淺析耕地輪作休耕的意義及實現路徑

張麟

農業是國民經濟的基礎，農業發展關系國計民生、關乎中國特色社會主義事業的發展大局。作為農業大國，在發展現代農業的過程中，國家始終本著合理利用有限土地資源，提高農業經濟效益的基本原則。基于此，農業部等部門大力推行輪作休耕制度，從而促進農業的可持續發展。輪作休耕在2016年開始試點，為了深化落實十九大精神和2018年、2019年中央一號文件的要求，財政部、農業部對于輪作休耕試點進行了統籌部署，截止到2018年我國輪作休耕制度試點規模已達3000萬畝，預計2020年輪作休耕面積將會達到5000萬畝。由此可見，深入理解輪作休耕的現實意義，科學規劃輪作休耕實現途徑已經成為各級農業部門的工作重點。

一、耕地輪作休耕的意義

中共中央總書記習近平同志指出，要有效利用現階段國內外市場中糧食供給相對寬裕的有利時機，在部分區域內實施與推行輪作休耕制度，從而為耕地提供休養生息的機會，促進農機經濟的可持續發展，實現糧食供求矛盾的平衡。耕地輪作休耕是我國農業發展與改革過程中的重大決策，是現階段推動農業可持續發展的重要任務，大力推行輪作休耕是應對生態資源壓力、積極轉變農業發展模式、加速現代農業發展步伐的重大舉措。基于此，耕地輪作休耕的意義在于以下幾個方面：第一，推行輪作休耕是進一步提高耕地糧食產能的需要。我國是農業大國，在漫長的農業文化中形成了悠久的輪作種植傳統，通過對水田作物與旱田作物的輪作、禾谷類作物與豆類作物的輪作，有利于土壤理化性狀的調節和土壤生態的動態改良;所謂休耕并不是讓土地荒廢，而是為土地提供修養生息的機會，將合理用地與科學養地有機統一，提升耕地的地力，進而增強農業發展的后勁。第二，全面實施耕地輪作休耕制度是推動農業可持續發展的需要。通過輪作與休耕，可以減少農業經濟發展中對于土地資源的開發利用強度，弱化種植業中農藥化肥的投入，這樣利于面源污染能力的提升，從而有效緩解生態環境的壓力，加速環境友好型社會的構建步伐，推動農業經濟的可持續發展。第三，深入落實輪作休耕是進一步提高農業質量效益的需要，也是實現農民增產增收的需要。就目前發展實際情況來看，我國農業經濟總體上呈現“大而不強，多而不優”的發展態勢，綜合競爭力相對較弱，這在客觀上要求快速推進農業供給側結構改革，從而實現農業經濟的轉型與優化。通過輪作休耕的實施，可以有效提高農業供給體系的質量與效能。例如2016-2018三年的發展歷程中，在輪作休耕制度的帶動下，我國籽粒玉米的種植面積減少了5000萬畝，大豆的種植面積增加了1900萬畝，雜糧種植面積增加500余萬畝，這樣一來有利于籽粒玉米供給結構的調整，從而實現玉米價格的提高，利于農民收入水平的提高。

二、耕地輪作休耕的實現路徑

（一）明確實施原則

《關于<中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議>的說明》當中明確指出了，推行耕地輪作休耕要始終將確保國家糧食安全作為基礎，將不影響廣大農民群眾收入水平作為前提，所謂的休耕并不是單純的減少耕地的面積，也不是削弱農業經濟的綜合發展能力，更不是大力推行非農化，而是要保證在糧食急用的時候可以產得出、供得上。基于此，推行輪作休耕的過程中，確保國家糧食安全和農民收入水平是始終堅守的原則與防線。我國是農業大國，同時也是人口大國，確保糧食安全不能單純依賴國際市場，而是要設定科學的糧食自給率，這是一項長期的戰略考量，所以儲備一定數量的糧食以及產能較高的耕地才是確保國家糧食安全的根本所在。現代農業經濟發展中，實現農民群眾收入的穩定并持續提高，是黨和政府對農民群眾做出的承諾，更是全面彰顯社會主義優越性的基礎。基于此，在明確實施原則與堅守實施底線的過程中，堅決不能象征性的“定調子”，而是要確保看得見、摸得到的“硬杠杠”。這就要求在推行輪作休耕的過程中，要在補貼上置頂最低保障，對于非農化要呈現明確細致的認定標準，同時還要建立完善的調查與處罰機制，確保耕地輪作休耕制度的深化落實與穩步推進。

（二）系統摸底調查

耕地輪作休耕順利實現的基本前提是確保糧食庫存率與休耕耕地量的動態平衡，所以確定輪作休耕的規模是重點所在，在確定規模的過程中一定要做好系統全面的摸底調查工作。一方面，要集中思考、科學界定適宜耕地輪作休耕的類型與數量，這就要求合理劃分區域，將區域內的耕地類型等級精確的統計出來，在此基礎上有效區分糧食的品種，精確糧食的產量，準確界定邊際產能的位置，同時精確計算達到修養效果所需要的休耕時間以及輪作周期。另一方面，要綜合考量國家的糧食庫存總量和輪作休耕過程中國家財政的負擔情況。不僅需要考慮國有大中型糧庫的糧食儲備情況，同時還要考慮到農民手中以及企業單位手中的糧食庫存量。在摸底各級財政部門的負擔情況時，需要合理確定計算方法，借助現代計算軟件工具，綜合考慮區域內部節約成本量與輪作休耕推行過程中的財政補貼之間的關系，進而界定科學性的財政補貼規模。

總而言之，耕地輪作休耕是推動我國農業經濟健康穩定、可持續發展的重大戰略決策，利于加快農業現代化進程，為確保該項制度的順利推行，應該明確實施的基本原則，同時還要做好區域內部的摸底調查工作。同時，在推行與落實各項工作的過程中，要結合區域內部的實際情況，綜合考慮國家農業改革現狀與政策，從而實現輪作休耕的順利實施，促進農業經濟的健康發展。

（作者單位：012199內蒙古自治區烏蘭察布豐鎮市農牧和科技局）