基于制度變遷理論下的養老金并軌機制改革研究

高寒

摘要：進入21世紀以來，我國逐步進入了老齡化社會，打造健全的社會化養老機制，具有重大而深遠的意義。如今我國正在大力改革養老金并軌制度與運行機制。文章首先論述了制度變遷理論的基本內容、分析了基于制度變遷理論下的養老金并軌機制改革的重要意義。在此基礎上，以制度變遷理論為基礎，從制度供給、意識形態、制度成本、改革主體與歷史等多種因素的視角，分析了它們如何影響國內機關事業單位的養老保險改革狀況。事業單位養老保險改革，應該科學地分配與均衡企業、事業單位與機關之間的“三聯動”，以協調各利益集團分配相關利益的情況；其次，應該逐步完善職業年金制度，為有關事業部門輔以必要的補償；再次，通過拓寬資金來源渠道和延長退休年齡化解轉制成本，在此基礎上，提供充足的法律制度供給；最后，積極推進薪、管理和職業年金等相關配套制度改革與事業單位養老保險改革協調進行，營造有利于改革的意識形態。

關鍵詞：制度變遷理論；養老金并軌；制度改革

一、制度變遷理論概述

1978年我國實施改革開放政策以來，我國逐步改革經濟體制與社會管理體制，由最初“摸著石頭過河”走上了一條漸進式改革的發展道路，在發展過程中逐步取得了舉世矚目的偉大成就。在此過程中，我國城鎮的養老金制度同樣出現了重大變遷。

隨著我國各個領域的改革日益深入，傳統的養老金制度無法有效地滿足當前的實際養老需求，加劇了該領域需求——供給之間的非均衡性矛盾。在國家相關部門的引導下，采取強制性、誘導性的制度變遷，循序漸進地初步構建了覆蓋廣大城鄉居民的全球最大養老保險體制。由此可以看出，制度變遷理論可以有效地闡釋我國養老金并軌制度改革的發展歷程。

（一）制度變遷理論的基本觀點

諾思認為制度不均衡是造成制度變遷的最直接因素，制度喪失了均衡，促生了一些獲利機會，部分群體為了獲得利潤，重視促進制度變遷的改進而發展。可以將制度變遷劃分成強制性、誘致性的制度變遷。制度變遷要關注成本問題，只有支付的相關成本比潛在利潤低的情況下，才會發生制度創新性。

（二） 國家理論與意識形態理論

“國家不但是增長的主要原因，而且是導致衰退的重要根源，所以，在分析制度變遷時，國家應該被當作利益主體來分析”，諾思的觀點是，國應該在一定的規則體系中活動，因為受到約束而獲得了信賴，為了規避政府偏好而發生的利益追求，必須構建嚴格有力的政治制度，對政府行為進行約束。比如，在傳統的事業單位退休金制度中，事業單位通常都要依賴國家財政提供的退休金。政府的財政壓力日益增加，但是并未增加效益的養老基金積累。政府為了更好地減輕自身的財政負擔，促進養老金資源的合理分配，促進社會公平正義，逐步取消了事業單位退休金制度，穩步實施養老保險制度。

諾思在分析制度變遷時引入了意識形態理論，指出個體行為部分情況下不會受到理性人假設的驅動，反過來卻由意識形態驅動——人們會自發地遵循他們覺得合理科學的機制與制度，雖然它不一定給人們創造收益。所以，將意識形態引入到相關制度的歷史變遷中，可以降低變遷壓力，削減交易成本。諾思將路徑依賴分為自我強化型和鎖定型兩種。自我強化型路徑依賴具有正向作用，制度創新能夠與初始制度有效銜接，共同作用到制度結構當中；而鎖定型路徑依賴則具有負向作用，初始制度的低效率使制度被“鎖定”到某種狀態，阻礙制度的變遷和創新。

如今國家的既定方向是大力推進和深化養老體制改革，穩步推進事業單位養老保險的并軌機制，只會在后續發展過程中逐步強化。事業單位如今接受與認可養老保險制度的程度，對未來與當前的制度選擇具有決定性的作用。此后它的發展會逐步走上良性循環的道路，然而部分事業單位可能會受到多種因素的影響，其養老保險制度改革效果不夠理想，可能會鎖定在特定的無效率情況下。受到各個區域的社會經濟轉型以及經濟發展不夠平衡的問題，如今多元化的養老保險制度體系，是更合理并且更好的選擇。

