博鰲亞洲論壇的“南海時刻”

安剛

2019博鰲亞洲論壇南海問題分論壇開門會現場。

每年的博鰲亞洲論壇年會期間，由于中國與東盟國家的海洋安全與發展領域專家學者云集，都會舉辦專門討論南海問題的分論壇。這個由中國南海研究院院長吳士存倡議創辦的分論壇六年來堅持不懈，成為博鰲亞洲論壇的重要傳統、域內外各方學者共話南海和海洋合作的重要平臺。

3月29日上午，2019年博鰲亞洲論壇年會南海主題分論壇開門會在東嶼島大酒店召開，聯合主辦方為中國南海研究院、清華大學戰略與安全研究中心、中國—東南亞南海研究中心、博鰲亞洲論壇秘書處。清華大學戰略與安全研究中心主任傅瑩主持了會議。

“基于規則的秩序”

多年來，南海問題一直是橫在中國與東盟關系發展道路上的一個障礙，21世紀第二個十年前半段發生的波動令人印象深刻。2018年初，隨著菲律賓杜特爾特政府積極改善對華關系，南海局勢開始走向緩和，分論壇將主題定為“21世紀海上絲綢之路建設與泛南海地區合作”。進入2019年，緩和勢頭得到保持，中國與東盟十國的“南海行為準則”（COC）磋商加緊進行。但一些干擾因素仍在起作用，尤其是美國海軍艦機進入南海進行“航行自由宣示”呈現高頻次、常態化的趨勢。所以，今年分論壇的主題定為“亞太海上安全：合作、秩序與規則”，呼應了南海問題多向度發展的特點，以及人們對有朝一日能超越分歧鎖定合作、建立“基于規則的秩序”的呼喚。

印尼戰略與國際研究中心資深研究員尤素夫·瓦南迪是中國外交官和南海問題研究者們的老熟人了，他積極評價了COC磋商對穩定南海局勢的重要意義，并對磋商前景表達了樂觀情緒。他說，只要各方能體現相互尊重的原則，就可以實現中國領導人提出的三年內達成COC的政治目標。在瓦南迪看來，“尊重”包括免受外部脅迫的權利。

“COC對我們意味著什么？它意味著在南海建立一個區域性的秩序。同時它的意義不限于此，東盟國家將有能力更好地應對、影響大國競爭，從而確保自己的利益和主張得到反映”，瓦南迪說。在他看來，這是一個“區域合法性”的問題。

瓦南迪相信，COC可以成為一個范例，指導各方如何通過最佳實踐解決區域爭端。他也認為，如能談成COC，中國的國際形象將得到提升，“對國際法及其它國家的立場表現出尊重，也有助于中國秉持的理念和原則及在一些具體問題上的主張被其它國家接受”。

兩個“南海問題”

新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年是第二位發言的嘉賓。他更喜歡從中美關系角度對南海問題發展趨勢做出解讀。

正如很多學者看出的，南海問題發展到今天，已經“分裂”成兩個：一個在中國與部分東盟國家之間，核心是主權和海洋權益爭端;另一個在中國與美國之間，本質是戰略利益摩擦。鄭永年認為，中美關系已成為影響西太平洋海上形勢的“最主要關鍵點”，他擔心南海問題成為“下一場冷戰”的“起源”，并且認為當中美兩個大國關系好的時候，一點小沖突不成問題，但當總體關系不好時，小事件可以觸發大對撞。

鄭永年說，盡管中國并沒有挑戰美國霸權的意圖，但美國認為中國在挑戰它的霸權，“不要低估美國維持霸權的決心”。如果中美大國競爭不可避免，競爭局限在經濟領域并不可怕，“天不會塌下來”，但軍事競爭會給海上安全帶來巨大挑戰。中美在本地區還是有共同利益的，該斗就斗，當談則談，只是不要滑向全面的軍事競爭。

