城市更新視角下基于博弈論的城中村更新模式探究

文/重慶大學管理科學與房地產學院 劉楠紫沁

0 引言

隨著我國經濟的快速發展，城市進入快速發展階段。大量農用地轉變為城市用地，可用于建設的土地少之又少。近年來，我國城市建設步入精細化發展階段，城市更新應運而生，城市從增量發展逐漸過渡到存量發展。城中村作為城市“夾縫地”，嚴重阻礙了城市更新的推進。城中村存在社區管理混亂，人員結構復雜，建設布局混亂，“握手樓”“一線天”比比皆是，基礎設施不完善，環境臟亂差等問題[1]。因此，解決城中村更新問題已成為我國城市更新過程中的當務之急，對我國城市健康、有序和良性發展具有重要意義。

對于城市更新模式研究，有學者以改造形式為依據將其分為重建型、調整型和控制型3類[2]，以規模為依據分成整體改造模式、局部改造模式和調整改造模式3類[3]。然而更多學者還是以開發主體為依據進行分類，主要分為政府主導模式、市場化模式及村民自改模式[4-6]。

城中村更新參與主體的利益均衡分析是城中村更新問題的核心，城中村更新過程即利益再分配過程，主要涉及政府、開發商及村民3方。在城中村拆遷改造工作初期，多以政府主導為主，村民處于被動地位，參與程度低[7]。村民改造意愿被忽視，經濟因素仍是決定村民拆遷意愿的首要因素，但村民的社區歸屬感是又一重要影響因素[8]。政府陷入既要鼓勵開發商參與改造項目，保證其合理收入，節約拆遷成本，又要保障村民獲得應有補償的兩難困境。博弈論作為微觀經濟學強有力的分析工具之一，也是微觀經濟學迅速發展的領域。為更科學嚴謹地分析參與主體的利益均衡問題，越來越多的學者以博弈的視角來分析城市問題。有學者從地方政府與農民的博弈來分析征地問題及中國城市化進程[9]，但更多針對城中村改造中政府、開發商及村民的3方博弈研究，博弈結論表明地方政府主導的城中村改造模式通常要求地方政府具備較雄厚的財力；地方政府引導開發商參與城中村改造模式實施的關鍵是協調各方收益；村集體主導的城中村改造模式可最大限度地保護城中村村民的合法權益[10]。更有學者加入廉租群體、改造區域所有居民和商品房住宅區居民，構成6個主體的多方博弈分析[11]。

大量學者在進行城中村更新模式研究時，只針對全面改造這種大拆大建的改造模式。而全面改造城中村將帶來房屋拆遷沖突、誘發城市經濟風險、造成空間社會隔離、浪費社會資源等問題，無論對利益主體還是宏觀結構都是弊大于利[12]。從統籌城鄉社會發展、實施穩健政府治理、激發社區建設活力的角度出發，應主次分明、循序漸進、因地制宜地綜合治理城中村，促進城鄉空間和社會融合。

本文基于博弈論，從政府和村民雙方利益分配角度出發，探究政府與村民是否同意城中村更新，且在全面改造和綜合整治2種城中村更新模式中如何選擇更符合城市發展的模式。

1 政府與村民對城中村更新的博弈

參與博弈的主體有2個：政府及村民。政府與村民的博弈可歸納為拆遷或綜合整治的更新模式選擇博弈。

在城中村更新方式上，過去多年政府偏向于大拆大建模式。近年來，因高昂的拆遷補償費用及建設可持續城市、綠色更新、生態更新的目的，政府開始考慮對城中村進行綜合整治。政府與村民分別針對拆遷和整治進行博弈，得出納什均衡結果，比較2種情況下政府與村民收益的差異，最后得出結論。

