政府環境政策

文/北京大學 郇慶治

政府環境政策，在廣義上泛指一個國家的環境立法、司法和執法部門依據其法定權力所制定實施的各種形式政策，而在狹義上主要是指政府的行政執法部門為了貫徹落實國家環境法制目標及其法律要求而采取的各種形式的行政管理手段。因而，狹義上的政府環境政策，在意涵上非常接近于“環境行政管理”或“環境執法”，二者的區別在于，前者更側重于與生態環境議題相關的行政監管工具手段，而后者更側重于與生態環境議題相關的行政監管制度框架。而就環境政策體系而言，還可以依據政策本身的重要性程度、所涉指的議題領域或政策工具的性質特點，做出更加具體的層次劃分。

比如，我國的環境政策體系可以大致劃分為基本方針、基本國策和基本政策三個層次?；痉结橆惖沫h境政策包括如下三個：一是環境保護的“三十二字”方針。在1973年8月舉行的第一次全國環境保護會議上，我國政府提出了“全面規劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環境、造福人民”這一環境保護工作的總方針。二是經濟、社會發展與環境保護“三同步、三統一”方針。在1983年12月底舉行的第二次全國環境保護會議上，我國政府又提出了“經濟建設、城鄉建設和環境建設要同步規劃、同步實施、同步發展，實現經濟效益、社會效益和環境效益的統一”的環境保護戰略方針。三是環境與發展“十大對策”。在聯合國環境與發展大會后，我國政府于1992年8月提出了“環境與發展十大對策”，其中包括：實行持續發展戰略；采取有效措施，防治工業污染；深入開展城市環境綜合整治，認真治理城市“四害”（廢氣、廢水、廢渣和噪聲）；提高能源利用率，改善能源結構；推廣生態農業，堅持不懈地植樹造林，切實加強生物多樣性保護；大力推進科技進步，加強環境科學研究，積極發展環保產業；運用經濟手段保護環境；加強環境教育，不斷提高全民族的環境意識；健全環境法規，強化環境管理；參照聯合國環境與發展大會精神，制定中國行動計劃（“中國21世紀議程”）?；緡哳惖沫h境政策，即“環境保護是中國的一項基本國策”。在第二次全國環境保護會議上，我國政府在繼“計劃生育”和“改革開放”的基本國策之后，明確宣布“環境保護是中國的一項基本國策”。而這三項基本國策之間存在著密切聯系，成為中國環境政策的集中體現?；菊哳惖沫h境政策包括如下三項：一是預防為主、防治結合。這一政策的基本思想是，把工作重點放在問題產生的根源上，避免問題的產生或出現；對于難以避免發生的問題，則應盡早、盡快發現并及時采取有效措施；對已經造成的危害，也能夠采取有效措施，避免進一步的惡化。二是誰污染誰治理。這一政策的基本思想是，污染者對清除和補償其損害具有不可推卸的責任和義務，污染者必須承擔和補償由于其污染所造成的一切損害。三是強化環境管理。這一政策的基本思想是，把政府對環境的管理職能作為環境政策的核心。

從一種回顧的視角來看，一方面，以上述基本方針、基本國策和基本政策為指導，經過近半個世紀的努力，我國已經初步建立起一個法律基礎堅實、機構制度完整和運行機制順暢的環境政策體系。環境立法與法制體系和環境司法體系，為政府部門的環境執法奠定了必要的法治框架與基礎，而各級政府中環境行政主管部門自身的機構改革完善以及與其他各相關部門的密切配合，使得環境政策體系成為覆蓋經濟社會諸多層面的一個龐大而復雜的政策系統，對保障與改善廣大人民群眾的日常生活質量發揮著重要作用。

另一方面，也必須看到，環境保護基本國策的制度化落實和基本政策的進一步細化都存在著諸多問題。應該說，包括基本國策在內的我國環境政策總體性原則確有其高瞻遠矚之處，比如，無論是“三十二字”方針還是“三同步、三統一”方針，都不僅蘊含著明確的謹慎預防和可持續發展思想，而且清晰地體現了發展中國家對于環境保護與經濟社會發展目標并舉并重的戰略性追求，再比如，誰污染誰治理和政府是環境治理責任主體的基本政策，都體現了我們對于國際環境治理慣例或經驗的正確理解，也比較符合我們國家傳統政治文化的特點。但如何在日常性管理中制度化或法治化落實這些環境基本方針與政策，始終是各級政府面臨著的更為嚴峻的挑戰，也是我們長期以來未能很好解決的難題。

