從扶助到合作：英國基礎教育學校改進政策演進及其啟示

蘇娜　陳武林

關鍵詞：英國;基礎教育;學校改進;政策演進

學校改進是英國政府近30年教育政策的重點內容。之所以進行改進，是因為一些教育薄弱區域、薄弱“學校群”的存在可能產生的不僅是“失敗”的學校，而且會產生“失敗”的學生、“失敗”的公民與“失敗”的社會。英國1992年教育白皮書指出“沒有優秀的學校，我們的兒童無論在個人、道德或經濟方面都不可能有大的發展。學校給個人提供什么，它們也給社會提供什么”[1]。因此，自撒切爾時期開始，英國政府將改造薄弱學校、推動學校改進作為教育改革的目標。本文探究英國基礎教育學校改進政策的有效經驗，以期為我國學校改進的理論與實踐提供一定參考。

一、舉措及其特征

英國基礎教育的管理權一直都掌握在地方政府手中，且由非政府組織舉辦的私立學校教育質量普遍高于由地方政府舉辦的公立學校。作為世界上第一個工業化國家，在歷經兩次世界大戰后，英國經濟實力急劇下降，國家的復興與嚴峻的國際競爭形勢對人才質量提出了更高的要求。在此背景下，作為人才培養主體的公立學校普遍存在質量低下、活力不足等問題，引起了英國各界人士的憂慮。

（一）1987-1997年：以“政府+市場”的“雙控”方式激發學校辦學活力

20世紀80年代，撒切爾夫人上臺后，運用鐵腕手段進行體制改革，一方面加強政府對教育的管理權與對教育內容的控制，另一方面引入市場機制，放開教育選擇權，刺激公立學校開展競爭。其施政綱領鮮明地體現在1988 年的《教育改革法》（Education Reform Act）中。該法律有如下五條規定。第一，實施國家統一課程（National Curriculum），結束英國教育史上從未采用國家統一課程的傳統，打破地方教育當局、學校和教師對于課程和教育內容的壟斷。第二，設立全國統一考試制度，將義務教育分為四個學習階段，規定在每一學習階段結束或臨近結束時，學校要對學生的每門科目進行評估。第三，實施政府撥款維持學校（grant-maintained schools）政策。第四，實行“開放招生”與按就學人數分配教育經費政策。將招生權由地方教育當局轉移到學校，進一步擴大家長的擇校權。第五，設立新型中等教育機構——城市學院（City College）。城市學院包括獨立的城市技術學院（City Technology College）與城市工藝學院（City College for the Technology of the Art）。城市學院必須在城市地區開設，為所在地區的11～19歲學生提供教育。其約 80%的辦學經費來自政府，20%由當地企業贊助。學校采取“校內教學”與“到企業中實踐”相結合的教學方法，既給予企業參與學校教育的機會，又使學校與工商界保持密切的聯系，培養企業所需的精通技術的人才。

這一階段的特點是公立學校的辦學自主權增強，政府將教育款項直接劃撥給學校，由學校董事會管理學校。例如，在學校的標準招生人數范圍之內，家長可為孩子跨區擇校;對不符合招收標準和不具備招生能力的學校，經教育大臣同意，地方教育行政當局和學校董事會可降低該校的標準招生人數。地方教育當局按照經過批準的公式給本地區學校分配經費，根據公式，75%的經費根據在學人數劃撥。

（二）1997-2007年：以“政府+社會”的“雙扶”方式激發“學校群”的發展動力

針對撒切爾政府時期教育改革帶來的學校優勝劣汰嚴重、過度關注排名、薄弱學校處境艱難等問題，以布萊爾為首的新工黨政府在“第三條道路”理念的指引下，一方面堅持撒切爾政府增強政府對教育管理、教育內容控制力的政策，另一方面將平等、合作等原則引入教育，借助多方力量為教育薄弱地區、薄弱“學校群”、弱勢群體學生提供支持與幫助。例如，1997年，頒布《卓越學校》（Excellence in School）白皮書，指出英國教育問題的癥結是兩極分化，今后的教育改革將著眼于大多數學生， 而不是少數學生，并將教育薄弱地區和薄弱學校作為改革的突破口[2]。1998年頒布《學校標準與框架法》（School Standards and Framework Act），提出將薄弱地區的公立學校的管理權向社會公開招標;實施教育行動區（Education Action Zones）計劃，積極引進校外力量參與薄弱學校的管理與運作，為薄弱學校帶來新的管理思路、經驗和資金。1999年推出城市教育卓越項目（Excellence in Cities Programme），針對評估中所發現的薄弱學校主要集中于城區公立學校的問題，在薄弱學校集中的城區，開展專門學校和示范學校計劃，實施天才學生計劃，開辦全新的學習中心網絡系統，鼓勵學校對學生分組施教，加強學校領導能力，以及為每個需要單獨解決學習障礙的學生指定學習輔導員等。[3]

