促進低碳經濟發展的生態稅制構建探討

潘家坪　李慶華　蔡彥哲　邱子楓

摘要：我國面臨嚴重的資源與環境壓力，實現可持續發展的途徑是發展低碳經濟。低碳經濟的發展，離不開生態稅收的支持。文章闡明了生態稅收和低碳經濟的相互關系，分析了現行稅制在促進低碳經濟發展方面的不足及問題，提出改革和完善現行稅制，開征獨立的環境保護稅以促進低碳經濟發展的生態稅制構建的基本思路。

關鍵詞：低碳經濟；生態稅收；節能減排；環境保護

當前我國的經濟發展道路呈現的是一種不可持續的發展模式，即經濟發展與環境壓力共同增長。在可持續發展理念指導下，盡可能地減少煤炭石油等高碳能源消耗，減少溫室氣體的排放，達到經濟社會發展與生態環境保護雙贏，這種經濟發展形態稱為低碳經濟。在加快建設資源節約型社會過程中，必須構建一個具有中國特色的低碳經濟發展模式，構建發展低碳經濟的生態稅收體系，國家通過稅收手段調控經濟發展，建立一個有利于低碳經濟發展的宏觀調控體系和運行機制。

一、我國的資源與環境壓力

20世紀90年代以來，國內經濟達到了前所未有的持續的高速增長，各種能源消耗猛增，資源開發迅速擴展，生態和環境遭到了嚴重破壞，環境污染十分嚴重。據統計，2003年主要污染物排放量：煙塵排放量1000萬噸，二氧化硫排放量2000萬噸；廢水460億噸；城市垃圾產生量已接近1.4億噸（處理率僅為54.2%）。

聯合國環境規劃署在2003年的統計中指出，中國到2020年即將超出中國生態承載能力的12.5%。按照生態環境的承載能力推算，中國已經接近并即將超過臨界線。生態的嚴重破壞和環境的嚴重污染，已危及到人類的生存。我國每年17.8萬人因燃燒高含硫煤碳導致的空氣污染而早亡；同時產生的酸雨使得農田受害面積達200萬平方公里，經濟損失達200億元左右，環境污染的現狀對生態系統、食品安全及人體健康等都構成了日益嚴重的威脅”。同時我們還應看到環境污染問題正變得日益“國際化”，西方環境政治正在崛起，環境問題已成為國際社會的重要政治話題。一些發達國家以環境問題為借口干預國際事務，并干涉發展中國家的內政。“綠色貿易壁壘”制約著國家和企業的發展。我國推行有利于低碳經濟發展的生態稅收等經濟政策，是解決我國資源、能源短缺，環境污染和國際政治壓力，實現可持續性發展的必然選擇。

二、生態稅收與低碳經濟發展的關系分析

生態稅是生態環境保護的一種經濟手段，國際上有許多國家都實行生態稅收政策，包括生態稅、與生態環境資源有關的稅收和優惠政策、生態環境建設的補貼政策。狹義的生態稅主要是指單位和個人在開發利用生態環境資源時，國家按其對生態環境資源的破壞、污染和保護程度所采取的征收或減免的一種稅收政策。

所謂低碳經濟，是指在可持續發展理念指導下，通過技術創新、制度創新、產業轉型、新能源開發等多種手段，盡可能地減少煤炭石油等高碳能源消耗，減少溫室氣體排放，達到經濟社會發展與生態環境保護雙贏的一種經濟發展形態。低碳經濟概念中最為重要的內容之一，就是通過制度創新培育“綠色”市場。因此，生態稅制的構建受到越來越多國家的重視。

（一）生態稅對低碳經濟發展的推動作用

征收生態稅，通過稅收的杠桿調節作用，使污染企業的應投入治理污染而未增加的投入納入到企業成本，一次彌補市場機制的缺陷，達到資源的優化配置。通過稅收，將迫使企業采用先進的生產技術減少企業污染，從而獲得更多的利潤。以稅收的方式來左右經濟主體的自身利益，達到引導經濟主體的資源開采和消費行為，使資源課稅成為資源保護的有效措施，以此達到公平分配資源。稅收不僅可以刺激企業科學技術的研究和應用，還可促進企業走低碳發展的道路，達到有效保護環境資源的目的。

