巴勒斯坦全民教育戰略的現狀、挑戰及行動

王苗苗

關鍵詞：巴勒斯坦;全民教育;國家行動

一、全民教育戰略的背景

（一）外在推動——全民教育的普及化

2000年世界教育論壇上通過的《達喀爾行動綱領》（以下簡稱《綱領》），確認了實現全民教育的6項目標（見表1）。其中掃盲、普及初等教育、實現男女教育機會平等被列入聯合國大會通過的“千年發展目標”[1]，參與此次大會的成員國承諾在2015年以前制定全民教育計劃來實現這些目標，其中包括巴勒斯坦。

2015年11月4日，聯合國教科文組織（UNESCO）通過并發布《教育2030行動框架》（以下簡稱《框架》），《框架》確立了7項目標（見表2），清晰地勾勒出全民教育的未來藍圖，鼓勵各國加快發展。各國政府根據教育優先、國家發展計劃、制度執行力和資源可利用性，將全球教育目標轉化為可實現的國家目標?！犊蚣堋芬矠榘屠账固拱l展全民教育提供了長遠目標，在一定程度上推動了巴勒斯坦全民教育的發展。

（二）內在訴求——巴勒斯坦的社會發展

1.低水平、低增長的經濟狀況

巴勒斯坦位于中東的中心地帶，雖然其天然氣、石油、煤鐵等礦藏資源豐富，但由于以色列多年來的占領，其脆弱的經濟無法滿足公眾的需求。盡管近年來經濟指標有所提高——2012年巴勒斯坦國內生產總值（GDP）比2011年增長5.9%，其人均GDP（1679美元）比2011年增長了2.7%——但巴勒斯坦人民的失業率和貧困率仍然較高，15歲及以上的個體失業率在2012年達到了23%。而教育領域的財政支出增加，2012-2013年達到1904萬美元，比2011-2012年增長了10.5%。這意味著巴勒斯坦認識到普及全民教育對于經濟增長的重要性。

2.復雜的政治環境

當今的巴勒斯坦地區有兩個政治實體，以色列政權和非獨立的巴勒斯坦權力機構。巴勒斯坦作為被占領國，長期受到以色列軍隊壓迫、設置隔離墻等歧視性措施的影響，其民眾的基本權利得不到保障。自2005年以色列重新部署戰略以來，約旦河西岸和加沙地帶都處于一片混亂：某些地區擁有自治權，某些地區則處于以色列的占領之下。這讓加沙地帶的政治情形變得尤為復雜，給巴勒斯坦全民教育的實施增添了阻力，需被迫調整教育結構，同時針對約旦河西岸和加沙地帶實際情況開展全民教育國家行動。

3.人口總量上升背景下的低比例勞工問題

巴勒斯坦中央統計局預測，2016年巴勒斯坦的人口總數已達到1060萬，較1948年記錄的140萬增加了900多萬，其中居住在以色列和巴勒斯坦地區的巴勒斯坦人約有510萬，而居住在該地區的猶太人口預計約有560萬[4]。這表明以色列和巴勒斯坦地區內的巴勒斯坦人口將與猶太人口數量大致持平，但是在2014年的第一季度中，巴勒斯坦的勞工人數卻僅占巴勒斯坦總人數的22.9%。從中可以看出，總體人口數量的增加和低比例的勞工給教育和經濟的發展都帶來巨大的影響和壓力，普及全民教育成為巴勒斯坦的當務之急。

4.深厚的文化積淀

巴勒斯坦文化與鄰近的東方文化、特別是黎巴嫩、敘利亞和約旦等國的文化密切相關，而且在藝術、文學、音樂、時尚、烹飪等領域的發展又有其獨特的貢獻。盡管巴勒斯坦長期處于分裂狀態，但其文化依然蓬勃發展。根據巴勒斯坦中央統計局的數據，2013年巴勒斯坦建造了656個文化中心、15個博物館、9個劇院和2725個清真寺，并且每天有32.1%的巴勒斯坦家庭可以收到報紙、55.9%的家庭在收聽廣播、61%的人（10歲及以上）閱讀書籍等，這樣的文化氛圍為巴勒斯坦全民教育的發展奠定了基礎。

