城市化進程中失地農民養(yǎng)老風險與對策

馬芳虹　王晨霞

摘要：失地農民是工業(yè)化和城市化的產物，我國失地農民數量龐大且增長速度快。失地農民由于家庭養(yǎng)老模式弱化、再就業(yè)困難、征地補償款水平低、合法權益受損害等原因而面臨養(yǎng)老風險。目前我國存在多種失地農民養(yǎng)老保險模式，但仍然存在許多問題。文章分析失地農民養(yǎng)老風險和養(yǎng)老保險模式的基礎上，為完善我國失地農民養(yǎng)老保險制度提出合理建議。

關鍵詞：失地農民；養(yǎng)老風險；城市化

隨著工業(yè)化和城市化進程不斷加快，越來越多的農業(yè)用地被征用為工業(yè)用地和居住用地，失地農民這一特殊群體隨之產生。失地農民是指其土地被依法征收后，農業(yè)戶口的家庭人均耕種面積少于0.3畝的農民。有學者預測我國失地農民人口實際規(guī)模超過6000萬人，在未來五至十年內將會持續(xù)上升。土地是農民的主要生存資料，農民失去土地后，將會面臨多重風險，其中最突出的一方面就是養(yǎng)老風險，如何為失地農民的老年生活提供保障成為城市化進程中需要解決的一大難題。

一、失地農民養(yǎng)老風險成因

（一）家庭養(yǎng)老模式弱化

家庭養(yǎng)老是我國農村的重要養(yǎng)老保障方式之一。但隨著農用地非農化的范圍不斷擴大，農民失去最主要的經濟來源，農村家庭中的適齡勞動力為維持生計而選擇進城務工，留在農村的大多數都是無人照顧的老人和兒童。雖然農村的人口出生率高于城鎮(zhèn)，但農村勞動力的外流導致農村老齡化比重高于城鎮(zhèn)。國家統計局數據顯示，在我國農村地區(qū)，有22.02%的家庭有65歲以上的老人需要贍養(yǎng)，比城鎮(zhèn)地區(qū)高出4.69%。另外，人均壽命的延長也使農村家庭的養(yǎng)老保障面臨更大的風險。

（二）失地農民再就業(yè)困難

失地農民的受教育程度不高，勞動技能匱乏，在就業(yè)競爭中處于劣勢地位。農民失去土地后，一般只能從事簡單、重復、臨時性的工作，工資水平較低，參加養(yǎng)老保險的繳費能力受限制。失地農民收入水平降低，主動參加職業(yè)技能培訓的可能性小，尤其是年齡較大的農民已錯過掌握新技能的最佳時機，二次就業(yè)更加困難，面臨嚴重的生存危機。

（三）征地補償款水平低

失地農民家庭主要依靠征地補償款維持基本生活，但失地農民資金管理意識薄弱，不能對資金進行有效管理和長期規(guī)劃。政府采用一次性支付的方式支付征地補償金，但受周圍環(huán)境、養(yǎng)老觀念、生活方式等影響，風險防御意識和社會互助意識弱，對政策及政府信任度不高，參加養(yǎng)老保險的積極性低。用于購買糧食、蔬菜等生活必需品的支出不斷上升，失地農民無法單純依靠補償款生活、養(yǎng)老，老年貧困問題顯著。

（四）失地農民合法權益受損害

目前，我國的土地征用一般由政府參與決定，很少通過自由流轉的市場機制實現，因此農民通常處于被動狀態(tài)。現有的失地農民征地補償安置政策具有強制性，在土地不斷升值的情況下，失地農民缺乏與政府平等商議土地價格的話語權，相應的補償標準也沒有隨土地的增值而增加。當農民的權益受損時，也缺乏有效的權利救濟機制來保障自身合法權益，這使失地農民未來面臨的養(yǎng)老風險更加嚴峻。

二、失地農民養(yǎng)老保險模式

失地農民的身份變動較大，全國統一的失地農民養(yǎng)老保障模式尚未形成。為解決失地農民的養(yǎng)老保障問題，各地根據自己的實際情況建立了不同的失地農民養(yǎng)老保險模式，大概分為以下幾種：

（一）城保模式

城保模式即不再建立其他制度，將失地農民的養(yǎng)老保障納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系，包括城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險。在這種模式下，失地農民在參保過程中與城鎮(zhèn)居民和城鎮(zhèn)職工承擔相同的責任，享有一致的養(yǎng)老保險權利。這種模式有利于建立統一的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度，但是需要強大的政府財力支持，不適合在經濟條件落后地區(qū)建立。

（二）農保模式

農保模式指失地農民的養(yǎng)老保險制度參照農村人口的養(yǎng)老保險水平，政府、集體和個人三方出資進行資金積累。在這種模式中，養(yǎng)老保險制度水平較低，所需投入的資金較少，可緩解政府財政壓力。但這種做法在某種程度上損害了失地農民的權益，很難保證正常的生活水平，且這種模式不利于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險一體化建設。