（三）誘致性制度與強制性制度

強制性制度變遷是國家采取相應的法律規制方式和方法，實施從上往下的各種制度變遷，能夠穩步及時地促使制度變遷，減少交易成本，以增加制度變遷的實效性。所以，在推動制度變遷時，要將二者結合起來，相互補充。從制度變遷初期來看，應該采取試點工作，實施誘致性制度自下而上的制度安排和變遷，不斷地嘗試和積累經驗，在進入了成熟運行狀態后，采取強制性的制度變遷，以提供穩定的制度供給。

就事業單位養老保險的制度供給而言，國內原來都是采取退休金的方式。為了更好地促進事業單位的養老保險制度改革，國家規定了一系列法律法規，比如《試點方案》《社保法》等，實施了強制性的制度變遷。在此過程中，大力宣傳和普及養老保險制度的諸多優勢，讓事業單位的工作人員看到它的諸多優點和特征，比如個人繳費低、實際保障高，在經濟利潤的誘導下，可以讓人們越來越多地接受養老保險制度。通過這種自下而上的心理層面變化，在組織或者個體的廣泛認可下，形成了廣泛的思想基礎。事業單位為了從新制度中獲取利益，逐步推動了單位內部養老保險制度改革。

二、國內養老金并軌機制改革研究

（一）養老金并軌機制改革狀況概述

按照鄭秉文等（2009）的相關研究，將1958年與1978年為時間節點，指出國內企業職工與機關事業單位實施的養老保險制度走過了三個不同的發展階段，即“分—合—分”。 從1995年開始，企業職工養老保險制度全方位實施了統賬結合的社保制度，如今已經越來越成熟。

國務院于2015年下發了《機關事業單位相關工作人員養老保險制度改革的決定》（本文中簡稱為《決定》），意味著國內養老保險制度并軌制改革步入了真正實施的狀態。對機關事業單位的廣大工作人員而言，開始履行養老保險的繳費義務，退休待遇按照養老保險制度的相關規定執行。這次養老金并軌改革達到了下列目的：企業與機關事業單位等在內的城鎮從業者統一采取基本養老保險制度，將個人賬戶與社會統籌密切結合起來，均通過個人與單位繳費，將養老金待遇與繳費聯系起來的相關計發措施，從機制與制度層面有效地解決“雙軌制”的尖銳矛盾。以此為基礎，我國逐步形成了城鄉居民與城鎮職工的養老基本保險同時適用的重要制度，而且能夠彼此銜接，以打造系統化的城鄉養老保險機制。

（二）制度變遷背景下影響養老金并軌機制改革的因素

1. 國內退休金到養老保險的發展歷程

在制度有序運行的情況下，運行收益會超過它的運行成本，人們能夠從這些制度中得到較高的收益，進而高度認同這種制度。在此基礎上，人們會對該制度形成更多的需求，并持續地締結更多契約，它們均立足于人們的廣泛認同基礎上，體現了體系制度的自我強化作用。

就機關事業單位的相關工作人員而言，無需繳納保險費，即可領取較大金額的退休金，所以高度認可退休金制度。與此類認同感相反的是，他們比較排斥養老保險制度，社科界60名兩會代表對國家實施的《養老保險試點方案》進行聯名抵制。然而，在實施退休金制度的過程中，財政承擔著部分事業機關單位的退休費用，財政壓力較重，甚至出現了不堪重負的情況，不能足額及時支付。從全社會層面來看，采取了不同的養老保險制度與退休金制度，企業與事業機關單位的養老保險關系很難相互接續轉移，約束著人力資源的優先配置與合理流動。企業與事業機關單位的養老金與退休費待遇很難協調、統籌與確定，同類人員養老金待遇的距離逐步擴大，影響了社會公平。

我國事業機關單位實施的退休金制度和企業基本養老保險制度彼此平行，此類“雙軌制”的養老保險體系，對我國社保體系與養老保險制度的長遠發展非常不利，改革事業單位養老保險也是箭在弦上。2008年3月14號國務院常務會議正式制定了《事業單位人員養老保險制度試點改革方案》（本文中簡稱為《試點方案》，2010年10月28日，全國人大常委會正式通過了《社會保險法》（本文中簡稱為《社保法》清楚規定事業單位工作人員應該參加基本養老保險，改革事業單位的養老保險制度，獲得了法律層面的支持與保障。