2001年，布萊爾政府再次強調確保英國教育持續追求卓越、創新和多元的教育質量，頒布《學校：實現成功》（Schools： Achieving Success）白皮書，并“創造機會使商業及社會志愿力量與國家及地方教育當局一道，打破處境不利學生因為在薄弱學校受教育而學業失敗，進而處境更為不利這一循環”，基于撒切爾政府城市技術學院政策經驗，實施了城市學院制學校（City Academy）計劃。2002年，發布《2006年教育計劃》，在教育戰略中明確提出對薄弱學校實施更早和更有效的干預，以逐年減少薄弱學校數量[4]。2003年，開展致力于提高倫敦地區教學質量的倫敦挑戰計劃，使倫敦的城市貧民區學校成為全國教育質量提升速度最快的學校。2005年發布《為了全體學生的更高標準和更好的學校：家長和學生的更多選擇》（Higher Standards Better Schools for All： More Choice for Parents and Pupils）白皮書，強調家長對學校有更多知情權，改變地方教育當局角色，提高督導效率等，以確保每個孩子都能接受優質教育。2006年，《教育與督導法》（The Education and Inspections Act）規定，英格蘭地區享受政府撥款的所有學校可以與任何校外機構結成合作關系，鼓勵優質學校充分利用法律賦予的權力，使薄弱學校成為自己的“信托學校”。

此階段的政策側重通過變革學校的運作方式，加強學校間、學校和地方教育當局間的合作，建立學生發展支持體系，以滿足不同學生的發展需要。同時還加強政府、地方教育當局和學校間的聯系，鼓勵高校和薄弱學校結盟，幫助薄弱學校建立優質教師隊伍。雖然優質學校越來越多，但卓越教育尚未在全國實現，尤其在一些長期教育質量不佳的地區，由于缺乏改進能力，教育質量還在不斷下降。

（三）2007-2017年：以“政府+社會+學校”的“三元互助”方式提升學校發展能力

2007-2010年，布朗政府在學校改進方面進行了許多探索，取得了明顯成效。一方面，制定行動計劃，改善辦學條件。例如，教學優先項目（Teach First Programme）安排優秀畢業生在倫敦等地的薄弱中學任教;針對中學的先鋒伙伴項目（Leading Edge Partnership Programme）鼓勵優秀學校幫助與改造薄弱學校，共同應對教育挑戰。另一方面，政府加強對學校的監管，聯合社會力量促進學校轉型。針對運營失敗的學校，采取由臨時委員會接管學校、由臨近成功的信托學校或學校聯盟接管學校、將學校轉化為學院制學校（Academy School）的做法。例如，在教育資源不足或學校不達標——包括英語、數學在內的5門普通中等教育證書考試（GCSE）中達到C級以上的學生總人數在30%以下——的區域，建立學院制學校或將不達標學校轉換為學院制學校，并對其加強支持。學院制學校直接從國家政府而非地方政府獲得經費;由學院信托（trust）組織運營，信托組織負責招聘教職工;一些學院制學校可以擁有企業、大學等贊助者，贊助者對學校的改進表現負責。學院制學校項目不斷擴展，法律也進行了相應修訂。例如，地方政府可以以共同贊助者（Co-sponsors）的身份參與學院制學校運營;大學、城市學院、其他學校作為贊助者舉辦學院制學校時，不必再交納200萬英鎊的贊助費等[5]。2015年7月，學院制學校已從最初的83所增長至4722所，截至2016年12月1日，大約2/3的中學和1/5的小學變成了學院制學校。[6]

