印度“階段制造業促進項目”：新版“進口替代”政策？

毛克疾

4月11日，五年一次的印度人民院選舉正式拉開帷幕，制造業發展和就業創造成為印度各政黨交鋒的重點議題之一。印度人口超過13億，其工業化進程不僅是決定這個國家未來發展走向的最大內部變量，同樣也必將對世界經濟格局和全球地緣政治局勢產生深遠影響。雖然以尼赫魯為代表的歷屆印度領導人都高度重視工業發展，但其工業化之路卻極其曲折。自2014年印度人民黨政府以橫掃之勢上臺以來，總理莫迪推出的“印度制造（Make in India）”計劃成為推動印度工業化進程的最新嘗試，并在以手機制造為代表的“市場需求驅動型產業”取得了重大進展。本文將從分析印度手機制造產業的進展入手，就這一成就的可復制性及其對印度整體工業化進程的影響進行探討。

2018年7月9日，印度總理莫迪和韓國總統文在寅現身印度北方邦諾伊達，為三星集團新建成的手機制造廠剪彩。

印度手機產業異軍突起

隨著印度上網流量資費的迅速下降和手機售價不斷走低，印度民眾購機上網的門檻大大降低，印度的手機用戶數量經歷了連續多年的兩位數激增。根據研究機構的數據顯示，截至2018年，印度13億人中，近一半擁有至少一部手機，四分之一則擁有至少一部智能手機，哪怕是全印最偏僻的角落，也能被移動通訊網絡所覆蓋。然而，2015年之前，由于缺乏本土規模化生產能力，且印度作為世貿組織信息技術協定（ITA）的簽署國已經全面削減了電子產品的進口關稅，快速增長的移動互聯網用戶使印度不得不持續擴大手機整機進口量以滿足國內激增的需求。

面對不斷擴大的貿易赤字，印度認為繼續在ITA下維持低關稅甚至零關稅，將導致本地手機研發、生產能力被全面摧毀。因此，莫迪政府于2015年8月在“印度制造”和“數字印度”的政策框架下，面向手機產業出臺了“階段制造業促進項目（Phased Manufacturing Programme， PMP）”。這一項目按照整機裝配、配件制造、普通器件制造、高價值器件制造的延伸順序，通過對各階段產品逐步加征區別性關稅的方式，以求促進印度由易到難漸次形成手機產業的各個環節，最終培育出完整的手機產業生態。在目標方面，PMP計劃五年內將印度手機產量提高至5.2億部并大幅度提高出口能力，將手機制造本地采購的比例提高一倍，并將印度手機產業的附加值提高30%。

2015年，PMP進入實施的第一階段，印度政府只是對整體進口的手機加征了總共13.5%的稅款，而用于組裝整機的配件、零件和元器件，以及這些組件的上游材料全部享受關稅豁免。這一政策在本地組裝和進口手機之間制造了13.5%的成本差，引誘國際廠商在印投建裝配工廠。2017年PMP進入第二階段，印度開始實施旨在增加產品附加值的手機產業本地化政策，不僅對進口整機，也對部分組裝零部件加征了額外關稅，但對高價值元器件和更加上游的部件實施免稅。這一階段制造的成本差除了使國際廠商在印度投建整機組裝廠以外，也使其部分將位于產業鏈更上游、享有更高附加值的零部件工廠移向印度。順著漸次加征關稅的政策，印度在2018～2019財年對印刷電路板（PCB）、照相機模組等加征階段性關稅，并于2019～2020財年將這一政策拓展到了顯示屏、觸摸板等高價值元器件。除關稅大棒的PMP以外，印度還實施了旨在鼓勵引導企業在印度投資的“特別獎勵計劃”。

截至目前，這些針對手機產業實施的政策取得了巨大收獲，印度的手機制造業異軍突起，成為當前印度制造業發展的亮點。2018年，印度成為世界第二大手機生產國，而在其國內市場銷售的手機國產化率也超過了90%。因此，手機產業成為了莫迪“印度制造”計劃的標桿性行業：從生產規模上看，印度手機工廠從2014的8家上升至2018年的超過120家;從本土附加值占比上看，從2014年的6%上升至2018年的超過30%。小米和三星還分別在印度建立了附加值極高的PCB工廠，并計劃繼續投建其他關鍵元器件工廠。此外，蓬勃發展的手機制造業還成為印度正規部門新增就業的主要推手，自2014年以來帶動了40萬人直接就業。