二、全民教育戰略的實施現狀

（一）基礎教育快速發展

1.基礎教育毛入學率上升

毛入學率一定程度上反映了學校教育發展的規模和相應年齡段人口的受教育機會情況。由表3可見，巴勒斯坦基礎教育的毛入學率呈上升趨勢，其中學前教育毛入學率增幅較大，從2004-2005學年的30.9%上升到2017-2018學年的54.4%，且男性和女性的毛入學率在2004-2005學年后都很接近，得益于巴勒斯坦幼兒園的入學政策逐漸有利于女童。雖然這幾年巴勒斯坦兒童早期教育在毛入學率上取得一定的進步，但相較于阿拉伯國家72%的平均水平來說仍然較低，特別是偏遠地區兒童享受不到相應入學機會。

初等教育毛入學率呈波動上升趨勢，但是增幅較小，從2004-2005學年的88.5%上升到2017-2018學年的95.2%。中等教育呈現出先下降后上升趨勢。另外，在中等教育階段，女性的毛入學率均高于男性。一個原因是巴勒斯坦重新調整學校結構及入學年齡。這些情況表明巴勒斯坦有能力滿足官方年齡人口的入學要求，但這并不意味著“全民教育”計劃的實現。

2.輟學率小幅下降

輟學率指在特定年份的某一班級注冊過，而在下一年沒有注冊的學生占全體學生的百分比。巴勒斯坦中小學生輟學率穩步下降，2017-2018學年的總體輟學率為12.3%，與2011-2012學年（15.1%）相比下降了2.8%，而且女性的輟學率一直低于男性（見表4）。

巴勒斯坦中小學生輟學率降幅較小，且沒有達到預期。造成這一現象的原因，一方面是巴勒斯坦處于被占領地區，學生和教師受到一定影響;另一方面是學校和家庭之間的距離使通勤費用上升。但是總體來說，巴勒斯坦中小學生的輟學率較低，這與其重視中小學教育有關。

3.教師學歷水平有所提升

受過培訓并具備教學資格的教師是提高初等教育的關鍵因素，這也是落實《綱領》對提高初等教育質量建議的關鍵因素。在2004-2005學年至2012-2013學年間，對于男教師，持有中等文憑的教師在全體教師中的占比從30.2%下降到了16.3%，持有學士學位的教師占比從65.0%增加到74.8%，持有較高文憑①的教師占比略有波動，變化不大，持有碩士及以上學位的男教師占比從3.9%增加到8%;而對于女教師，持有中等文憑的教師在全體教師中的占比從36.7%下降到了17.5%，持有學士學位教師的占比從61.4%增加到77.3%，持有較高文憑的教師占比變化不大，略有波動，只增加了0.3%，持有碩士及以上學位的女教師占比從1.4%增加到4.5%（見表5）。

這些表明巴勒斯坦教師水平有所提高：一方面是巴勒斯坦實施教師教育戰略，培訓機構有所增加;另一方面是巴勒斯坦規定任教教師必須具備教學資格證書和相應水平。

（二）職業教育有待進一步發展

巴勒斯坦職業教育畢業生占工作總人口的比例較低，低于15%，且性別差異大（見表6），女性在職業教育中處于劣勢。因此巴勒斯坦逐漸完善了其職業教育培訓機構，并呈現出以公立為主、多方負責的現象。職業培訓的主體有很多，包括公立部門、聯合國難民救助及工程局、私營機構等，但大部分的職業教育培訓是由政府部門實施，例如高等教育部（開設了職業學校）、勞工部（創建了14所職業中心）、社會事務部（創辦了16所青年健康中心）和其他公共部門。聯合國難民救助及工程局為3所職業中心提供服務。而民間私營機構則幫助多所職業學校和中心開展培訓活動。

（三）保障教育領域性別平等

巴勒斯坦全民教育戰略要求保障教育中的性別平等，因此這幾年在初等和中等教育階段，巴勒斯坦女性入學的比例顯著提高。在2004-2005學年，初等教育階段的女性入學人數占總入學人數的49.3%，中等教育階段女性入學人數為51.8%;而在2013-2014學年，初等教育階段女性入學占比上漲到49.6%，中等教育階段為55.7%（見表7）。這證明在中等教育階段，男性與女性入學人數明顯趨于平衡。