2010 年，英國教育部發布了《教學的重要性》（The Importance of Teaching）白皮書，力圖依靠學校之間的協作，構建自我改進的學校系統，改善學校教師與領導者的招募、選拔和培訓機制，給予教師和領導者更大的權力，給予學校更大的辦學自主權[7]。2016年7月，特蕾莎·梅上臺，她指出教育薄弱地區的學校阻礙了貧困家庭學生向上流動的可能性，而有證據顯示進入文法學校（grammar school）①的貧困家庭學生更能取得好的成就，因此要求對文法學校解禁，使之成為包括學院制學校、自由學校等在內的多樣化學校系統中的重要類型。之后，英國政府先后于2016年10月和2017年1月選出12個貧困的教育薄弱地區，作為“機會區域”（Opportunity Areas）。每個“機會區域”不僅可以獲得幾百萬英鎊的撥款，還可以獲得一攬子教育項目的優先選擇權。區域內的兒童、青少年從幼兒園到畢業、工作都將獲得支持，強有力的贊助者領導的學院制學校也將在共享專業和經驗、幫助發展新能力等方面扮演關鍵性角色[8]。第一批“機會區域”的支持方案已發布于2017年10月，第二批“機會區域”方案正在制訂過程中。到2020年，地方教育當局將不再舉辦公立學校，而是引導學校向學院制學校轉型，專注于其核心職能。

這一時期英國政府深知，薄弱學校的存在不僅是對受教育個體教育平等權益的傷害，還是對國家競爭力的重大威脅。2016年3月，英國教育部發布了重要改革文件《教育卓越無處不在》（Educational Excellence Everywhere）白皮書，秉持讓每名兒童獲得優質教育的理念，改革旨在縮小地區差異，使每名學生無論在哪里上學、家庭背景如何，都可以接受卓越教育。在具體改進方面，注重教師如何教和對學生動機的激發，注重教師激發學生學習動機方面的研究與訓練，以及增強并保持學生的學習動機，特別是對于在數學方面有困難的學生，迅速采取措施以防止其掉隊[9]。英國政府對學校改進的重心界定主要圍繞著教育服務供給的對象——學生來展開，聚焦學生發展與對學生發展的保障，且以全國學校表現的平均值為參照。除去與其他公立學校一樣要遵守相同的招生入學、提供特殊教育以及開除學生的規定外，學院制學校比地方政府管理的公立學校享有更多的課程開設、教師聘任等權力。

二、實踐效果

（一）堅持政府主導地位，以市場機制保證學校自主辦學能力

英國學校改進強調政府對教育管理權力的上收與市場機制在教育領域中發揮作用，通過這種“雙控”方式，期望對基礎教育的薄弱環節——公立教育進行變革，激發學校的辦學活力與動力。政府關注的是結合政府與社會的力量，對以城區為代表的教育薄弱地區“學校群”進行改進，維護身處教育薄弱地區的弱勢群體兒童的平等受教育權并提高該地區的教育質量。而經過系列變革，公立教育“一潭死水”的局面確實被打破，學校之間的辦學水平很快拉開了差距，好的學校“人滿為患”，差的學校“門可羅雀”，甚至被關閉。與此同時，針對部分地區“校舍不足導致學生入學困難，學校內普遍存在種族、性別和貧困歧視，地方官僚主義造成教學形式單一”等問題[10]，卡梅倫聯合政府還在學院制學校基礎上，創辦了自由學校（Free School）。該類型學校由政府舉辦但不由地方政府運營，擁有更多的自主權，包括：自主設定教師薪酬及條件;自主改變學期與學生在校時長;不必遵守國家課程標準[11]。自由學校屬于非營利學校，慈善組織、大學、私立學校、社區與宗教團體、教師、家長、企業均可申請開辦自由學校。其類型多樣，涵蓋普通中小學教育與技術教育領域[12]。到2015學年結束時，有252所自由學校開辦，且70%的主流自由學校開辦在需要額外學位的地區。這些成績的取得，主要是由于學校體制的根本性轉變。英國學校改進政策將追求公平與提高質量相結合，通過政府、社會與學校的聯合，改革學校辦學主體與形式，給予學校充分的辦學自主權與扶持，提升學校辦學能力，讓身處弱勢的學生擁有開發潛能的機會。

