日本對非洲職業教育援助的特色與啟示

任鶯　徐倩

關鍵詞：日本;非洲;職業教育與培訓;援助

一、日本對非洲職業教育援助的概況

從1954年起，日本官方發展援助機構（Official Development Assistance，ODA）以對東南亞國家的戰爭賠償為主，以受援國與援助國的雙重身份開始了對外合作與援助活動。1965年，日元貸款超過戰爭賠款，由此完全轉變為對外援助。在非洲，日本是最早提供援助的國家之一，其在職業教育和培訓（Technical and Vocational Education and Training，TVET）領域的援助已積累了豐富的經驗。

20世紀60年代，日本在烏干達和肯尼亞建立了職業教育中心;70～80年代，TVET援助項目的數量一直處于增長狀態;到90年代，TVET成為日本國際協力機構（Japan International Cooperation Agency，JICA）教育領域事業支出的最大部分，例如1995-1998年，TVET占教育領域支出的31%～34%[1]。21世紀以來，隨著日本對非洲投資力度的加大，TVET援助在規模和數量上均成倍增長，以中長期項目為主，有些項目甚至延伸到2020年以后。據JICA 2018年對教育協力成績的統計，2006-2016年，日本官方對非洲的職業教育援助一共有16個項目，分布在安哥拉、烏干達、加納、剛果（金）、蘇丹、塞內加爾、盧旺達、南非8個國家，一般持續3～5年，投入資金從幾億到幾百億日元不等[2]。除了JICA的技術合作項目之外，日本政府的TVET援助還包括外務省、日本國際合作銀行的無償資金援助，日本海外技術研修協會（Association for Overseas Technical Scholarship，AOTS）的研修生培訓項目，海外貿易開發協會（Japan Overseas Development Corporation，JODO）向企業派遣日本專家，以及厚生勞動省旗下的海外職業培訓協會（Overseas Vocational Training Association，OVTA）的教材開發、海外訓練、海外人才培養信息提供等。[3]

人力資源培養是日本對非援助的重頭戲。日本二戰后通過發展工業人力資源實現經濟發展，在東南亞國家開展經濟發展援助的經驗，樹立起“通過教育培養人力資源以發展工業”的信條，并把這一信條在對非援助中進行推廣。在2013年第五屆東京非洲發展國際會議（TICAD）上，日本許諾要培養3萬名工商業技術人才，要在非洲的25個國家建立10個工商業人力資源發展中心，培養懂技術、懂管理、能把握生產質量、符合市場需求的勞動力資源。同時還啟動了“非洲青年精英人才教育計劃”，打算在2014-2019 年接收1000名非洲青年在日本高校攻讀碩士學位并在日本企業實習[4]。2016年，在第六屆TICAD會議上，日本更是許諾在2016-2019年投入約300億美元的援助資金，利用日本企業的技術優勢開展人力資源培訓，促進非洲青年就業;并提出日本企業不僅要提供高質量產品，而且要通過職業技能培訓開發非洲的高技能人力資源。[5]

二、日本對非洲職業教育援助的特色

60多年的援助歷史，日本從以促進貿易、投資和資源保障為主要目標的“經濟開發型”援助模式，正在向以實現政治、安全利益，確立及鞏固在全球體系中的戰略地位為主要目標的“戰略支持型”援助模式轉型[6]。為了給非洲國家留下深刻的印象，在眾多援助國中脫穎而出，日本基于自身的技術和經驗，注重打造“日本品牌”的官方發展援助[7]。2015年的《發展合作章程》自始至終強調“日本特色”“日本相對優勢”，推出“日本品牌”已然成為日本援助力爭在國際社會中獲取領導地位的主要策略。日本對非洲職教援助的特點主要包括以下五個方面。

（一）根據具體國情制定援助策略

隨著國際援助環境的變化，日本的援助目標從20世紀90年代的“發展人力資源”變為“以人類安全為主旨”[8]。“自主”“自助”是日本援助的核心原則，尊重受援國的自主權，支持受援國的自助和自立發展是日本援助的口號[9]。在援助國逐漸增多的國際環境下，為贏得競爭，日本提出“積極主動”（proactive）原則，改變以往等待受援國求助的模式，轉而采取更主動的態度與非洲國家接觸[10]?；跒椤叭祟惏踩钡目傮w目標，堅持“自助”“自主”“積極主動”的原則進行人力資源開發，通過職業教育與培訓援助提高勞動力水平，增加就業機會，就成了日本TVET援助的整體思路。