印度手機產業的成功可以被復制嗎

如果把后發工業化國家的產業發展階段分為要素成本驅動、市場需求驅動和資本科技驅動的低、中、高三個階段的話，印度走了反其道而行之的“逆勢發展”道路：在包括煉化、制藥、IT服務等在內的高階資本科技型產業長期擁有較強的全球競爭力，在家用電器、電子產品、汽車配件等中階的市場需求導向型產業近年來也取得了顯著進步，但是在紡織品、玩具、家具等低階勞動密集型產業卻乏善可陳。印度走了這種與比較優勢相悖的發展道路，其結果就是難以以最有效的方式配置資源，導致事倍功半。

實際上，當今印度仍未跳出“逆勢發展”的舊路——手機制造業的繁榮很大程度上只是利用市場體量裹挾和產業政策緊逼而造就的“人為優勢”，而非印度利用低廉用工成本而獲得的“自然優勢”。國際廠商在印度投建手機產業生態系統的直接原因不是印度的要素成本本身具有競爭力，而更多的是出于PMP等產業政策造成的人為成本差。印度政府利用先期已經入場的國際廠商不忍放棄已有市場份額的求全心理，用PMP這種步步緊逼的階段性產業政策，將手機產業鏈的各個環節漸次引進，最終形成了生產規模足夠大、生產成本足夠低、且各個生產環節能夠自洽的產業生態。

在內部土地、勞工、基礎設施等限制工業化的老大難問題無法得到根本性解決的背景下，印度手機產業能夠通過實施PMP走向繁榮，有其特殊性。一方面是因為印度自身龐大的市場空間和快速上漲的手機普及率，為國際廠商在印度投資建廠帶來了巨大的“市場想象空間”，可以使他們暫時不顧印度手機生產業國際競爭力實際較弱的現實而進行本地生產。另一方面，手機產業本身多環節、多元件、附加值較高、勞動密集型與資本技術密集型相結合等特點，也部分規避了土地、勞工、基礎設施改革不力帶來的成本劣勢。在這種情況下，PMP在手機產業取得的成就，其實難以向其他產業復制，尤其是難以向更加強調要素成本價格的勞動密集型、出口導向型產業復制。依靠市場體量裹挾外商和關稅政策緊逼造就的繁榮，歸根結底仍是“市場需求導向型”的繁榮，而不是“要素成本驅動型”的繁榮，無力助推印度充分利用其龐大的勞動力資源。

PMP對于工業化進程和印度政治經濟格局的影響

印度在手機PMP政策中嘗到了甜頭，莫迪政府一方面加快PMP的“垂直實施”，將手機產業的階段性差異化的關稅壁壘政策實施日期一再提前，希望以此加快包括處理器、顯示面板、照相機模組在內的高附加值關鍵元器件的本地生產。另一方面，莫迪也加快了PMP的“水平實施”，將階段性差異化的關稅壁壘政策復制到了電視機、微波爐、數碼相機，甚至是家具、玩具等勞動密集程度更高的產業。然而，從目前的情況看，這種泛化的PMP政策不僅很難真正有效推進印度整體工業化進程，還會因為關稅政策的扭曲效應降低印度經濟整體運行效率。

雖然不少印度專家和政府官員認為，PMP政策能夠在激烈的國際產業競爭中通過吸引外資和促進本地投資逐漸培育出本國產業集群和產業鏈，以擴大工業生產規模來降低生產成本，最終使印度各產業即使沒有關稅保護也具備充分的國際競爭力。但是，關鍵的問題在于，僅僅通過PMP帶來的規模優勢是否足以抵消印度因勞工、土地、環保等改革不力帶來的生產成本劣勢，這是要打上一個問號的。而且PMP的實施很可能會催生相應的利益集團，使得政策的實施長期化，并為深化改革再添障礙。

莫迪泛化推行PMP政策將極有可能演變為新一輪的“進口替代”運動——以培育國內幼稚產業、加強經濟自立、減少對外依賴為名，推行保護主義和歧視性的關稅政策。盡管印度歷史上長期推行的“進口替代”導致腐敗橫行、效率低下、產品價高質低，已經被證明失敗，但是在當前印度工業化大局推進不力、創造就業低迷、經濟民族主義與印度教民族主義明顯合流的背景下，PMP泛化很可能導致印度工業化進程走進新的“迷宮”。

（作者為國家發展改革委員會國際合作中心助理研究員）