“小切口、大縱深”在地方立法中的作用
——以東莞立法實踐為例

陳俊榮 鄧肖瑩

如何提高新獲立法權的設區的市的立法質量？東莞市通過近幾年的立法實踐，認為“小切口、大縱深”是一個比較有效的途徑。這一路徑能讓立法問題找得準，定位站得高，所立法規解決問題更徹底更有效。

關于“小切口”

所謂“小切口”，其“小”與“地方”相對應，“切口”則是一部法規要解決的問題，即地方立法須準確定位，使法規立項體現地方特色和需要。地方立法要求“切口”小，就是要比國家層面立法更貼近地方的實際，更有效地解決由于地區差異導致的法律適用“水土不服”的問題，那么，如何才能實現“小切口”？

一是要精準把握地方突出問題。東莞是“制造業名城”，出租屋的數量非常巨大，據“二標四實”基礎信息采集工作專班的數據，市內出租屋數量達40余萬棟（套），其中成棟出租屋34.89萬棟。各類涉出租屋治安、刑事案件高發、火災頻發。據統計，2012年至2018年，全市共發生亡人火災58起，造成104人死亡，其中，發生在“三小”場所（小檔口、小作坊、小娛樂場所）以及出租屋亡人火災32起（占總亡人起數的55.2%），造成66人死亡（占總死亡人數的63.4%）。東莞出租屋管理部門多次變更，出租屋管理體制較為混亂，亟需以地方性法規的形式切實理順出租屋管理體制。2018年12月1日實施的《東莞市出租屋治安與消防安全管理條例》，抓住居住人員信息登記和報送不積極、流動人口信息共享機制不健全等問題，建立出租屋信息管理制度、治安安全責任書制度、安裝使用技防產品及技防系統制度等等。對“出租屋治安與消防安全”的問題進行立法規范，精準地抓住了出租屋管理的突出問題，條例的頒布和實施受到了社會高度肯定。條例表決前評估認為，條例抓住了出租屋治安與消防安全管理的“牛鼻子”，其實施對促進住房租賃市場的健康發展，保障人民群眾的生命財產安全具有重要的現實意義。

（資料圖片）

二是要在制度設計上體現地方特色。我國雖然幅員遼闊、地區差異大，但設區的市獲得地方立法權后，同一個省的各市尤其是相鄰的市，自然環境、經濟社會發展、城鎮化進程比較相似，需要解決的問題趨同。比如飲用水的安全是各地普遍關注的民生熱點問題，許多地方都出臺了飲用水源保護的地方性法規。那么，東莞在制定《東莞市飲用水源水質保護條例》時，是如何找準“切口”的呢？他們采取了“土辦法”：進行廣泛深入的實地調研，找到解決問題的突破口。通過近半年的調研，弄清了飲用水源的現狀：東莞屬單一水源城市，近九成飲用水取自東江，水資源人均占有量低于國際公認人均水平，且河流污染較為嚴重，部分現有飲用水源地未按規定劃定保護區，缺乏有效監管和保護，全市120余座水庫僅有約十分之一還具備飲用功能，備用水源建設相對滯后，應急保障機制尚未健全。針對以上實際問題，條例創造性地把東莞境內現有的近10座適宜作為飲用水源“倉庫”的大中型水庫納入飲用水源水質保護范圍，規定市人民政府應當做好“江庫聯網”工程建設工作，充分發揮“江庫聯網”工程在汛期、澇期、枯水期蓄水及水調度功能，保障飲用水源水質的安全。

三是要對上位法“拾遺補缺”。生態環境保護是國家和地方立法的重點領域。就現實來看，國家和省一級層面關于環境保護、水污染防治、大氣污染防治、土壤污染防治的上位法已經相當完備，設區的市應對上位法進行“拾遺補缺”，有針對性地解決問題。今年1月1日實施的《東莞市生態文明建設促進與保障條例》在制定過程中就選擇把“切口”放在“促進與保障”上，是對“禁止性規定”和“治理責任分配規定”的“拾遺補缺”。條例第三章“保障機制”規定了財政保障、組織協調、區域合作、信息公開共享、生態補償、生態賠償、環境保險、應急處置等制度，建立了一套較為完整的生態文明建設法律保障體系。

關于“大縱深”

東莞立法實踐詮釋“大縱深”，就是在立法過程中抓住立法主導權，在立法的各個環節進行通盤考慮、總體設計和合理篩選，通過深挖掘、廣納言，不斷提高立法質量。“大縱深”的立法思路主要體現在縱深化的制度設計、縱深化的調查研究與縱深化的立法隊伍建設。