由此，JICA根據受援國情況把援助分為三類：對于特別貧窮的國家，以技能培訓為主;對于情況尚好的國家，則與當地政府和企業合作，通過職業技術培訓學校進行系統的產業人才培養;對戰后國家，日本給退伍軍人做職業培訓，以促進社會安定。同時，針對非洲國家中小企業占主流，且不同企業的差距大的現實，JICA把TVET援助的定位分為產業人才培養和提高生活技能兩種類型。其一，產業人才培養主要是培養企業雇用的正式員工，提高產業的國際競爭力。產業人才分為具有單一技能的工人，具有中等技能的技工，具有多樣及高級技能的高級技工、專業工程師4種類型，日本在非洲主要是培訓具有中等技能的技工。大部分撒哈拉以南非洲國家都處在工業發展初級階段，通過培養中等技能的技工、扶植支柱性工業，可以成功吸引外資，使經濟得以發展。產業人才的培養方式既有通過職業技術培訓學校進行的職前教育;也有以企業內研修，公共教育機構長、短期培訓和實訓為主的職后教育。根據非洲中小型非正規企業占主體的情況，JICA把培訓和扶植對象集中于中小型企業，尤其注重對管理者的培養。其二，提高生活技能主要針對貧困和弱勢群體，通過學習基礎技能獲得謀生手段，從而實現減貧。在制定援助策略時，JICA會根據受援國的勞動人口特征及產業結構來選擇不同的援助定位，如此也促使日本援助易于得到當地政府和人民的肯定和支持。

（二）基于本國經驗打造特色援助

日本認為，非洲要實現工業發展就需要設計一套有效的發展策略，尤其要注重對人力資源和人力資源管理的投資[11]。持續改善管理方法（Kaizen）和培訓、基礎設施與財務（Training Infrastructure Finance，TIF）作為最鮮明的“日本品牌”，在對非援助中扮演了重要角色。作為一項管理哲學，Kaizen管理方法已成為一個綜合性的知識體系，包括關注質量和產量，提倡自立、努力、團隊精神、創新性，注重溝通等管理理念。TIF是日本為撒哈拉以南非洲國家設計的工業發展策略，主題即對企業家進行人力資本投資。TIF的最終戰略目標是吸引外國投資，通過培訓企業家、投資工業園區、提供金融支持、創造有利的生產環境來吸引外國直接投資，并通過外資投入促進學習，進而提高企業生產力。[12]

日本實行TIF模式，結合Kaizen管理方法，配套推行日本特色援助。日本分析撒哈拉以南國家的經濟特點是小型企業多、生產力低下，主要原因是資金短缺和管理不善。因此，一方面需要培訓企業家，增強其管理能力;另一方面要吸引外資。在TIF模式下，小企業要發展，必須吸引外資投入;要吸引外資，必須成為有前景的成長型企業;要成為成長型企業，必須提高企業主的管理能力;提高管理者能力，則需參加日本Kaizen管理培訓。TIF的下一步就是吸引投資和貸款。日本的跨國公司對非投資主要集中在制造業，日本提出，讓跨國企業從一開始就參與為中小企業設計的培訓，這樣更有益于及時發現有潛力的企業并進行投資[13]。這一整套的設計，使得日本培訓和日本企業均得到了推廣。

Kaizen管理方法作為具有代表性的“日本品牌”援助在非洲收到了良好的效果。JICA建立了Kaizen 促進組織，并在8個非洲國家實行Kaizen培訓項目，為25個國家提供了培訓機會。具體而言，JICA通過職業技術學院、培訓中心等培訓Kaizen的理念和操作方式，擴大日本援助的影響;在埃塞俄比亞和贊比亞設立了Kaizen學院，埃塞俄比亞政府接受了Kaizen管理理念，并在2009-2014年開展了兩期Kaizen培訓項目，前后有200個團體及小企業接受了JICA的培訓，受訓人數達5.2萬人次。[14]

除了對非洲推出有競爭優勢的企業文化和管理方法，日本也潛移默化地在援助中滲透日本價值觀。“日本品牌”援助不僅強調手把手地教授技術，而且注重傳遞日本人的工作態度和精神。一方面，JICA每年向非洲派遣技術專家和志愿者，在傳播技術的同時樹立日本形象，傳遞日本價值觀;另一方面，JICA在日本國內開展“知識共同創造計劃”，每年在日本培訓一萬多名來自受援國政府部門的決策者、技術顧問和有關戰略的制定人員[15]，期間安排與會者接觸日本文化和人民，加深對日本的理解，增進對日本價值觀的認同。

（三）選擇重點精耕細作，保證持續性建設

在項目具體實施的過程中，日本善于發揮工匠精神，采取精耕細作的方式，進行長遠的持續性建設，從而有助于在受援國做出實效、贏得信譽，鞏固其援助地位。

1971年，烏干達職業訓練中心在日本的援助下正式成立，期間因政治和經濟混亂中斷了20年，但從1994年重新啟動后就以連續性的項目形式一直持續建設，目前已成為烏干達第一職業培訓中心，其良好的教學效果也使其不斷吸引周邊國家，發展成為一個南南合作的區域職教中心。