1.1 拆遷的博弈

假設政府作為博弈一方的策略集合有{拆遷，不拆遷}2種，村民作為博弈另一方的策略集合有{同意，不同意}2種。

如表1所示，α代表征地補償費用（包括土地補償費、青苗補償費、附著物補償費和安置補助費）；Q代表村民轉變為城市居民享受的福利；T1代表拆遷前村民的租金收益；N代表政府在城中村拆遷后的收益，N=1+S1，1代表土地增值收益，S1代表拆遷城中村政府獲得的社會效益；A代表村民同意拆遷，政府現在不拆以后要拆的費用；D1代表村民不同意拆遷，政府現在不拆以后要拆的費用；C1代表拆遷成本，C1=α+H，H代表政府與村民談判的成本；W1代表房屋拆遷重建后提升的價值。

運用劃線法求解納什均衡：①政府選擇拆遷策略時，村民比較(α+Q-W1-T1)與T1大小，村民此時雖然損失了拆遷地升值的機會成本，但注重眼前巨額的拆遷補償費用，還能享受城鎮戶口優于農村戶口的社會福利。而城中村生活環境較差，基礎設施不完善，租金相較其他地區較低，且政府作為較強勢一方，村民在得到自己既得利益的同時選擇盡可能配合政府，所以在村民心中（α+QW1-T1）>T1，村民選擇同意策略；②政府選擇不拆遷策略時，（Q+T1）>T1，村民選擇同意策略；③村民選擇同意策略時，政府收益為拆遷獲得的經濟收益和社會收益的總和減去拆遷成本。若只比較經濟收益，可能出現N1-A，政府選擇拆遷策略；④當村民選擇不同意策略時，政府選擇拆遷或不拆遷，應根據城市規劃與政府財力等因素決定。

表1 政府與村民對拆遷的博弈

綜上所述，政府與村民關于拆遷的博弈取得納什均衡，政府拆遷，村民同意，即（拆遷，同意）。

1.2 整治的博弈

假設政府作為博弈一方的策略集合有{整治，不整治}，村民作為博弈另一方的策略集合有{同意，不同意}。

如表2所示，β代表安置補助費用；W2代表房屋整治后提升的房屋價值，包含城中村整治以后村民的租金收益；S2代表整治城中村政府獲得的社會效益；P代表政府獲得的租金收益；C2代表整治成本，C2=β+γ，γ代表實際整治的費用；B代表村民同意整治，政府現在不整治以后要整治的費用；D2代表村民不同意整治，政府現在不整治以后要整治的費用。

表2 政府與村民關于整治的博弈

運用劃線法求解納什均衡：①政府選擇整治策略時，村民比較（β+Q+W2）與T1的大小，整治城中村房屋，政府給村民提供安置補助費用，整治完成后，村民能享受城鎮戶口優于農村戶口的社會福利，還能得到房屋租金收益，即使村民對與房屋是否能收到與T1相當的租金收益持一定的懷疑態度，但總的來說利大于弊，村民選擇同意策略；②政府選擇不整治策略時，（Q+T1）>T1，村民選擇同意策略；③村民選擇同意策略時，比較（S2+P-C2）與-B的大小，若只比較經濟收益，因資金的時間價值，政府現在的整治成本小于未來的整治成本，即C2-B。且對于城中村的整治，政府能得到較大的社會效益，改變城市形象，優化城市環境，提升城市競爭力；④村民選擇不同意策略時，政府根據整治計劃、整治難度等決定整治或不整治。

綜上所述，政府與村民關于整治的博弈得到納什均衡，政府整治，村民同意，即（整治，同意）。

2 全面改造模式與綜合整治模式的選擇

上述2種博弈得出的納什均衡分別為（拆遷，同意），(N-C1,α+Q-W1-T1)；（整治，同意），（S2+P-C2,β+Q+W2）。城中村拆遷、整治等行為都由政府主導，村民相對屬于弱勢群體，所以通過比較拆遷與整治之間的優劣來權衡政府收益（N-C1）與（S2+P-C2）的大小，就可以得出以下結論。