另外，無論是在初等教育階段，還是在中等教育階段，女性教師占教師總數的比例和女性校長占校長總數的比例都在不斷上升，且逐漸趨于平衡。2004-2005學年女性教師在初等教育階段和中等教育階段的占比分別為55.4%和50.8%，到2013-2014學年兩項數據上漲至67.4%和56.1%;2004-2005學年女性校長在初等教育階段和中等教育階段的占比分別為50.4%和46.7%，到2013-2014學年兩項數據上漲至55.2%和50.5%（見表8、表9）。各項指標都顯示巴勒斯坦在初等教育階段和中等教育階段已經實現性別平等。

（四）提高教育質量

提升教育質量是全民教育戰略的目標之一，表現在生師比趨于合理、學習成績穩步提高等方面。

1.生師比趨于合理

生師比下降將減輕教師的壓力，能夠讓教師盡可能關注到每一名學生。由表10可見，巴勒斯坦學前教育生師比呈下降趨勢，產生這種現象的原因：一方面是巴勒斯坦加強宣傳，提高了社會各界對學前教育重要性的認識;另一方面是教育部嚴把幼兒園標準和開發針對性教材。這表明巴勒斯坦逐漸考慮到較低的生師比是提升教學質量的重要因素。

初等教育和中等教育階段的生師比穩步降低：從2004-2005學年初等教育階段是28.6∶1，中等教育階段是21.6∶1;到2013-2014學年初等教育降低到22.8∶1，中等教育降低到17.0∶1。但按照國際標準，標準的生師比應為11∶1，這表明巴勒斯坦生師比遠還沒有達到國際標準。

2.學生成績穩步提高

包括測試在內的教育評估活動被認為是巴勒斯坦教育系統的質量控制參數之一，也是衡量系統輸出的重要指標之一。巴勒斯坦通過標準化測試、國際數學和科學研究等方法來檢驗教學成果。數據表明巴勒斯坦學生成績在穩步提高，且女生成績優于男生。但九年級學生的科學成績整體下降，由2009-2010學年的平均47.8分降低到2012-2013學年的平均35.0分（見表11）。雖然巴勒斯坦學生成績總體提高，但相比較于其他國家，成績仍然保持在較低水平。

三、全民教育發展的挑戰

（一）教育平等還未實現

《綱領》要求到2005年，在初等教育階段和中等教育階段消除性別差距，實現教育性別平等。盡管全球范圍內教育性別差距已經縮小，但許多國家仍沒有為女性提供平等的教育機會。

巴勒斯坦也還沒有實現這一目標，具體表現在以下3方面。第一，職業教育中性別不平等。缺乏適合女性的技能課程，導致在職業教育中男女比例差別較大。例如，巴勒斯坦接受過職業技術教育與培訓并持有中等文憑的男性畢業生占總人口的11.5%，而女性畢業生只占6.6%。第二，巴勒斯坦教育政策對有特殊需要的學生關注不夠，需要填補為邊緣化和弱勢群體提供優質教育的缺口。生活在農村和偏遠地區的兒童、被迫參與武裝沖突的兒童、被強制工作的兒童以及面臨歧視的移民和少數族裔都屬于邊緣化和弱勢群體，他們無法接受良好的教育。據估計，未入小學的適齡兒童中有20%是殘障兒童。第三，學校中的性別不平等損害了女性受教育的權利。這是教育中實現性別平等的一個重大挑戰，因為它對女性的入學和受教育的連續性產生了負面影響，事實證明女性比男性更容易輟學。

（二）教育質量有待提高

當前巴勒斯坦教育政策的實施主要集中在教育入學方面，一定程度上忽視了學習成果的質量。對入學的關注和對完成目標的追求使巴勒斯坦忽略了評定學生是否真正學到了東西，正如當前世界上有2.5億四年級學生仍不能讀寫。并且巴勒斯坦對青少年、兒童的學習成果評估有限，難以跟上全球水平，具體體現在以下3個方面。第一，學生離開學校時沒有獲得足夠的閱讀、寫作、數學知識或其他相關技能。數以百萬計的兒童和年輕人因此無法進入更高的教育階段，難以獲得高收入的就業機會。第二，教育和培訓不能完全滿足所有年輕人全面參與社會和實現社會繁榮的需要。人們越來越關注可遷移技能的發展，但大量的成年人（尤其是女性）無法根據工作中飛速變化的要求而進一步學習技能和知識。改變這一狀況需要適當的職業技術教育和培訓體系為成年人提供必要的技能，讓他們找到體面的工作。第三，在金融資源、人力資本和基礎設施方面的缺陷對實現教育目標和提供優質教育構成了相當大的障礙。數據顯示，巴勒斯坦生師比相對于其他國家仍較高。沒有足夠的高質量教師為不同教育階段學生提供優質教育，并且學校設施陳舊、大量學校被摧毀、衛生條件差等問題仍然存在。