縱深化的立法思路。一是要把問題導向與使命導向相結合。問題導向就是要圍繞本地區存在的突出問題科學設計相應的條文，創造性地提出各方滿意的解決方案。東莞處于改革開放的前沿地區，立法只顧解決當前迫切需要解決的問題顯然是不夠的，必須要有前瞻性的考慮。對于黨委重視、社會關注、人民關切的問題，立法實踐必須有所回應，發揮立法引領推動作用。不僅僅是對實踐的被動回應、事后總結和局部反映，而是要對經濟社會發展和改革進程進行主動謀劃、前瞻規范和全面推進。如《東莞市生態文明促進和保障條例》第二十九條針對產業發展定位的動態性，前瞻性地規定禁止燃用高污染燃料區域可由行政機關根據產業發展定位的要求來調整。二是要體現在細節上的精雕細琢。在制定《東莞市出租屋治安與消防安全管理條例》過程中，通過對“出租屋”的定義和說法進行專門的研究，決定不用“租賃房屋”而以“出租屋”作為題目概念。因為“出租屋”不會產生歧義，而這個名詞伴隨著東莞40年改革開放而被東莞人耳熟能詳，出租屋在東莞經濟社會發展中起到了“穩定器”作用，東莞人對此有著特殊的感情。在調研中普遍認為“出租屋”作為條例名稱，較好地體現了東莞的地方特色，有利于提高市民對該條例的心理接受度，有利于條例實施中的宣傳教育和頒布后的廣泛實施。

縱深化的調查研究。縱深化的調查研究的第一個層次是廣泛征求意見。擴大公民有序參與立法的途徑，通過完善和細化公開征集的方式方法、完善地方立法各類主體工作的平臺和資料，對于進一步加強對公眾意見建議的反饋機制，不斷提高公眾對地方立法工作的關注度和參與度，具有十分重要的作用。東莞在立法實踐過程中做了一些有益的探索。如建立東莞人大網立法專網，專門向社會公開法規審議進展及征求意見等；通過報紙、電視、廣播、微信公眾號等媒體，對立法工作進行宣傳報道。為切實提高公民對立法的參與度，東莞自2016年起在全市32個鎮街建立了以人大辦為基礎，人大代表、企業代表為主體的基層立法聯系點，并制定《東莞市人大常委會基層立法聯系點工作制度》，就立法的相關問題向聯系點征求意見制定了具體的規定。第二個層次是論證及專題調研。對征求到的意見建議進行歸類整理和研究論證，從而總結爭議焦點和調研提綱；將收集到的意見建議整理成表格，列明采納或不采納的理由；對重大利益調整和重大爭議問題委托第三方進行論證，從而形成人大常委會會議審議法規的重要依據等措施，對于提高審議質量具有十分重要的作用。如在審議《東莞市生態文明建設促進與保障條例》時，就社會熱點關注的禽畜養殖問題、生態保護紅線制度、目標考核制度等開展立法調研6次，召開立法論證座談會11場，形成意見匯總表4份、審查要點1份、研究報告2份，為高質量制定該條例奠定了良好的基礎。第三個層次是第三方表決前評估及法規實施前調研。法規表決前的評估和實施前調研是對法規表決前和實施前的兩次遞進式的回顧。表決前評估由第三方實施，有利于更客觀的評定法規的總體情況和預計實施的效果及實施中可能出現的問題，也有利于省人大常委會、市委、市人大常委會在審議審查法規時更準確全面地了解法規情況。法規實施前調研主要由立法部門與執法部門及法規實施相關主體進行交流，以利于協助執法部門更好地理解法規的含義，協助其為法規實施做好準備工作。

縱深化的立法隊伍建設。立法工作是政治性、專業性、理論性、實踐性都很強的工作，需要培養一支思想政治堅定、業務素質過硬，肯奉獻能擔當的立法隊伍。這些年，東莞市人大除了注意培養以人大法制委、人大常委會法工委為主的立法工作隊伍以外，還注意從多方面多層次吸收“立法隊伍”，包括有法規初審任務的專門委員會和工作委員會、政府法制部門、政府相關職能部門從事法制工作的人員；聘請社會各界對立法工作興趣濃厚的專業人才40余人作為立法咨詢與評估專家；與東莞理工學院合作成立地方立法研究與咨詢服務基地，與東莞市法學會合作成立立法研究評估與咨詢服務中心，設立市人大代表立法專業小組等等。實踐證明，建立一支有廣泛代表性、兼顧不同知識結構和實踐經驗的立法隊伍，對于提高立法效率和質量，起到了十分重要的作用。■