這方面的典型例子，是環境保護作為我國基本國策的貫徹落實。實際上，早在1981年2月24日國務院頒布的《關于在國民經濟調整時期加強環境保護工作的決定》中就已明確指出：“環境和自然資源，是人民賴以生存的基本條件，是發展生產、繁榮經濟的物質源泉…長期以來，由于對環境問題缺乏認識以及經濟工作中的失誤，造成生產建設和環境保護之間的比例失調…必須充分認識到，保護環境是全國人民根本利益所在?！币簿褪钦f，我們在改革開放之初就已清楚認識到生態環境保護的極端重要性，并要求各級政府采取相應的措施。但結果卻是，我們在30多年后不得不面臨著“資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢”的尷尬現實。問題當然不在于環境保護基本國策本身，而在于我們恐怕始終未能找到將這一基本國策充分制度化的路徑和手段。換言之，環境保護政策在現實實踐中并未能夠按照基本國策的重要性或高度來對待——與另一項基本國策即計劃生育的比較也許可以提供一些有益的借鑒（郇慶治，2010：275）。

另一個值得關注的現象是環境經濟政策重要性的凸顯。簡單地說，所謂環境經濟政策，就是指按照市場經濟規律的要求，運用價格、稅收、財政、信貸、收費、保險等經濟手段，調節或影響市場主體的行為，以實現經濟建設與環境保護協調推進的政策手段。它以內化環境行為的外部性為原則，對各類市場主體進行基于環境自愿利益的調整，從而建立保護和可持續利用自愿環境的激勵和約束機制。與傳統行政手段的外部約束相比，環境經濟政策是一種內在約束性力量，具有促進環保技術創新、增強市場競爭力、降低環境治理成本與行政監控成本等優點。依據控制對象的不同，環境經濟政策可以分為控制污染的經濟政策，比如排污收費，用于環境基礎設施的政策，比如污水和垃圾處理收費，保護生態環境的政策，比如生態補償和區域公平；依據政策類型的不同，環境經濟政策可以分為市場創建手段，比如排污交易，環境稅費政策，比如環境稅、排污收費、使用者付費，金融和資本市場手段，比如綠色信貸、綠色保險，財政激勵手段，比如對環保技術開發和使用給予財政補貼，等等。20世紀90年代以來，主導性的新自由主義經濟學和新公共管理主義理論相結合，催生了環境治理與政策中的經濟政策風潮。包括環境收費、綠色貿易、綠色稅收、綠色保險、排污權交易、綠色資本市場、生態補償等在內的環境經濟政策異軍突起，構成了對在此之前的以行政管制為主的環境政策體系的強烈沖擊。我國也不例外。一方面，我國的環境政策體系本身，就是在與歐美國家學習交流的過程中逐漸建立起來的。這意味著，發生于歐美國家的環境經濟政策轉向會十分自然地對我國環境政策的演進產生影響。另一方面，也許更為重要的是，我國從傳統計劃經濟向市場機制為主經濟的轉型，為這些環境經濟政策工具的引入運用提供了非常有利的條件。

但問題在于，環境經濟政策積極作用的有效發揮，是需要一個相對完善的環境政策體系和更為復雜的環境治理體系（“環境國家”）作為基礎性支撐的。一般來說，歐美國家長期以來的現代市場體系建設和政治民主化進程，有助于其構建這樣一個環境政策體系和組織框架，我們在這方面的發展則要相對滯后得多。而這意味著，單純或過度的經濟政策工具依賴并非是我們環境政策構建的正確取向，至少要對其中的風險有足夠認識。不僅如此，生態文明建設及其所要求的人與自然關系和諧或“環境善治”，絕非只是環境經濟政策所能夠解決的問題——其核心是人的價值觀念而不是消費行為的問題。因而，十八屆三中全會《決定》所提出的四大改革任務：“健全自然資源資產產權制度和用途管制制度”、“實行資源有償使用制度和生態補償制度”、“劃定生態保護紅線”和“改革生態環境保護管理體制”，盡管看起來更多屬于環境經濟政策，但卻關涉到更大范圍、更深層次的經濟社會系統性變革。