（三）教育目標實施不均衡

巴勒斯坦教育政策力求實現全民教育的6項目標，但在實施中僅在完成初等教育目標上有所起色，其他教育目標的進展狀況不一致，且都有不同程度的落后情況。

第一，學前教育進展非常慢。來自貧困地區的孩子沒有上幼兒園的機會，或者他們進入了教育資源相對匱乏的幼兒園學習，因此幼兒保育和教育質量不穩定。巴勒斯坦學前教育的入學率較低，且學前教育一般是由昂貴的私立幼兒園提供，生活困難的家庭難以負擔學費。

第二，對職業教育的重視不足。社會對職業教育的態度并不積極，并且大多數家長更愿意讓孩子在中等教育后接受大學教育，而不是職業教育。巴勒斯坦職業教育學生數量近幾年雖然有所增加，但是學生總量上仍然較少，且增幅較小，職業教育目標進程大大低于初等和中等教育目標。

第三，學校衛生設施的改善空間仍很大。有關學校衛生間的數據顯示，在巴勒斯坦每所學校平均有9.4個衛生間，包括專為男生用的小便池，平均43.7名學生使用一個衛生間[14]。但是按照教育部標準建議初等學校最多每25名學生一個衛生間，中等學校最多每30個學生一個衛生間。這表明巴勒斯坦學校衛生設施還沒有達到要求。

四、開展全民教育的相關行動

為實現全民教育的目標，《綱領》涵蓋了12項戰略，巴勒斯坦充分考慮到本國實際情況，將12項戰略運用于其全民教育改革當中（見表12）。

（一）保障所有兒童的受教育權

受教育權是兒童的一項基本人權。巴勒斯坦兒童受教育權由于分裂狀況得不到應有的保障，因此巴勒斯坦根據《綱領》提出以下國家行動：關注有特殊需要的學生，并加快這類學生在學校中的融入度;繼續擴大學前教育的招生范圍，包括將教育部提供的服務擴展到偏遠地區;鼓勵女性入學，并開展適合女性的職業課程。

保護沖突地區兒童的受教育權是巴勒斯坦全民教育戰略的重點內容之一，尤其是那些生活在以色列控制下的耶路撒冷和邊緣化地區的兒童。巴勒斯坦為此制定了國家行動計劃，以確保在緊急情況下保障兒童的受教育權，如在初等教育階段的基本課程（阿拉伯語、英語、數學和科學）中向學生提供特殊學習單，以便其在宵禁、學校關閉和禁止入學的時候在家學習;為考生開放大廳，提前準備考試所需的材料;加強學校的建筑建設，做好準備工作以開始新學年;制定教師培訓計劃，為2000多名校長和教師提供課程，指導其如何在緊急情況下開展教育活動;成立專門的技術委員會，制定逐步讓學生回歸學校的計劃;與相關各方協調并為學校提供必要支持，給予地方合并學校的權力，支持教師根據教學需要采取2次輪班制或3次輪班制。這些行動將成為巴勒斯坦實施全民教育的重要一環。

（二）制定教師教育戰略

巴勒斯坦教育部與高等教育機構、UNSECO、聯合國難民救濟及工程局、教育公民社會組織展開合作，并于2008年推出了教師教育戰略，旨在培養合格教師以提升巴勒斯坦的教育質量。對此，巴勒斯坦根據《綱領》提出并實施了以下國家行動。

第一，在2009年底教育部和高等教育機構成立了一個永久的、半獨立的教師職業發展機構，為巴勒斯坦教師儲備和培訓戰略提供建議，為幼兒園、成人教育和職業教育的教師制定標準和職業發展規劃。

第二，國家教育培訓協會負責成立在職教師培訓的數據庫，對所有教師的數據進行統計，以此加大對教師的技術支持力度。該教師數據庫與教師執業許可證辦理、工作申請制度密切聯系，實現了對教育體制的監督，并將其納入學校和職業中心所采用的教師評估體系中。高等教育部每年都會為新教師提供就業考試，并在2014年更新“就業考試”問題庫。

