公路PPP項目投資控制的探討

張大林 中鐵開發投資集團有限公司

一、引言

近年來，PPP模式在市政、能源、交通、環保等公共基礎設施建設中得到了廣泛的應用。在解決投資資金來源問題、減輕政府財政負擔等方面取得了明顯的成效。PPP模式即公私合營模式（publicprivate-partnership），是指通過簽訂合同，明確各自的權利和義務，共同承擔公共基礎設施的建設和運營，建立政府與社會資本的合作關系。PPP項目的成功投資和成本控制，不僅可以提高社會資本的投資收益，提高項目的經濟效率[物有所值（Value for Money）]、時間效率，提高公共部門和私營機構的財務穩健性，而且項目的品質得到改善、實現長遠規劃、樹立公共部門的新形象、私營機構得到穩定發展。因此，有必要加強對PPP項目投資控制的重視程度，提高PPP模式下的項目管理水平。

二、公路 PPP項目投資內容概述

公路PPP項目是政府與社會投資人相互合作，共同參與公路建設的一種運作模式。目前，高速公路PPP項目在我國發展迅速，尤其是在欠發達地區。國務院、財政部、發改委、交通部等部門印發了一系列相關政策和指導文件，保障了高速公路PPP模式的生存和發展。PPP 模式是一種合作模式，第一，在公共領域中代表公眾利益的公共部門與以盈利為目的的資本方為實現項目建設與運營目標而通過簽訂合同形成的長期合作關系。第二，在合作過程中，資本方負責公共項目實施的全過程，其中包括項目的設計、融資、建設以及進入使用階段后的運營。第三，資本方參與項目的直接動機是獲取項目收益，因此，在合作期內，資本方可以通過向項目使用者或支付給資本方公共服務費用的公共部門收取公共服務費用來實現投資收益；第四，雙方的合作期是有期限的，合作期結束后，資本方應將項目所有權或經營權無償轉讓給公共部門。

值得一提的是，在政府與社會投資人的合作過程中，政府發揮著監督、調控和引導作用，包括前期準備、采購、監督、中期評估、移交等。同時，與社會投資人共同承擔自己的責任和風險。社會投資人負責投資、建設、運營、維護等工作。對于投資而言，以社會投資人為主，政府一般根據項目的實際情況，采用注資、投資補貼、貸款等方式進行引導，融資相對較少。這樣投資管理就成為社會投資人項目管理的核心，控制效果的好壞直接關系到項目的成敗。

三、公路 PPP 項目投資與造價控制存在的問題

投資管理是項目管理的重中之重，由于工可、初步設計不合理、施工圖設計深度不足、前期工作未有效控制、概預算不足、政策變更等問題，投資難以控制。

（一）在項目識別與準備階段，勘察設計與審批環節暫時缺失

對于公路工程來說，在成本控制和管理的過程中，傳統模式下的項目前期識別、分析、設計深度和準確性不夠，不能有效地滿足投資者的實際需求。另一方面，在PPP模式下，投資者對估算/概算提出了更高的要求，要求更加準確，推動建設規劃更加細化，既要滿足審批、國家宏觀調控的要求，又要與實際相符，防止公共利益受到損害，滿足投資者對風險控制的要求。

在公路工程建設過程中，必須采用相對準確的計劃來控制整個項目，而有效地將技術因素和經濟因素結合在一起是實施成本控制和管理的關鍵。但是，從目前的情況來看，許多公路項目在設計和實施階段都沒有得到有效的控制，在工程準備過程中也沒有對造價進行動態管理，造成初步設計不合理、概算本身不足、施工圖設計深度不足，從而導致實際造價超概。同時由于過于注重設計方案的質量，沒有考慮到公路建設的具體情況，公路工程在實施階段存在許多問題。建設項目中的重點、難點項目多，地質條件復雜，設計方案與實際不符，設計基礎條件多變，規劃不確定，會引起設計變更，將很難控制公路工程的成本。

（二）在項目執行階段實施方案欠缺，管理不到位

社會資本方的管理人員大多從事施工建設，不熟悉項目的其他費用，因此這部分費用的使用和賬目的處理是否規范存在風險，同時傳統的公路項目計價模式一般為據實計量，在施工管理過程中往往只注重產品質量、安全，易造成建設成本超控制目標或工可估算，再次PPP項目部分建設資金來自政府出資或補貼，需要經政府審計，存在審計核減風險。

施工的過程中信息交流不通暢：在項目建設過程中，沒有向雙方進行分階段或時間報告，建設施工的實際情況未獲得政府方同意，出現范圍外費用未能及時調整控制目標，同時影響績效考核導致后期可行性缺口補助不能足額拿回。

（三）投資控制的主要風險點

結合公路項目梳理，主要存在以下風險：

1.概算批復漏項，不能納入總投資的風險；

2.政策變化和地方政府“搭車消費”造成投資增加的風險；

3.建設期材料價格上漲，造成成本增加的風險；

4.因市場整體利率上浮、政府補貼未按時到位、社會資本方資金未按約到位造成動態費用超控制目標；

5.實際征拆費用超概存在超概風險，地方政府不愿包干使用；

6.績效考核不達標，缺口補助被扣款的風險。

四、公路 PPP項目投資控制的建議

（一）調整思路，適應新的建設模式

在當前市場經濟快速發展和國內基礎設施建設要求不斷提高的背景下，對收費公路項目的投資和成本控制提出了新的要求。在PPP模式下，社會投資人和政府共同分擔工程質量和建設風險，因此，社會投資人在作為合作伙伴應從項目管理者的角度，制定出行之有效的投資管理策略，確保工期、質量、投資控制各項指標，更好地保護雙方利益不受損害。此外，還應細化管理方案，提前分析項目投資控制存在風險點及影響因素并制定相應措施。

