行政事業單位內部經濟責任審計的解讀與探析

支博 李瑩

[摘 要] 經濟責任審計是國家治理體系中的一種重要方式，是加強黨政領導干部管理和監督的重要環節和舉措。新常態下，我國行政事業單位內部經濟責任審計面臨著缺乏合理性、審計模式滯后等突出問題，本文立足于新時代背景，結合黨的十九大對審計監督工作的重大決策部署，對行政事業單位內部經濟責任審計進行了解讀，并提出相應的應對策略。

[關鍵詞] 行政事業單位；經濟責任審計；內部審計

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 09. 007

[中圖分類號] F239.45 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2019）09- 0016- 03

1 引 言

經濟責任審計是國家審計職能拓展的產物，也是最具中國特色的審計業務種類之一，在促進高效履職、保護國有資產安全、拓寬監督渠道、維護社會穩定、防治腐敗等方面有著積極的作用。我國經濟責任審計起源于20世紀80年代的“國企廠長審計制度”，經過30多年的演變和發展，現已逐步走向成熟。2010年《黨政主要領導干部和國有企業領導人經濟責任審計規定》（以下簡稱《規定》）全面系統地提出了經濟責任審計的內容、組織領導、評價報告和成果運用；2014年《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》（以下簡稱《實施細則》）的出臺，進一步細化了《規定》，更加突出了“加強對黨政主要領導干部的監督”的業務要求以及“全面從嚴治黨”的政治要求；2016年《第2205號內部審計具體準則——經濟責任審計》的頒布，建立了重要領導干部任期內審計的重要依據，將經濟責任審計制度化、常態化。

2 行政事業單位內部經濟責任審計的內容和特點

2.1 行政事業單位內部經濟責任審計的內容

近年來，隨著《行政事業單位內部控制基本規范》《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》等一系列關于行政事業單位內部控制建設文件的出臺，提升了我國行政事業單位的內控管理，強化了對公共權力運行的約束。而行政事業單位內部經濟責任審計是對權力監督體系的有益補充，本文中所探討的領導干部經濟責任主要是指“領導干部在任職期間因其所任職務，依法對本地區、本部門（系統）、本單位的財政收支、財務收支以及有關經濟活動應當履行的職責、義務”①；而經濟責任審計則是對以上活動的真實性、合法合規性以及效率效果進行的鑒證、評價與監督；該項審計制度是評價領導干部任期內承擔經濟責任、維護法紀、內部管理效率情況的一項重要制度，能夠監督領導干部，促進勤政廉政、高效履職，防止滋生腐敗，其主要內容如表1。

2.2 行政事業單位內部經濟責任審計的特點

2.2.1 審計對象及其責任的復雜性與差異性

行政事業單位是行政單位和事業單位的統稱，廣義上來說，社會法人組織根據其性質不同可以劃分為三個部門：政治部門、企業部門和非營利部門，這三個部門彼此獨立但又相互聯系；由于我國的特殊國情，又設立了事業單位這一組織，根據《關于事業單位分類試點的意見》，將現有事業單位劃分為行政職能類、公益服務類的和生產經營類。狹義上來講，我國行政事業單位是黨政工作部門、檢察機關、審判機關、人民團體和事業單位的集合。以上機構經濟活動內容不僅涉獵廣泛，而且跨度廣，其經濟活動自然也存在差異性，進而導致其領導者承擔的具體責任存在不同。

2.2.2 行政事業單位經濟責任審計內容的多樣性

行政事業單位經濟責任審計包含了多種審計類型，如合規審計、績效審計、內控審計等，同時又涵蓋了多種具體業務，如內控建設、財務管理、財政收支等，需要從行為、信息和制度三個維度展開審計活動，即對合規性、真實性和健全性；同時，由于行政事業單位經濟責任審計的主要對象是各機構的黨政一把手和領導干部，所以審計內容也包括相關機構貫徹落實黨和國家各項方針政策的情況，這對審計人員的政治敏銳度和政策理解提出了更為嚴格的要求。

2.2.3 行政事業單位經濟責任審計的風險性

一方面，由于領導干部的任期長，審計期限涉及的時間跨度較長，資料數據量、業務變化和人員變動等多方面因素會增加審計難度，同時也會增加審計風險；另一方面，由于審計結果很大程度上關系到領導干部的政治生涯和職業生涯，特別是黨的十八大以來全面從嚴治黨、落實中央八項規定精神以及加強黨風廉政建設和反腐敗斗爭等一系列要求，將權力運行的制約和監督作為國家治理體系的重點內容，這對審計人員的業務能力又提出了新的要求，特別是發現問題、分析問題、審計評價以及線索移交等環節，如果對涉及違規違紀的問題處理不當，會增加審計風險。