第三，教育部對全體教職工進行考核。教育部根據教師職業標準制定考核方式，并于2012年底開始實行。此后，與教師考核相關的考查形式逐漸推廣到其他政府部門和機構。

（三）促進各方參與并支持教育發展進程

相關團體通過參與教育和發展問題的討論、監測和評估所取得的進展，推動相關部門確定教育的最佳做法和標準，這有效保障了全民教育的發展。在巴勒斯坦國家框架內的各相關方也充分認識到這一點，主要體現在：學校和教師需要為教育管理承擔更大的責任;為保證對學校和教師的問責，家長和當地社區也應與學校有更多的互動;提高社會群眾的教育參與意識;鼓勵公眾參與對教育的引導;促進當地非政府組織評估教育進程。因此，巴勒斯坦強化了與聯合國難民救濟及工程局和私立學校的關系，這減輕了巴勒斯坦為兒童提供教育的負擔。

為推進教育發展進程，加強教育相關各方的聯系，巴勒斯坦于2007年成立了全國全民教育聯盟（National Coalition for Education for All，NCEA）。它是一個有影響力的教育政策游說團體，目的是協調巴勒斯坦各方教育力量并使之形成聯系，以改善所提供的教育服務并取得高質量成果。NCEA敦促政府履行與全民教育目標有關的義務，并給其施加壓力以建設安全的教育環境。此外，NCEA還建立和發展國際伙伴關系，反對以色列侵犯巴勒斯坦教育的行為，并鼓勵當地社區、教師聯盟、兒童團體和殘障人士的加入以擴大NCEA。

（四）充分利用信息通信技術

巴勒斯坦教育部通過利用信息通信技術來完善教育機制，提高教育質量。為了實現《綱領》目標，教育部將重點放在基礎設施、電子教材、能力建設等方面，并通過建立學校網絡以實現信息交流。

對此巴勒斯坦根據《綱領》開展以下行動，包括：制定科技創業計劃，培養九至十一年級學生的創造力，尤其是天文、工程和技術等課程;開展模范學校網絡項目（Project of Model Schools Network）以改善學校的設備，提供以學生為中心的現代化教學方式，發展巴勒斯坦基礎教育現代化網絡，建立巴勒斯坦學者體系;鼓勵教師和學生進行電子教學和學習，以便學校與教育各方力量進行更有效的交流;建立社區發展通信基金會（Communications for Community Development Foundation），為所有學校提供至少一年的網絡服務;開展科技展覽以培養學生的創造力和科學研究能力，并為其進入高等教育和參加社會工作做好準備。

除此之外，巴勒斯坦還通過完善教育機制來提高教育質量，包括將更多的權力下放給學校及其行政部門，使其根據當地情況開展特色教學;建立正式的評估系統，加強教育系統的問責制;根據教育體系要求重組學校結構和班級，并保證其公平分配教育資源，遵守相關教育標準等。

五、結語

為實現《框架》目標和“千年發展目標”，巴勒斯坦近年來取得了前所未有的進展：學校的入學人數比以往有所提高;學校設施也得到了改善。全民教育戰略也提高了人們獲得教育的機會，盡可能為兒童、青年和成年人提供所需的知識、技能和價值，讓他們作為有知識、有責任感的公民可以找到一份體面的工作，這有助于巴勒斯坦實現社會的穩定和可持續性發展。

但一些領域仍然存在重大挑戰。第一，巴勒斯坦全民教育與當前全球教育平均水平間存在著巨大的差距，這充分說明其還未能全面、綜合地解決教育問題。第二，所提出的目標沒有考慮到貧困人士和邊緣化群體。第三，當前的戰略實施往往集中于初等教育階段，它側重于提高質量而忽略了不平等問題?？傮w來看，巴勒斯坦要實現全民教育的目標還需做出更大的努力。

注釋：

①較高文憑（Higher Oiplona），學士學位獲得者接受一年的學士后課程，即可獲得較高文憑。

參考文獻：

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[4]中華人民共和國商務部. 巴勒斯坦統計局稱2016年巴勒斯坦人口將與以色列猶太人口持平.[EB/OL].http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/k/200905/20090506253628.shtml， 2019-01-20.

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