面對PPP新模式，咨詢部門要更加細致、準確，這種工程咨詢不再是單一的成本咨詢，咨詢業務范圍越來越廣，咨詢單位的要求越來越高。與傳統的咨詢模式相比，一般的參考報告只具有象征性的價值，不能滿足投資者的實際需要。施工單位的管理者不再把成本控制或利潤獲取的重點放在工程變更和不平衡報價上，需要加強對自身業務水平的管理和對施工作業的規范管理。要嚴格按照施工要求進行施工，處理好施工投資與施工進度和施工質量的關系，確保施工質量和數量，保證工期完工，完成公路建設項目。

（二）提前參與，提高設計水平

調查統計發現，設計階段對工程造價的影響在75%以上，充分證明了設計階段的工程造價是公路工程造價的重要組成部分。因此，應注重優化設計的合理性、對設計的參與、梳理通過定額設計保證工程關鍵部分的投資。從而有效地控制整個項目的成本。公路建設項目是集公路工程的技術經濟因素于一身的大型工程，需要對其進行準確的總體規劃控制。作為社會投資方可從以下三方面進行：一是提前參與，掌握建設項目前期工作的進展情況,參與項目建設的前期工作，爭取概算費用充足，施工圖設計合理。二是共同協作，利益共享，以不降低使用功能和工程標準為基本原則，通過科學、合理的施工圖設計深化。三是強化變更管理，嚴格遵循“先批準、后實施、先設計、后施工”的原則，并充分利用監理、第三方單位的監管作用，嚴格控制設計變更，確保投資可控。在內部合同中約定，減少正變更，鼓勵負變更，正變更以成本進行核算，總減少金額按比例進行分成獎勵，以減少投資。

（三）夯實基礎，及時簽訂合同并優化合同條款

合同是管理的依據及基礎，及時簽訂合同并優化合同條款，在《投資協議》及《PPP合同》中明確“三超費用處理”、計量規定等投資條款，在《內部承包合同中》明確風險分擔及承包定價原則，明確變更包干費用用處，明確參建單位利益共享及分配方式，為管理提供依據和基礎。

（四）明確責任，增強投資建設成本把控

在PPP模式下，政府與社會投資人的合作關系進一步深化。政府部門要在充分發揮監督、管理、引導職能的基礎上，轉變工作職能，與社會投資方共享投資建設成果，分別承擔相應的風險。對于社會投資方，除了在前期對項目營業收入、財務盈利能力進行評估，要縮小工程變更的范圍，減少計劃外的資本支出，從而有效控制投資和成本。在施工方案中落實人員、機械、材料、市場價等造價管理信息；財政部門要建立PPP模式綜合信息平臺，及時發布PPP項目造價管理方法，參照工程設計圖紙、地形地貌、水文地理等資訊，對工程施工方案的合理性進行嚴格把控。此外，還應注意施工材料的選擇、施工機械設備的布置、施工機械設備的維修保養，以提高施工效率。在PPP建設模式下，發包方應加強對施工方的管理，嚴格按照施工要求進行施工，要處理好施工造價、施工進度、施工質量之間的關系。在體系建設、制度執行、過程監管、獎罰措施等方面加強措施，編制落實公路PPP項目概（預）算費用管控職責及管理責任矩陣，按照PPP模式的需要，切實履行好建設單位管理職責，確保投資管控目標的實現。

（五）了解投資回報機制，根據回報機制明確投資控制思路

如圖1所示，財政部的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》將PPP項目回報機制界定為三種主要類別，即使用者付費，政府付費和可行性缺口補助三種類型。政府付費（Government Payment）是指政府直接付費購買公共產品和服務，政府付費的回報機制根據政府付費方式的不同又進一步劃分為基于使用量的付費、基于績效的付費和基于可用性的付費。使用者付費（User Charges）是指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務，以回收項目的建設和運營成本并獲得合理收益。在此類付費項目中，項目公司一般會承擔全部或部分項目需求風險。可行性缺口補助（Viability Gap Funding，簡稱VGF）是指使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時，由政府給予項目公司一定的經濟補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分，使項目具備商業上的可行性。可行性缺口補助包括了投資補助，價格補貼以及其他，是在政府付費機制與使用者付費機制之外的一種折中選擇，通常用于可經營性系數較低、財務效益欠佳、直接向最終用戶提供服務但收費無法覆蓋投資和運營回報的項目。

PPP項目回報機制與投資控制密切相關，具體而言對于不同的項目要分析本項目投資回報和計算方式，提前梳理采購文件關于總投資額和投資回報條款，明確投資控制思路，并在總承包合同等相應的合同協議中落實。

圖1 PPP項目回報機制

五、結束語

PPP模式的應用為我國公路工程等基礎設施建設帶來了新的發展機遇，而項目投資控制的發展是實現PPP項目投資效益最大化的重要環節。在這種模式下，政府和社會投資人需要建立一種協商機制，不斷協調并完善各項制度，共同解決問題，保證項目的順利進行。