3 行政事業單位內部經濟責任審計的現狀

3.1 內部審計獨立性差，審計人員配備堪憂

保證審計的獨立性和客觀性是開展經濟責任審計的基礎和前提，但是從現階段情況來看，內部審計部門的獨立性往往是形式大于實質，并未得到有效保障，導致部門和職能的權威性受到影響。一是開展經濟責任審計時，檢查結果受后任領導者的意志所影響，審計資源受到不同程度的限制，制約著審計工作的開展和審計職能的發揮；二是機構的設置上，一些單位缺少獨立的審計部門，更多的單位雖然設置了內審部門，但人員的配備無法滿足現實需要，很多單位出現財務人員兼職的情況，其審計人員的業務能力和素質無法達到新形勢下經濟責任審計要求，導致審計發現不充分，對審計結論的形成產生一定影響。

3.2 缺乏科學合理的評價標準

由于我國經濟責任審計研究起步較晚，現階段在該領域缺乏具有指導性的操作規范，同時由于全國各地發展情況不一，經濟發展程度不均衡，各地區、各領域審計側重點也存在很大差異，以上因素導致行政事業單位內部經濟責任審計評價的標準不統一。一方面，部分指標超出了經濟責任審計的內容和范疇，有些審計評價與財政收支審計評價沒有明顯區別，總體上評價指標設置缺乏科學性和客觀性，難以滿足基層單位的需求；另一方面，現階段實務工作中主要以定性評價為主，缺乏量化指標的支持，缺少綜合客觀的評價方法，加大了經濟責任審計的主觀性和隨意性。

3.3 審計時點存在滯后性，影響審計成果轉化效果

一般來說，各級領導干部應當按照“先審計后離任”的方式開展，未經審計不得離任，被審計對象應對審計發現問題全權負責，但實際中，審計人員在開展經濟責任審計時，往往是在領導干部離任之后進行的，這種“先離任后審計”的審計方式與人員任免環節嚴重脫離，無法真正地發揮預警作用和監督作用；對于審計后成果運用方面，囿于審計時點的滯后性，使得審計定責、事后追責變得較為困難，后任領導對于問題的整改重視程度降低，對審計的成果利用并不充分，審計建議難以落實，這對于單位的經營與管理也無法起到促進提高的作用；再者審計成果共享機制不完善，很多單位未形成良好的溝通聯動機制，各部門間審計成果共享不到位，造成成果被浪費，間接提高成本，削弱了審計效果。

4 完善行政事業單位內部經濟責任審計的對策建議

4.1 優化審計環境，提高審計獨立性與客觀性

各行政事業單位要加強頂層設計，從源頭上提高經濟責任審計的獨立性。一是要從制度上約束，減少隸屬關系的控制和領導權力因素的干預，包括：審計人員能獨立行使審計職能，能夠直接地向最高層領導報告審計結果，不受限制地接觸和利用各種審計資源；同時還要保證審計人員自覺回避影響獨立性的不利因素，避免個人因素影響審計意見的形成和審計報告的客觀描述；二是要建立制衡機制，完善內設機構，科學合理地設置內部審計部門，配備專業、獨立審計人員，避免出現內審主體缺位、跨部門兼職等情況；三是要加強內外部審計的結合，利用多種途徑增強審計客觀性，2018年中央審計委員會第一次會議中強調“加強對內審工作的指導和監督，充分調動內部審計和社會審計的力量，增強審計監督合力”，這就要求將政府審計、社會審計與內部審計有機結合，充分借鑒其審計方法、審計思路、審計分析手段。

4.2 結合實際，完善經濟責任審計評價指標體系

各級行政事業單位要結合單位性質和業務活動，完善領導干部經濟責任審計的評價依據。從深度上來講，可參照《規定》、《實施細則》和《行政事業內部控制規范》的具體內容，結合審計實踐和歷年審計發現，將評價指標進一步細化，為評價領導干部業績提供可靠信息；同時將定量評價和定性評價有機結合，構建科學合理的評價體系，做到多重比較。從廣度上來講，應充分考慮新常態下新的要求，將審計對象落實黨政一把手主體責任、廉潔從政、單位內控管理、國家政策貫徹落實等情況納入考核體系，同時加強信息技術在審計分析中的應用，深入挖掘財務信息與業務信息之間的關系、趨勢、異常與風險點，做到多面評價。

4.3 轉變審計模式，積極推行領導干部“任中審計”

行政事業單位經濟責任審計是內部審計重中之重的一個領域，必須通過合理的規劃、高效的審計模式來提質增效。現階段以離任審計為主、任中審計為輔的審計模式在一定程度上抑制了經濟責任審計應有的作用，推行領導干部“任中審計”更加符合我國現實情況。一方面，“任中審計”避免了離任審計的突擊性和滯后性，能夠理清責任，領導干部也有充足的時間來關注審計中發現的問題，采取整改措施，也有助于對審計結果跟蹤反饋，督促被審計單位及時整改，使審計成果得到落實和應用；另一方面，“任中審計” 能夠推進領導干部履行經濟責任審計情況全覆蓋，根據風險分布突出審計重點，有效規避了由于換崗頻率不同導致的接受審計頻次與地區分布不同的問題，有利于合理規劃時間、分期分批地實施經濟責任審計，提高主動性與時效性。

主要參考文獻

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