（三）商保模式

商保模式即引進市場運作模式，允許商業(yè)保險參與失地農民養(yǎng)老保險。這種模式有利于避免資金管理者和監(jiān)督者一體化，有效防止資金管理中的腐敗問題。而且商業(yè)保險機構專業(yè)性強，在養(yǎng)老保險基金的保值增值方面更有經驗。對于政府而言，也可降低其運作和管理成本。但該模式存在商業(yè)機構的營利性與養(yǎng)老保險制度的保障性矛盾，商業(yè)機構的運作也缺乏法律法規(guī)的規(guī)范。

（四）專門制度模式

專門制度模式即基于失地農民的現實情況，建立一套新的養(yǎng)老保險制度。與其他模式相比，針對失地農民的專門制度模式能更好地反映失地農民的利益訴求，滿足失地農民多層次養(yǎng)老需求。該模式在建立中需要解決的難題是如何向現有制度靠攏，建立城鄉(xiāng)統一的養(yǎng)老保險制度。

三、應對養(yǎng)老風險的合理路徑

（一）提高補償金水平，改變征地補償金支付方式

農民失去土地后，征地補償金成為其主要可支配收入，但目前補償金水平普遍較低。失地農民對城市化進程的貢獻較大，應給予這一弱勢群體更多的資金保障，適度提高補償金水平，縮小城鄉(xiāng)差距。另外，征地補償金采用一次性支付的方式不利于失地農民對未來的支出水平做出長遠規(guī)劃。從短期來看，失地農民可通過征地補償金維持生活，但隨著補償金逐漸耗盡，失地農民就幾乎沒有經濟來源。因此應當改變過去單一的征地補償方式，委托由專門的機構管理，把一次性支付轉為分期、分類支付，由單一的貨幣補償轉為養(yǎng)老、就業(yè)、生活補助相統一的補助方式，更有針對性地解決失地農民的現實問題，也可避免失地農民盲目消費，實現補償金效益最大化。但同時也應考慮通貨膨脹因素，建立補償金長效增長機制，防止補償金因分期支付而貶值。

（二）轉變就業(yè)觀念，拓寬就業(yè)渠道

與第一產業(yè)相比，第二產業(yè)和第三產業(yè)能提供更多的就業(yè)崗位。在經濟落后的農村地區(qū)，政府應給予更多的資金支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，在增加地方財政收入的同時可吸納當地失地農民就業(yè)。培訓是提高人力資本含量的重要途徑，政府應當根據當地勞動力市場的需求和特點，為失地農民提供免費的勞動技能培訓，提高其就業(yè)競爭力，實現勞動力供給與市場需求有效對接。在培訓過程中表現優(yōu)異、思想覺悟高、具有創(chuàng)新意識的農民可以引導、扶持其進行創(chuàng)業(yè)，并在稅收及貸款等政策上予以優(yōu)惠。由于失地農民長期受小農意識的影響，其落后的就業(yè)觀念成為阻礙失地農民就業(yè)的重要原因。因此要積極轉變就業(yè)觀念，提高自主擇業(yè)、技能提升、自主創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性，充分實現自身價值。

（三）完善土地征用制度，確保補償金落實到位

在政府征地過程中，征地補償的方式及數額都由政府決定，農民只能被動接受，而且存在補償款分配不平等、私下交易及權力尋租等現象。這些都會造成土地收益分配機制扭曲，從而導致農民權益受損，不利于社會公平與穩(wěn)定。為此，政府首先應嚴格規(guī)范土地征用程序，保障失地農民的知情權、參與權和申訴權，堅持公開、公平的土地流轉制度，防止暗箱操作行為。其次，要強化監(jiān)督機制，及時公布土地補償費用的收支情況，加大對侵占、挪用征地補償金行為的處罰力度，使征地補償金管理更加規(guī)范化和法制化。最后，對于失地農民這一弱勢群體，政府應向其宣傳相關法律法規(guī)，提高他們的維權意識，同時也應該提供一定的法律援助，保障失地農民的司法救濟權，幫助他們通過合法途徑維護自身利益。

（四）深化戶籍制度改革，推動城鄉(xiāng)一體化

城鄉(xiāng)二元戶籍制度不僅制約生產要素的自由流動，妨礙勞動力市場的形成，還嚴重影響社會公平正義。由于戶籍制度的限制，失地農民在城市的工作和生活中經常受到區(qū)別對待，改革開放成果無法惠及全體公民。除此之外，針對失地農民的養(yǎng)老保險還不成熟，失地農民在城鄉(xiāng)之間、不同單位之間以及不同職業(yè)之間流動頻繁，養(yǎng)老保險關系的轉移接續(xù)手續(xù)繁雜。因此要深化戶籍制度改革，破除城鄉(xiāng)二元結構，保證社會成員享受社會保障的機會均等，不斷縮小城鄉(xiāng)差距。另外，政府應對失地農民養(yǎng)老保險模式做出統一規(guī)定，通過立法予以規(guī)范，借助報紙、廣播、電視等媒體加大養(yǎng)老保險政策宣傳力度，逐步提高失地農民參加社會保險的積極性，擴大養(yǎng)老保險覆蓋面。

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（作者單位：河北工業(yè)大學人文與法律學院）