隆梅爾·班樂義是菲律賓和平、暴力與恐怖主義研究機構首席執行主任，早年曾作為公職人員親歷中菲外交交涉。他主張用積極的合作和新的規則創立來塑造亞太安全形態。班樂義說，本地區的海上合作點有很多，包括航行安全、海上搜救、自然災害預防和應對、海洋環保、反海盜、打擊海上跨國犯罪、海上反恐等。未來亞太海上合作可突出三個重點，一是提高合作意識，積極開展信息交流和經驗互鑒; 二是在雙多邊法律框架內推進建立信任措施;三是加強能力建設，各國海上執法機構開展合作。他也建議域內外國家就航行安全標準進行交流，制訂區域性的海上相遇規則。

鎖定合作積極面

加拿大阿爾伯塔大學中國學院院長侯秉東長期研究南海問題，他在發言中提醒大家關注中美在南海“以各自方式強力推進利益”的博弈所帶來的直接沖突風險，并且說，一旦2001年的撞機事件重演，影響將是全域性的。侯秉東建議華盛頓與北京保持溝通，爭取相互達成一些妥協，同時在低敏感度領域開展合作。南海周邊國家也有必要更多關注和共同解決南海地區的環境、漁業問題，開展海上漂浮垃圾管理和海洋執法合作，這些挑戰并非孤立存在，持續越久恢復生態的難度就越大，各方必須采取合作的實際行動來捍衛磋商談判的成果，“我們并不能保證所有的差異或分歧都能得到解決，但至少可能通過這樣一種合作方式建立互信和尊重”。侯秉東認為，在低敏感領域和邊緣利益上相互妥協并容許域外國家參與雖是“不完美的妥協”，但對于降低南海形勢的不穩定度非常重要。

吳士存對鎖定合作積極面有著特殊的執著，他主張南海沿岸國從低敏感、易起步的領域開始合作。一是漁業合作。中國不僅建立了伏季休漁制度，在漁業資源調查和信息共享、海水養殖、現代漁業技術示范交流等方面也處于領先地位，可與其它沿岸國分享，中菲之間的有關合作已起步。接下來應逐步建立由沿岸國組成的南海漁業治理合作機制，根據實際需要建立相應的海洋功能區，采取共同的管理和養護措施。

二是海上執法。南海沿岸國可以借鑒中越北部灣執法合作、中菲海上執法合作經驗，進行船艦互訪、人員培訓交流、能力建設等方面合作，在非傳統安全領域開展聯合演練，逐步向多邊過渡并提高層級，構建有效的區域溝通平臺和協調機制。

三是抓住海南自貿區（港）和粵港澳大灣區建設提供的契機，以“環南海郵輪旅游”和中國海南—東盟國家“三小時飛行圈”為切入點，把中國的泛珠三角地帶和東盟更緊密地連接起來，構建“泛南海經濟合作圈”，推進中國—東盟命運共同體建設。

吳士存新近與印尼戰略與國際研究中心合作創立的中國—東南亞南海研究中心已經行動起來，撮合跨國智庫合作，為推動區域海洋治理和規則制定提供智力支撐和創造社會輿論環境，已有六個東盟國家的智庫加入，共同發起了中國—東盟海洋法律與治理研修班等項目，四年來培訓了來自中國和東盟以及部分域外國家的130多名學員，其中來自東盟的有87人。

一個半小時的開門會不足以解答人們對南海局勢的疑問，但足以幫助人們更好地理解南海問題的新發展。大家同意，隨著大國競爭漸漸成為影響南海地區安全形勢的主要因素之一，地區安全合作也不可能不受到影響。我們需要考慮如何完善這里的秩序，如何更好地構建規則。就像傅瑩在主持會議時說的，核心問題是，選擇什么樣的秩序，是基于同盟關系的“排他性海洋安全秩序”，以他國安全為代價實現一國或部分國家的安全？還是實現基于規則和合作的共同安全？“應該說，談判準則就是為了更有效地維護南海地區秩序，構建一種合作和普惠的安全架構。”

開門會后，特邀而來的一些中國、東盟國家和美國學者又進行了為期一天半的閉門研討。據了解，他們就各自在南海和亞太地區的主要安全關切進行了初步“對表”，以期加深相互了解，找到更多可協調點和可合作點。這種努力，對于進一步穩定西太海上安全局勢無疑是有價值的。