從20世紀90年代開始到2014年年底，部分行業與地區試點改革事業機關單位的養老保險制度，實施局部試點的省市達到了28個，2100萬事業機關單位的員工參與了試點工作。雖然沒有從根本上改變事業機關單位的退休金制度，但是在試點中配套推進分類改革事業機關單位的養老保險制度時，越發清晰地梳理了該領域的主要矛盾，積累了局部經驗，為全方位實施改革機關事業單位的養老保險制度打下了良好的基礎。

2. 影響事業單位養老保險改革的相關群體

影響事業機關單位養老保險制度改革的重要力量是受影響的相關群體與改革推動者，比如地方政府、中央政府、企業、機關、事業單位。因為這些主體均存在著各自的利益訴求，所以可以將它們當作五大利益集團，分析它們如何影響事業單位養老保險改革的養老改革工作。

首先，是企業、事業、機關單位如何分配利益的問題。改革事業機關單位的退休金制度，實施養老保險制度，意味著這些利益集團的利益分配出現了明顯變化，養老保險改革會重新分配相關方的利益，事業機關工作人員被降低了養老金替代率，大致和企業平衡。公務員群體享受的退休金依舊比較多，在此基礎上形成了更大的退休待遇差，事業機關單位與企業的待遇差距轉變為機關與事業企業單位之間的待遇差距。受到“不患寡而患不均”的分配心理影響，事業單位會在較大程度上抵觸養老保險改革。比如，高校的極少數教職工出現了“提前辭職潮”等，用自己的行動來抗議養老保險改革。

其次，降低了事業單位的經濟利益下降。按照奧爾森的相關理論，制度變遷破除了以往均衡的利益分配格局，各個分利團體的利益分配再次洗牌，各既得利益團體為了保障自己利益不受到重大損失，或維護本機構的壟斷地位，會千方百計嘗試著組織制度變遷。

基本養老金是個人養老金賬戶與基礎養老金的總和，《社保法》與《試點方案》實施后，事業單位的相關基本養老金替代率處于35.9%～64.1%的范圍內，在很大程度上低于在職期間的養老金替代率水平。所以，事業單位為了確保自己的退休待遇，會在較大程度上對國家改革養老保險的事宜進行集體抵制。

3. 制度供給與轉制成本

從制度供給方面來看，國家是養老保險制度的最主要供給者，在改革事業單位的養老保險制度過程中，擔負著為其提供完善的制度保障的職責。但是，卻出現了顯著的功能缺位，沒有充分地發揮制度改革的主要功能。雖然我國制定和實施了《社保法》，但是尚未制定針對性的配套制度與規定，不能有效地落實社保法，配套制度供給不足。比如，稅法、勞動法與信托法等多種法律中缺乏針對性的內容，不能有效地發揮其輔助性作用。法律在養老保險改革的過程中顯著缺位，遲滯了改革的更大進展。青山昌彥是著名的新制度主義學派的專家，他認為制度間彼此協調，相互關聯，各種制度間存在著顯著的連鎖反應，均具備了相應的基礎結構，必須改變它的基礎結構，方可行之有效地推動相應的制度變遷。假如把事業單位工作人員的養老保險制度當成整體性的制度，職業年金制度、保險關系轉移接續制度與薪酬制度等均屬于該制度框架中的基礎結構，只有改革這些結構，方可順利地轉變與完善事業單位工作人員的養老保險制度。

在制度變遷的發展過程中，會發生兩個主要問題，一是人們會分析改革措施的相關成本收益，如果其成本超過了收益，人們會接受和認可這種制度變遷，反之亦然；二是制度是一種外部性范疇，各利益集團均竭力以最少成本謀求最多收益，甚至于發生“搭便車”現象。

三、制度變遷理論下促進養老金并軌機制改革的建議

（一）促進利益分配的均衡化

企業、事業單位與機關這三個主要利益團體之間存在著利益不均衡的問題。事業單位在經歷了養老保險制度改革后，喪失了之前較大的優勢地位，和機關之間形成了更大的退休待遇差距，打破了利益均衡分配的傳統格局，導致事業單位的工作人員抵制改革的現象。在這種情況下，應該立足于解決“不患寡而患不均”的傳統問題，促進三方的利益均衡化，在企業、事業單位與機關的養老保險制度并軌層次上，實施頂層設計，牢牢地抓住這次難得的改革契機，把公務員也列入到養老保險制度改革中，實現三方的利益均衡化，對三方的利益分配進行協調和平衡，讓事業單位的工作人員更加認可與接受此次改革，以削減改革帶來的阻力。