當（N-C1）>（P+S2-C2）時，政府選擇拆遷策略；當（N-C1）<（P+S2-C2）時，政府選擇整治策略。

比較N與（P+S2）大小：N代表政府在城中村拆遷后的收益，N=1+S1，包含土地增值收益和社會效益。城中村拆遷后，商圈或商業住宅拔地而起，為政府及開發商創造巨大的經濟效益，增加居民就業機會，優化城市環境，城市基礎設施水平得到提升。（P+S2）代表政府在城中村整治后的收益，包含租金收益與社會效益。房屋出租的經濟收益相對于政府拆遷后轉讓土地使用權的收益較低，但租金能持續為政府減輕財政壓力。城中村能在短時間內達到美化城市形象、改善村民生活環境的目的。以綜合整治、功能改變為主導的更新方式能節約資源，實現綠色更新。對于許多祖輩生活在同一城中村的居民，整治方式保留其以血緣和宗族維系的生存模式，保護當地人文特色。同時，城中村承擔部分社會職能，因其可容納大量外來人口，低成本的生活為低收入人群和初到的創業者和人才提供較低的城市進入門檻，為城市注入新活力，提升城市核心競爭力。綜上，N>（P+S2）。

比較C1、C2大小：拆遷時政府面臨著高額的征地補償費用，賠償標準缺乏廣泛認同，執行方面缺乏強制措施。拆遷補償方面的政策缺陷成為嚴重困擾城市更新的核心問題。由于考慮到開發周期、經濟及行政成本等，政府往往妥協，使賠償金額遠超市場平均價格，為今后的拆賠談判的艱難埋下伏筆，易引發拆遷沖突，激化社會矛盾。城中村整治：C2代表整治成本，C2=β+γ，β代表安置補助費用，γ代表實際整治的費用。安置補助費用是征地補償費用的一部分，且整治周期短，政府補助費用支出不大。綜上，C1>C2。

雖然政府拆遷經濟收益高，但不完善的補償政策使拆遷補償款已接近“天價”。現實中許多政府的財政水平不足以支撐其進行拆遷活動，且拆遷過程沖突不斷，引發城中村村民不滿，導致許多社會問題。從村民角度來說，大多數村民支持城中村拆遷，他們可得到巨額補償款。但作為失地農民，其后續就業問題難以解決，所謂“一拆三年窮”，此問題成為引發社會問題的潛在因素。大拆大建也造成不同程度的資源浪費和存量財富流失，與城市可持續發展目標相悖。而城中村綜合整治可保留原有居民住房，使村民住有所居。政府幫助城中村美化居住環境，優化基礎設施建設，既提升村民的生活質量，又幫助村民提升租金收益。隨著我國經濟發展進入新型城鎮化模式轉型期，城市更新成為城市開發建設從外延式擴展轉為內涵式發展的必要手段和發展趨勢，城市更新形式也從大拆大建向以“人”為本的可持續有機更新過渡。

政府綜合考慮城中村更新的成本、資源和社會等因素，（N-C1）<（P+S2-C2），即政府會偏向于選擇整治策略。

3 結語

隨著城市不斷發展，城市空間優化、形象美化、社區管理及制度建設等城市更新問題已成為城市化進程中最主要的問題。在城市建設過程中，政府承擔最主要責任，也擁有較大權利。政府應綜合具體的城市發展路徑、城市空間規劃、地方政府財力物力及城中村村民改造或整治意愿來考慮城中村更新問題。

本文分析城中村更新模式選擇及政府和村民在這一過程中的利益分配問題，得出政府在綜合考慮城中村更新成本、資源及社會等因素后，偏向于選擇綜合整治策略。這不僅體現了城市發展規律，也體現了城中村村民意愿。綜合整治過程也是村民市民化過程，政府要進行引導與教育，在提升城中村基礎設施水平及居住環境的同時，增強社區管理與文化治理，內外兼顧，整體提升城中村發展水平。

城中村既是空間形態，也是社會形態，更是政治經濟形態。應立足于經濟發展和社會穩定大局，而非基于單一主體和目標去談論抽象的公正。應主次分明、循序漸進地綜合治理城中村，提高城中村人口素質，提升城中村的歸宿感，引導城中村的融合。正確的城鄉統籌戰略、穩健的政府治理策略、有效的社區建設機制可減緩城中村負功能，促進城中村正功能的發揮。