區域協調發展面臨的難題與對策

◎李仙

最新各省（區、市）已公布的統計數據表明，2018年我國區域經濟增長繼續保持相對欠發達的中西部地區經濟增長速度高于相對發達的東部地區的基本態勢，兩者相對差距繼續縮小，但絕對差距仍在擴大。當前是我國迎來經濟社會向現代化高收入國家和高質量發展轉型的關鍵時期，也是世界經濟百年不遇的重大變革時期。在宏觀經濟進入新常態、產業經濟依然缺乏明顯的新支柱的背景下，促進城鄉區域經濟協調發展，將是未來我國經濟繼續保持中等增長速度的有力抓手。

影響城鄉區域互聯互通的關鍵因素

改革開放40年來，我國各區域之間互聯互通水平有了極大的提高，這得益于我國城鎮化的長足發展和區域間基礎設施建設的逐步完善。但是，與世界發達國家區域經濟社會一體化的發展水平相比，還存在相當大的差距，與未來我國區域經濟社會高度一體化發展的要求也相去甚遠。主要表現在兩個方面[1]：

1.地級及以上城市數量較少，難以承擔我國區域經濟社會發展一體化更高水平的要求

區域經濟空間結構是由“點、線、面”三種基本形態要素組成的，其中“點”由大小不等的城鄉居民點組成，城鄉居民點特別是地級及以上城市數量越多，區域間聯系的密度也就越高越頻繁。因此，一定規模以上的居民點的數量及其分布密度直接決定了區域經濟社會一體化的水平高低。

2.城鄉居民點交通體系沒有完全實現互聯互通，影響了城鎮整體經濟效益的發揮

兩點之間以直線最短，三點之間以“三角形”最穩定，因此，構建城鄉居民點之間完善的全覆蓋的“直線三角形”交通網絡連接體系，就成為進一步提升區域互聯互通的又一關鍵因素[2]。據統計，美國擁有近600個相當于我國地級市的大都市（由人口在5萬人以上的單一中心城市或若干組團城市，加上周邊具有緊密聯系的若干縣域組成的“城市-區域”綜合體），這些大都市之間都有“直線三角形”交通網絡相互連接。建議今后在增加地級及以上城市數目的基礎上，進一步解決交通運輸體系中存在的短板，如“斷頭路”、線路質量不高、運輸安全設施不足、交通信息化水平有待提高、交通通勤班次和頻率較低等問題，推動我國各等級居民點之間盡早建成全覆蓋的完善的“直線三角形”交通網絡體系，為構成區域經濟社會一體化打下扎實的互聯互通的基礎。

城鄉區域分工協作體系劃分及職能

1.劃分

縣域是由“點、線、面”三大區域經濟形態要素結合的最小區域單元，也是構建區域分工協作的最基本單元。按照縣域內“點、線、面”結構比例關系，可將縣域劃分為以都市為主的縣域和以農業為主的縣域，這是城鄉區域分工協作的起點。前者可稱為都市縣，一般具有一定規模（如50萬人口以上的城市），70%以上的人口為城鎮人口，主要產業是制造業和服務業，未來發展方向是成為規模、結構和分工不斷擴大、升級和深化的現代化都市縣；后者即農業縣，經濟主要形態是農業生產，其未來發展方向是成為現代化集約高效農業縣。

目前，我國的地級及以上城市所在的縣域可以被認為是都市縣（城市邊界難以劃分，但縣域和鄉鎮法定的界限可以作為實體城市邊界劃分和統計的依據；地級市所在縣與其管轄的農業縣構成了都市圈，也就是整個地級市行政區），2018年有近300個，約占我國縣域區劃總數的10%，其余近2200個縣域均為農業縣，這些農業縣未來發展的方向應該是現代集約高效農業，這也是農業縣發展的最高形態。這將是未來我國城鄉區域分工協作的基本前景。