（二）政府適度放權，以競爭方式促進學校動態轉型

撒切爾政府的公共教育市場化改革、布萊爾政府的“第三條道路”變革、布朗政府的“多元合作”模式都將放開學生的教育選擇權、學校間憑借質量競爭進行優勝劣汰作為學校改進的基本手段，區別在于對弱勢學校的扶持力度，對弱勢學生群體的幫助程度，對家長、社區、社會組織的聯系程度，對改進學校的放權程度。英國政府通過建立學院制學校或集團，保證有足夠的來自企業、慈善機構和成功學校的承辦者來領導落后地區學校進行轉型，使成功學校的經驗得以延伸[13]。基于學院制學校在提升薄弱學校教育質量方面的顯著成效，政府專門制定《2010年學院制學校法》（Academies Act 2010），使學院制學校獲得法律保障。法律規定：一所學校的贊助者與國務大臣簽訂學校契約（Academy Arrangements），即標志著該校成為學院制學校;學院制學校的經營者必須為慈善團體或有限責任性質的公司。自學校轉制為學院制學校之日起，地方教育當局必須停止向學校撥款。每學年（當年 8月1日到次年8月1日），每所學院制學校須向教育大臣與議會提交一份年度評價報告，并向社會公布[14]。通過改革，2013學年的相關評估發現，轉制為學院制學校的中小學普遍比地方政府舉辦的學校發展更好[15];2015學年末的評估發現，自由學校中的優秀學校比例比地方政府舉辦學校高出10個百分點[16];新學校網絡調查發現，81%的家長支持在其居住地區創辦自由學校，73%的家長會考慮將孩子送到自由學校接受教育，超過25%的家長更希望他們的孩子能夠接受到自由學校獨特的教學課程與方法。[17]

（三）聚焦優質教育，以評估手段提高學生學習成效

由于地方經濟、文化發展水平的差距客觀存在，教育薄弱區域、薄弱“學校群”的出現成為必然。因此，在政策演進過程中，政府一方面不斷上收基礎教育管理權，加強國家對教育的干預與控制，另一方面通過制訂法律、行動、項目、計劃等方式，推進薄弱學校的改進與區域教育質量的提高，關注弱勢群體兒童的受教育權。為了給落后地區和表現不佳的學校更大的改進空間，問責制度比以往更加強調增值評估，即關注所有學生的進步，對于同等生源發展更好的學校給予特別認可[18]。《2005年教育法》規定，英格蘭所有的學校每5年都要接受一次評估，評估結果從高到低分為四個等級：優秀、良好、需改進、不合格。評估的標準包括總體表現，領導與管理的有效性，教學、學習與評價的質量，個人發展、行為與福利，學生及其他學習者的學習成果5項指標。不合格的學校，必須接受政府的“特殊措施”，如轉型成為學院制學校、加入學院信托、更換領導層等。在上述多項標準中，學生及其他學習者的學習成果指標最為重要。GCSE中獲得C級以上的學生比例，不同種族、民族、語種學生學業成就之間的差距，有特殊教育需要的學生與普通學生學業成就差距等指標是否達到了國家平均水平，是衡量學生學習成果的重要指標。

三、啟示

正如邁克·富蘭所說，借鑒他國改革成功的經驗“不是要復制成功的改革本身，而是要首先認真了解改革取得成果的那些前提條件，唯有這些東西才是可以學習的”[19]。中英兩國情況多有不同，簡單復制變革的成果并無裨益，探究其薄弱學校改進成功經驗背后起作用的條件才是我們應該關注的。縱觀英國30年學校改進政策的演變可以發現，英國政府以“今日之學生，明日之公民”的視角來看待學校改進，通過發現并提高教育的“短板”來提升基礎教育的整體質量，掃除處境不利兒童實現潛能道路上的障礙。其30年間的政策變遷可以為我國的薄弱學校改進帶來如下啟示。

（一）立足本國國情，兼顧公平與質量原則，確立具有連貫性的政策體系

世界各國基礎教育的運營、管理權多集中在地方政府手中。英國歷屆政府在薄弱學校改進的過程中，既注重通過調整撥款方式、保證配套經費來提高教育薄弱區域、薄弱學校的改進能力，又重視對公共資源運行效率的監管。例如，弱化地方政府在教育撥款中的行政監管，通過與董事會或信托組織簽訂投資協定、加強審計、獲取年度報告等方式確保教育投入效率。盡管英國歷屆政府代表不同黨派的理念與利益，但各屆政府在大力改進薄弱學校，追求讓每名兒童實現其潛能這一目標上卻是一致的，30年間的改進政策著力點也是從宏觀到微觀，層層遞進，不斷完善。這些舉措既體現了學校改進制度設計遵循平等自由的原則，又體現了政府堅持公平與質量相結合，進行承繼性政策制定的教育改革理念。

