%。

這部分“移民”屬于動態(tài)人口遷移，也稱“生存型移民”，是在生活和環(huán)境的兩方面壓力作用下，通過投親靠友、外出打工創(chuàng)業(yè)等方式，人們自愿擺脫其惡劣的自然環(huán)境，主動改變自身的生活狀態(tài)與生活質(zhì)量，這是一種自發(fā)選擇行為，雖然屬于動態(tài)人口遷移，仍有較強的穩(wěn)定性，已成為試點區(qū)內(nèi)生態(tài)移民當(dāng)中不能缺少、非常重要的組成部分，如上表中的充凹、嶺里頭、大鮑山、外長坑頭、內(nèi)長坑頭自然村。

3、常住人口311名，占總?cè)丝诘?8.16%，龍?zhí)犊凇|山兩自然村278人，占常住人口的89.4%，對試點區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護具有一定干擾。青安塘村因離行政村較近，交通相對便利，常住人口17人，但基本上是年老體弱、因身體原因不能外出打工的村民，對環(huán)境的破壞力微乎其微。

表二 錢江源國家公園搬遷型村搬遷人口安置分布

從表二看：忽略縣外情況，安置人數(shù)排序為本行政村（占39.5%）——中心鎮(zhèn)（占25.6%）——城區(qū)（占16.1%）——本鄉(xiāng)鎮(zhèn)（占14.5%），而“政策型移民”基本集中選擇在本行政村和城區(qū)兩安置點，占總“政策性移民”人數(shù)的87.9%，“生存型移民”集中選擇在本行政村和中心鎮(zhèn)兩地安置，占總“生存型移民”人數(shù)的68.3%，這說明：

1、在本行政村安置成本相對較低，房源戶型好，生活方式改變不大，語言環(huán)境和生活習(xí)慣相通，能了卻移民故土情結(jié)，故吸引力高，移民樂意接受；

2、而城區(qū)、中心鎮(zhèn)因基礎(chǔ)設(shè)施條件相對較好、交通相對方便、就業(yè)機會多、生活幸福指數(shù)高，部分村民也愿意接受；

3、本鄉(xiāng)鎮(zhèn)安置點離城區(qū)較遠，在各方面條件不占優(yōu)勢的情況下，吸引力相對不高。

推進試點區(qū)生態(tài)移民工作的困惑

隨著試點區(qū)生態(tài)移民工作的進一步推進，除原有的：思想有顧慮，故土情結(jié)濃；搬遷成本高，安置地房源戶型小，公共配套跟不上，教育、衛(wèi)生、就業(yè)等滯后，沒有形成很強的吸引力（除城區(qū)外）等原因外，新的問題相繼出現(xiàn)，工作難度加大，需要引起我們的重視和警惕。

1、通過農(nóng)村康莊工程及新農(nóng)村建設(shè)等項目的有效實施，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件均較為完善，通水、通電、通路、通信、電視等公共設(shè)施建設(shè)一應(yīng)俱全，村民生活幸福指數(shù)提高，導(dǎo)致農(nóng)民搬遷意愿不強，是312名常住人口基本集中在龍?zhí)犊凇|山兩自然村的原因之一。

2、生態(tài)移民離開世代居住的自然環(huán)境，在生活方式、生活來源、教育資源、就業(yè)機會等方面都可能發(fā)生較大變化，面臨資金、技能、語言環(huán)境和生活習(xí)慣等多方面限制和重新融合。

3、待移民年齡偏大，經(jīng)濟條件差，再就業(yè)能力低，移民后生活成本增加，即使政府給予一定補助并采取了相應(yīng)移民安置措施，原有的生活水準(zhǔn)和質(zhì)量難以保證。

4、移民也會給遷入地增加壓力，如何使生態(tài)移民的收入水平和生活水平改善提高，加速遷入地的城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，從經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益三個方面促進遷入地的良性發(fā)展，實現(xiàn)遷出地生態(tài)保護和遷入地繁榮的雙贏局面。

5、動態(tài)遷移人口雖然大部分已在居住地或安居樂業(yè)或隨子女生活，住房年久失修，重返山林長期居住的可能性極小，但從表二中可以看出，“生存型移民”在本行政村、本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)安置人數(shù)占“生存型移民”比例高達86.1%，因他們沒享受相關(guān)政策，仍享有原住房所有權(quán)，不排除有潛在重返山林而造成對生態(tài)環(huán)境影響的可能。

6、安置在本行政村、本鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民人數(shù)占總?cè)藬?shù)的54%，雖然移民的原房屋已拆除，宅基地已由村集體收回，無法返鄉(xiāng)居住，但因離原居住地近，部分移民仍然利用原有的生產(chǎn)資料、“靠山吃山”而生存。

加快試點區(qū)生態(tài)移民工作的建議

我國國家公園管理及建設(shè)經(jīng)驗仍處在摸索階段，需要探索符合我國東部地區(qū)實際情況的國家公園建設(shè)路徑，堅持以人為本、人與自然和諧的理念，科學(xué)規(guī)劃、決策、評估生態(tài)移民工作，如何既要搬得出，又要穩(wěn)下來富起來，使他們成為發(fā)展型移民，只有這樣才能防止重返山林，這是試點區(qū)移民工作中的重中之重。

1、科學(xué)選址加強配套。要做到公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)要與安置小區(qū)同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步投入使用，著力提高安置小區(qū)品質(zhì)，增強吸引力；實行城區(qū)、中心鎮(zhèn)、中心村等梯度安置，既加快人口集聚速度，又兼顧到移民的鄉(xiāng)土情結(jié)。

2、對要實施試點區(qū)生態(tài)移民村及年齡偏大、體弱、再就業(yè)能力低、對環(huán)境影響極小的居民，實行萎縮性管理。

3、提供就業(yè)機會，加強技能培訓(xùn)，引導(dǎo)移民自主創(chuàng)業(yè)。

4、實行分類安置。對試點區(qū)生態(tài)移民優(yōu)先安置，適度提高補助標(biāo)準(zhǔn)，并探索長期的動態(tài)的經(jīng)濟補償方法。

5、盡快落實動態(tài)人口遷移的移民政策。

6、保障移民的合法權(quán)益，實行地役權(quán)改革，實現(xiàn)國家公園對試點區(qū)內(nèi)自然資源的統(tǒng)一管理。