2.職能

城鄉區域分工協作的基礎上，各都市縣和農業縣內部也需進一步明確各自的分工協作關系，以便不斷深化和完善區域分工協作體系。

（1）就都市縣內部分工協作而言，可按照都市人口規模的大小作進一步的分工協作體系的構建：大型都市（指城市人口在100萬-500萬人及以上的城市），主要包括首都、直轄市及部分省會城市等，重點發展現代高端服務業，如金融業、高等教育、技術研發、文化創意產業、大型物流及交通樞紐等；中等規模都市（指城市人口在50萬-100萬人的城市），主要包括大多數省會城市、副省級都市和部分地級城市，重點發展各類裝備制造業，成為武裝我國現代化產業體系和不斷促進結構升級的重要基地和物質基礎；小規模都市（指城市人口在20萬-50萬人的城市），主要是眾多的地級城市和未來有可能成為地級市的縣城，重點發展能源原材料產業、零部件配套產業以及非農產品制造業。

（2）就農業縣內部分工協作而言，其縣城和建制鎮主要從事農產品加工產業和部分涉農物資產品制造業和服務業。農業本身的分工主要是依據自然和區位條件，根據比較優勢原理，按照規模化、專業化、區域化和現代化的要求，打造種植業、畜牧業、養殖業、林業和各種特色農業等區域專業化農業生產體系。

城鄉區域發展不平衡問題的解決途徑

城鄉區域協調發展要處理好城鄉區域之間經濟社會發展不平衡不全面的問題。在國家實施“精準扶貧”“西部大開發”“中部崛起”和“東北振興”等一系列城鄉區域協調發展戰略的指導下，我國城鄉區域之間的發展相對差距已逐漸縮小。2018年城鎮居民人均可支配收入為39251元，農村居民人均可支配收入為14617元，二者之比為2.69，比2017年縮小0.02。但是，城鄉區域之間發展的絕對差距并未縮小，相反還在繼續擴大，只是擴大的速度有所放緩。為此，今后還需要在四個方面作出更大的努力：

1.加速現代化農業體系建設

研究表明，區域發展差距主要體現在區域之間農村發展的差距上，農業、農村和農民是區域經濟最薄弱的環節，只有這一環節實現了現代化，整個國民經濟才能實現現代化。西方發達國家的經驗也表明，實現城鄉區域協調發展的前提是實現農業的現代化，而且現代化農業還能成為一國經濟發展重要的支柱產業（如美國）[3]。

2.推進社會保障全國一體化統籌體系早日實現

徹底解決貧困人口問題，最終還需建立完善的全國統籌的社會保障一體化體系，并由中央統一負責相關法律、政策和制度的制定和實行；地區之間的規范合理的轉移支付也需要中央的統一安排。

3.促進全國各地區基礎設施和公共服務均衡發展

■ 萬石千鈞 董年龍/攝

從政府負責的社會福利角度來看，城鄉區域協調發展首先是基礎設施和公共服務的均衡發展。建議在增強城鄉基礎設施互聯互通、加大農村公共服務領域的投入、進一步降低農村居民使用基礎設施和享受公共服務的成本等方面加大政府扶持力度，并綜合考慮城鄉生產要素的自由流動和農村剩余人口向城鎮轉移的現狀，加快城鄉區域基礎設施和公共服務的均衡化發展[4]。

4.進一步落實“兩山論”和綠色發展理念

城鄉區域協調發展要處理好經濟社會發展與生態環境保護之間的關系。目前我國生態環境形勢嚴峻，生態環境質量距離國家標準的要求還有距離，生態改善和污染治理的力度還需進一步加強。建議繼續在“兩山論”和綠色發展理念指導下，重點在兩方面加大工作力度。一是強化資源綜合利用，將人類活動對生態環境的破壞和沖擊降到最低點。為此，要大力開展資源綜合利用先進技術的研發投入，并對這類項目給予有力度的政策優惠和財政支持。二是大力發展生態環保產業。保護生態和治理污染不僅要做“減法”和“除法”，還應做“加法”和“乘法”。其中，“加法”是指在不減少經濟活動總量的情況下，大力發展生態破壞修復產業和環境污染的治理產業。在生態修復技術成熟和污染治理技術達標的前提下，可優先考慮不實施“關停并轉”，而是通過生態修復和污染治理，減少一些產業帶來的生態破壞和環境污染，使生態環境可持續發展由“減法”轉變為“加法”（我國環境保護制度中，早就有“三同時”的規劃，即新建、改建、擴建工程的勞動安全衛生設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用[5]。“乘法”是指大力發展各種廢物循環利用的“靜脈產業”，一方面消除其對生態環境的不利影響，另一方面創造一定的經濟產值和就業機會。