另一個較有影響力的區域中心是日本在塞內加爾的職業技術培訓中心。該中心始于1982年，日本投入430萬美元的非償還資金用于基礎設備和設施。1984年繼續投入614萬美元。1984-1994年，日本舉辦了13個短期培訓和18個長期培訓。在該中心，JICA注意根據受援國勞動力市場變化調整培訓目標：20世紀90年代前期致力于培養中等職業人才;1997年后，由于塞內加爾工業發展，開始培訓高級技工;1999年起開始招收高中畢業生，進行為期兩年的職教課程;2006年增設企業家培訓項目。在培訓中心，學生注冊三年的培訓課程和一個月的公司實習，所有課程結束則授予國家承認的技師證書。中心注意加強培訓中心和工商業部門的聯系，形成穩定持久的伙伴關系，從而使課程更加符合實際需求。為幫助中心健康運轉，日本政府提供資助和監管，加強在校人員的技術和管理能力，同時鼓勵中心自主開設短期培訓，增加課程收入，實現資金流的健康運轉。同時，該中心以長期和短期培訓相結合的方式，既有專家前往塞內加爾教學，也有在日本本土進行的培訓和實訓，不僅致力于教授職業技術，而且積極傳播日本企業價值觀。[16]

此外，為確保援助成效，JICA組織專家學者對援助項目進行嚴格的計劃評估、執行監管、執行后評估、結果反饋（Plan，Do，Check，Action）模式四步評估，從而總結經驗，及時改進，保證項目效果。綜合來看，日本在非培訓中心的建設基本依照這樣一個循環：投資建設基礎設施，派遣專家前往，培養本土管理者和培訓教師，依據需要增加設備。項目結束后再派遣專家前往評估并給出建議，形成可持續性發展。

（四）參與頂層設計，構建伙伴關系

日本的對非援助非常注重與政府政策保持一致，如此不僅增加了援助的效力和執行力度，而且可以從政策層面影響受援國。

日本發現單純的項目對話僅限于和主管部門打交道，并不能了解一個項目在國家整體發展戰略中的情況，只有加強與政府高層的政策對話，才能高屋建瓴地進行援助的整體策劃和布局。這一思路在日本教育協力政策中有充分陳述：“首先，積極參與受援國教育政策的協商、制訂過程，把項目支援實踐中獲得的認知和經驗反映到政策內容和制度改革中，同時也要參與實現政策的具體措施，通過方向性的干預，為提高援助效果作出貢獻。其次，加強培養能夠參與政策協議的專業知識人才。最后，根據各國教育部門的政策和計劃，有針對性地實施中長期援助。”[17]

日本對加納職業教育的援助充分體現了日本力圖參與政府決策，形成伙伴關系的策略。2000年，日本外務省啟動加納援助項目（Ghana Aid Project，CAP）。CAP目標的陳述明顯表現了日本的援助策略：在尊重加納國家主權的基礎上形成與加納政府發展政策一致的援助策略;在加納自主的前提下實施援助;實施以結果為導向的、目標長遠的援助。從2002年起，JICA為加納開展《加強技術教育發展總體規劃》，引入能力本位培訓（Competence-based Training，CBT）體系，在技術院校設立CBT模塊，并參與加納全國TVET政策協商論壇的討論。在日本的影響下，加納對職業教育進行改革。2006年9月，加納共和國議會通過《職業教育和培訓委員會法》（COTVET Act），成立教育部直屬的職業教育和培訓委員會（Council for Technical and Vocational Education and Training），規定CBT證書由國家承認。由于2006年減貧政策改變了加納的援助發展方式，影響了援助資金的引入，日本與加納政府協商，修訂了新的援助計劃和策略，以“加快農村發展”和“促進工業發展”為首要減貧任務，在戰略目標和合作模式上與加納政府保持一致，在核心領域的援助項目上達成共識，不僅順利推動了計劃的進行，而且使日本在加納得到了政府的高度認可，項目推行暢通無阻。[18]

（五）公私合作，鼓勵多方力量參與

日本對外援助不僅有政府專門機構組織管理，搭建平臺，還注重官民合作，發動社會力量加入援助。日本教育協力政策之一就是在教育援助領域加強全日本合作，讓非政府組織、企業、國際機構、志愿者、大學、研究機構等各方都參與進來，形成服務鏈，利用各自的相對優勢，把援助效益發揮到最大。

日本每年組織的本土培訓項目往往與高校、科研院所、私營企業、公益組織、非政府組織及中央和地方政府開展合作，如此不僅能達到多方共贏，私營部門和公共組織可以獲取有關發展中國家的直接信息，而且可以建立擴大其海外業務和能力的關系。大學生和研究者可以通過參與互動獲得更廣闊的全球視野。同時也可以培養國民的全球態度和意識。[19]