（二）低碳經濟發展對生態稅的引導作用

首先，在低碳經濟的發展狀態下，產業結構趨于優化的同時改變了稅源結構，稅制結構逐漸趨于優化，這就要求國家要及時調整稅收工作重點，完善和優化稅制結構，開征新的稅種，減少稅收流失；其次，低碳經濟的發展模式將會使稅收獲得一個長期穩定的稅源，經濟決定稅收，體現它對生態稅收制定方面的引導性；其次，低碳經濟稅收調控的范圍既包括經濟領域，也包括生態環境等領域。最后，在低碳經濟發展的條件下，可以積極引導人們合理利用現有資源，大力開發再生資源，達到有效保護自然生態環境的作用。

三、我國促進低碳經濟發展的生態稅制現狀及問題

現行稅收制度的確立已經有17年了，由于對低碳經濟認識的局限性，并沒有真正意義上的生態稅收，在現行的稅收制度中，也有一些與節能減排及生態環境保護有關的稅種與優惠政策，對生態環境保護也有積極作用。但我國現行稅收政策在促進低碳經濟發展方面仍有許多不足與問題。

一是我國沒有專門對環境保護和促進低碳經濟發展的稅種。發達國家的實踐表明，設立專門的環境保護稅種對強化環境保護、促進節能減排是非常必要的。我國沒有設置專門的環保稅種，環境保護稅種長期缺失。僅以排污費的形式對空氣污染、水污染、固體廢棄物排放進行約束，遠遠達不到環境保護的目的。在一些地區把收取排污費放在首位，不認真治理排治污，制約了環保及低碳經濟工作的開展。主要依靠分散在某些稅種中的零星規定來實現對資源有效利用和環境保護的作用，限制了對低碳經濟發展的調控力度，也不能形成專門的稅收收入用于環保。

二是現有涉及生態保護的稅種對資源環境保護的調節作用有限。目前在利用“三廢”、節能治污、合理利用資源和發展環保科技等方面有些單項的鼓勵措施，對超過國家環保標準的噪音、工業廢水、二氧化硫、二氧化碳、工業固體垃圾處理等方面，缺乏強而有力并行之有效的執行條例。如現行消費稅主要是通過對應稅消費品的征稅起到間接抑制能源產品消費增長的作用，抑制作用有效程度較低。現行消費稅沒有把日常消耗量最大且容易給環境帶來污染的煤炭、電池以及一次性用品等消費品列入征收范圍。因此從總體上說我國現行消費稅并不能對我國能源消費及環境保護產生實質性的調節作用。目前我國對能源產品普遍征收增值稅，由于增值稅是中性稅種，它不具有特殊調節的作用。

現行稅制在促進生態資源保護與建設上缺乏針對性和靈活性，由于稅率低，有些項目還享受減稅、免稅等優惠政策，特別是對節能、環保科技進步與創新的優惠力度較小，通過稅收所發揮的調節作用受到一定的限制。

三是現有涉及生態保護的稅種對資源環境保護的調控范圍有限。由于稅收體制不完善，有關低碳技術、資源環境的稅種較少。目前資源稅的調節范圍包括：煤炭、石油、天然氣、金屬與非金屬原礦、鹽。從污染的角度，稅收調節的范圍僅涉及部分固體廢棄物、工業污水、部分噪聲等。許多稅目稅率未能與課稅對象的節能環保程度相關聯，無法通過稅率體現污染和耗能程度。如對汽車的稅率是按照汽缸容量區分的，與尾氣排放污染程度無關。