（二）構建利益補償機制

對事業單位人員而言，在實施了養老保險制度改革后，他們的養老金替代率下降幅度較大，這也是他們抵制此次改革的一個重要原因。所以，如何有效地補償他們降低的養老金，變成了主要內容之一。

制定職業年金制度，是構建層次化養老保險機制的關鍵性內容，是事業單位實施養老保險制度的“第二支柱”。職業年金制度是為了增加他們的退休待遇金額，在注重公平的同時提升效率。

政府應該強制各個事業單位構建職業年金機制，為其提供充足的財政支持。它可以補償事業單位工作人員的利益損失，增加他們對改革的接受能力與認同感，推動改革實施。再者，它可以有效地降低地方政府巨大的財政壓力。轉變以往政府承擔退休金的唯一責任主體的難處，讓個人、政府與單位共同擔責，在很大程度上緩解了政府在此次改革過程中的財政壓力。

（三）化解轉制成本

事業單位在改革養老保險體系的過程中，需要支付相當多的轉制成本，當然能夠利用后代繳納的養老保險繳費進行彌補。然而由于轉制存在著巨大的成本規模，人口老齡化程度不斷提升，“嫁接轉移”會損失若干代人民的養老福利。為了化解轉制成本，可以延長人們的退休年齡，也可以增加資金來源的途徑和渠道。

關于擴大資金來源的途徑，國家或者政府應該對財政支出的比例進行調整。最直接地增加資金渠道的措施，是加大政府在事業單位養老保險領域的支出。事實上，政府只具備了有限的財政負擔能力，只有優化和完善財政支出結構，如壓縮可有可無的行政開支，合理地加大養老保險領域的支出，實現養老基金的增值保值。應該外部養老保險的個人賬戶與統籌基金賬戶的運營投資，給各種專業化的投資企業，投資到高收益率的相關產品上，強化風險管理，促進養老基金領域的增值保值，當作資金的主要補充來源，削減轉制成本。

（四）健全制度供給

事業單位實施的養老保險制度立足于其人事、財政撥款、績效工資等各種配套制度的基礎上，所以政府應該推動事業單位改革和完善此類制度，與養老保險改革保持同步完善的態勢，為改革后者創造優良的制度環境。

第一、健全績效工資機制。為了和企業養老金計發方法與保險繳費進行并軌，必須大力實施績效工資機制，對各個事業單位當前的工資計發制度進行規范，把津貼與獎金等多種收入均列入績效工資中，不得單獨發放。把這些隱性工資逐步地顯性化，采取規范化的績效工資標準，切實將獎勵工資與基礎工資的和當作基數，核算應繳養老金與相關費用，促進績效工資機制的并軌。

第二、健全退休管理機制。事業單位的人事部門與社保部門要強化協作，強化退休審批機制與養老保險管理工作，在適當情況下，構建與維持事業單位的養老保險關系與退休審批業務，逐步與社保部門并軌，循序漸進地接受單一部門的有效管理，有利于管理事業單位的統籌賬戶與個人賬戶。

第三、針對財政差額撥款與財政全額撥款的各個事業單位，應該穩步做好接續轉移養老保險關系的業務，財政應該為事業單位開設的統籌賬戶資金與過渡性養老金提供專項撥付，由專業化的社保部門統一管理運營，采取專款專用，收支兩條線的措施。

國家應該在事業單位開展該領域的思想教育活動，大力宣傳職業年金制度與過渡性養老金所具備的利益補償作用，消除相關工作人員擔憂降低退休待遇的問題。事業單位的大部分工作人員均系受教育程度較高的知識分子，應該從大局出發，針對他們開展思想引領工作。“信仰奠定了制度層面的思想基礎”，只有通過意識形態的宣傳教育，才可以讓個人與利益集團不再比較收益與成本，樂意遵從相關的制度安排。讓他們清楚這次改革的主要目的，是為了促進社會公正與實現最大化的社會福利，而絕非政府甩掉巨大的財政包袱的一個權宜之計。

自從《試點方案》與《社保法》正式實施以來，國內事業單位在改革養老保險制定的過程中受到了這樣那樣的影響與約束。本文立足于制度變遷理論，概括了影響事業單位養老保險制度改革的若干因素，并提出了針對性的解決措施。國家應該積極行動起來，通過改革完善與發展我國的基本養老保險制度，促進養老保險事業的發展，更好地實現社保再分配制度的功能，激發社會發展的巨大潛力，提升社會的公平正義。

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（作者單位：中國社會科學院研究生院）