由此，一方面，JICA鼓勵中小型企業加入援助，以獲得商機，促進貿易和投資。例如，在第五屆東京非洲發展國際會議中，安倍許諾的320億美元資金中有160億屬于民間投資;在肯尼亞召開的第六屆東京非洲發展國際會議中，參會的日本代表中有許多為民營企業代表。另一方面，大學和研究機構是JICA智力支持的主體。日本在1989年成為全球最大的雙邊捐贈者時就認識到要建立自己的專家隊伍，于是在廣島大學、神戶大學、名古屋大學等高校發展國際援助研究，建設援助智庫。此外，志愿者也是日本對非TVET援助中一支重要的民間力量。日本的志愿者制度涵蓋各個層次的人群，年齡跨度為20～69歲，形成了“國民參加型”志愿事業。每年有數百名志愿者經過選拔來到非洲，深入基層，在各個領域發揮特長。在傳播日本技術的同時，也潛移默化地傳遞了日本價值觀。

三、“日本品牌”職業教育援助對我國的啟示

我國的職業教育經過幾十年的發展，已經積累了豐富的經驗，在規模和質量上都達到了國際水平，形成了完整的職業教育體系。當前，在“一帶一路”倡議下，我國職業教育已開始“走出去”，取得了一些成果。然而，職業教育援助作為新興事物，在如何“走出去”上還面臨著諸多困難和挑戰。日本多年的職業教育援助經驗對我國的職業教育援助帶來了有益啟示。

（一）利用優勢，打造中國特色

當前，我國的職業教育發展較為成熟，在教學模式和理念上都已形成自己的特點和優勢。因此，可以嘗試將職業教育援助與教育培訓相結合——在目前援助的初期階段，以幫助解決就業、提供崗位為主要的援助目標，鼓勵非洲工人通過學習成為中資企業的合格工人;后續可將中國特色的職業教育培訓發展成有一定規模的培訓中心，如近年形成的“魯班工坊”就足具中國特色。未來可以增加特色項目和專業，逐漸形成培訓中心和學校，采用我國的職業教育模式和理念，通過產教協同聯盟，配合高鐵、有色金屬、基礎建設等中國特色企業一起“走出去”。

（二）從點突破，做強培訓基地

日本援助注重深耕，以質量取勝，給受援國留下了深刻影響。目前，我國對非職教援助的形式大多為捐贈、投資、培訓，在非洲的影響力較為有限。要形成持久的影響力，推出中國職業教育援助，應該重點建設1～2個TVET中心，集中核心優勢專業，開展中長期培訓教學項目，同時注意通過對項目的評估和反饋來總結經驗，建立穩固的職教援助根據地。這些中心還可在中資企業設立實習基地，在企業中優先錄用有中國職教培訓文憑的工人。如此，一方面培養了中國企業需要的合格技工，另一方面也使我國的職教援助產生更大的社會影響。

（三）完善團隊，強化人力資源后盾

一支強大的專家隊伍是教育援助的堅實后盾，為正確的援助策劃和高效的援助教學提供保障。我國職業院校當前面臨的挑戰是，不僅要提高教師的國際教學能力，而且需要用長遠的眼光建設職教外援專家隊伍。這不僅包括通曉外語的各個行業專家，而且包括研究人力資源援助的專家和學者，把TVET援助與對外援助學術研究結合起來，互為促進。此外，我國可招募各行各業的年輕人進行1～2年的志愿者活動，以此促進志愿者自身的成長和海外援助事業的發展。

（四）注意與受援國政府的溝通與合作

非洲國家的社會情況決定了與政府高層在職業教育合作上達成共識能更容易地得到政策支持，從而有利于援助國整體構建TVET援助計劃。雖然我國對非援助以不干涉別國內政為原則，但在加強溝通和獲取政策支持上仍十分重要。根據受援國的情況，通過與政府高層溝通，與官方職教體系協調一致，既益于促進當地的職教發展，也利于我國職教援助深入當地教育體系，建立整體戰略規劃。

（五）搭建民心橋梁，促進文化傳播

民間的文化交流與傳播有利于樹立中國人的良好形象，增進非洲人對中國的好感，從而使援助工作有更好的民心基礎。職業教育援助的過程亦是構建中國形象的過程。要在我國以仁愛、和平為特點的傳統文化下，積極加強對中國形象的宣傳，具體可采取與孔子學院合作開展文化交流活動、在中國舉辦培訓和參觀學習活動、派遣專家和志愿者等方式增進中非人民友誼，深化中非人文交流，搭建民心橋梁，樹立良好的中國形象。

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