我國現有稅收政策覆蓋環保環節十分有限，應進一步擴大到低碳技術的投資、研發、設備制造、檢測認證、設備利用等各個環節。在垃圾發電、風力發電、水力發電、變性乙醇燃料等可再生能源的開發和利用上、對可能改變我國能源消費結構的太陽能、地熱能以及生物制能等可再生能源的等技術上以及降低產品的能源密集度的產品單位能耗率的先進生產技術應予以稅收政策支持。

四、促進低碳經濟發展的生態稅制構建思路

根據國內外生態稅收的成功實踐，以及以節能減排為核心的低碳經濟理念的提出，明確了我國生態稅制建立的方向。在經濟高速發展的今天，生態環境日益惡化，構建符合國情的低碳經濟發展的生態稅制勢在必行。

（一）改革和完善現行稅制

1. 改革資源稅

一是擴大資源稅征收范圍，把已處于臨界水平的可再生資源和不可再生資源納入資源稅征收范圍，把土地、森林、動植物、濕地、草地、海洋、地熱等納入征收范圍；將目前各種資源性收費和資源補償費改為征收資源稅，使資源稅成為唯一的或主要的資源有償使用形式。二是調整稅率，提高非替代性、非再生性、特別稀缺資源的稅率，適當拉開不同檔次稅率的差距。三是完善計稅依據，將現行按銷售量和自用量為計稅依據改為按實際生產量計稅，有利于約束開采者合理開采和使用資源，避免資源損失和浪費。

2. 改革消費稅

適當擴大消費稅課征范圍，將難以降解和無法再回收利用的材料，將在使用中不利于減少溫室氣體排放可能會在使用中對環境造成嚴重污染的各類產品，一次性使用等產品等列入征收范圍。同時，適當提高具有高碳排放和不利于人民群眾身體健康的具有碳排放性質或不利于生態環境的產品的消費稅稅率。并對不同產品根據其環境友好程度，設計差別稅率，引導消費者的正確消費傾向，減輕資源和環境壓力，對使用清潔型或可再生能源的低能耗的交通工具實行低稅或免稅。

3. 完善企業所得稅

加大對節能設備和產品研發費用的稅前抵扣比例；國家對那些為減少環境污染而購入的環保節能設備的企業，在一定時期內實行投資抵免所得稅優惠或實行加速折舊；對企業購買的防治污染的專利技術等無形資產允許一次攤銷；對生產環保設備的企業、垃圾處理的企業的固定資產實行加速折舊。

4. 完善其它相關稅種取消對農膜、農藥特別是劇毒農藥免征增值稅的規定。對從事節能減排技術開發的企業以及提供技術咨詢、技術服務取得的收入的免征營業稅；調整城鎮土地使用稅的征稅范圍，將農村非農業用地納入城鎮土地使用稅征稅范圍；適當提高城鎮土地使用稅、耕地占用稅的稅率，促進土地資源的保護；對符合節能減排技術標準的車輛，可按適當比例給予減征車輛購置稅的優惠；給予那些符合標準的資源節約型、循環利用型和清潔生產型企業一定的減免稅優惠；對不同能耗水平的車船規定不同的征稅額度，實行差別征收。

（二）開征有利于低碳經濟發展的新稅種

長期以來，我國通過收取排污費來控制污染，雖然對保護環境起到了一定的作用，由于排污收費是一種行政事業性收費，缺乏稅收的強制性和權威性，在實施過程中遇到較多困難，征收乏力。由于收費項目不全、收費對象不準確且費用標準低，無法滿足污染治理的要求。通過稅費改革，取消現行的各項排污收費、資源補償費，設立環境保護稅，以充分發揮稅收政策的積極作用。環境保護稅的課稅對象應主要包括廢水、廢氣、廢渣、噪音等，按治污費用不小于排污費用的標準，實施累進的邊際稅率，把外部成本內部化，加大非清潔生產企業的生產成本，促使排污者減少污染和高效利用、節約資源，從制度上引導其向低碳經濟方向靠攏。

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（作者單位：南京林業大學經濟管理學院）