針對城鄉經濟發展水平差異導致的教育差距，近年來，我國政府出臺了一系列扶持農村教育、消除薄弱學校的舉措，在此基礎上，系統觀照國家教育薄弱區域與薄弱“學校群”的分布特點（如城市中薄弱學校的分布狀況），梳理薄弱學校類型、特征，進而在堅持公平與質量相結合的原則框架下設計有針對性的政策，方能在薄弱學校改進與兒童平等受教育權益維護上有著更長遠的作為。

（二）兼容計劃與市場兩種機制，構建政府、學校與社會多元主體合作的模式

如果說20世紀80年代之前，英國基礎教育的供給主要是地方政府的責任，官僚體制盛行，計劃方式占主導的話，20世紀80年代以后的薄弱學校改進歷程則鮮明地體現出市場機制進入教育領域，與政府調控模式共同推動教育質量提升的顯著特征。根據委托代理理論，委托人和代理人可能存在利益不一致的情況。在信息不對稱的情況下，委托人需要耗費較高的監督成本才能確定代理人的行為是否符合委托人的利益。作為以公共財政撥款方式委托地方政府行使基礎教育管理權力、提高教育質量的委托人，政府在發現教育薄弱區域、薄弱“學校群”存在的情況下，解除同地方政府的委托代理關系，轉而以撥款到校、辦學權力下放等手段將學校運營權委托給有能力的學校、組織與個人，使其運用專業的經驗與智慧提升學校辦學質量，是英國政府借助學校、社會多元主體力量提升教育質量的有效手段。

我國基礎教育學校改進的過程中，在進一步強化政府的投入、監管、評估職能的基礎上，應引入市場機制，激發公共教育資源特別是薄弱的公立學校的活力;同時，合理劃分各級政府之間的權責體系，調整省級、市級、區（縣）級政府在薄弱學校改進上的責任框架，上移基礎教育的投入責任與監管責任;在學校內部管理體制變革基礎上，下放學校辦學權;允許優質學校辦學、非營利性社會組織辦學甚至允許在學位不足、優質學校缺乏的區域讓有能力的企業、個人舉辦公立學校。實現各教育相關主體各歸其位、優勢互補，方可能充分激發學校提升教育質量。

（三）聚焦學生發展上的“薄弱”，注重政策實施中的評估與實效

英國各屆政府無不重視以有效的督導評估、績效評價作為政策出臺與變革的基礎，在及時把握政策運行狀況的基礎上推廣有效經驗。例如，追求卓越的城市教育計劃基于1993年初英國教育標準局發現的城市中學學生表現明顯落后于郊區學生而提出，教育標準局對參加了該計劃的學校逐年進行評估，發現政策運行中的實際效果，總結經驗作為后續行動的基礎。學院制學校計劃是在評估已有的城市學院項目成效基礎上提出的，而且教育標準局、國家審計署、賬目委員會每年都會依據學生GCSE成績情況，對該計劃的經費使用情況，處境不利學生情況，學生種族、性別等情況進行評估，學院信托、教育資助機構、教育部等層層進行監督，不斷改進和完善該計劃的實施。無論是倫敦挑戰計劃、先鋒伙伴項目，還是自由學校項目，政府、第三方組織、科研機構等都對其進行了大量的評估與研究，及時評估、反思，不斷改進政策。

對于我國來說，需要清晰界定“薄弱學校”的內涵，明確“薄弱”的核心是學校幫助學生通過教育獲得發展的能力不足;圍繞學生的學業質量、身心健康水平、升學率、畢業率、弱勢群體兒童比例等指標，制定國家統一的基礎教育質量監測基準，開展全國性的質量監測，在監測結果的基礎上制訂有針對性的薄弱學校或教育薄弱區域劃分標準與改進政策;協同政府、科研院所、第三方組織，對已有和正在實施的改進薄弱學校或教育薄弱區域的政策成效進行評估和反思，根據評估結果推廣經驗或改進不足。

注釋：

①英國的文法學校類似于我國的“重點中學”，是傳統的以培養精英學生為目標的、在11歲考試基礎上建立的學校。20世紀60～70年代，文法學校被工黨政府指責有階級分等的嫌疑，顯示中產階級優越性，不利于社會公平;被大眾質疑將11歲的孩子分為“成功者”與“失敗者”。因此，自1965年開始，文法學校被大面積取消，截至2016年6月，英國僅余160余所文法學校。

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