中美能否有效管控南海利益沖突

陳相秒

中國西沙群島永興島上的碼頭。照片攝于2018年1月22日。

近年來，中美在南海的較量不斷升級，日益呈現“冷對抗”局面。美國在將中國視為國際秩序“修正主義國家”和主要“戰略競爭對手”的大框架下，不僅擴大在南海以“航行自由宣示”為主的軍事行動并使之常態化，還不斷拉攏其域內外盟友如日本、韓國、澳大利亞、英國參與進來，儼然已經構建起一個以中國為首要防范對象的聯合“陣營”。隨著中美軍事力量?？铡跋嘤觥鳖l次的升高、距離的貼近，如何防止兩國在南海的利益分歧惡化、升級為海上直接摩擦，已成為兩國關系最重要的課題之一。

南海關涉中美重大利益

中美在南海是否存在“核心利益”的沖突？這個問題一直是政策研究中的爭論點。如果存在，管控是否還有意義？如果不存在，事情似乎好辦一些。事實上，中美均不曾正式以“核心利益”這一術語公開表達過各自在南海的訴求，但顯而易見，兩國在南海都有重大利益。

從近幾年雙方在南海的行為方式可以看出，兩國在南海的利益摩擦本質上講是力量相對優勢和秩序主導權之爭，恐怕難以調和。自1995年首次表明在南?！按嬗欣妗?，歷經奧巴馬、特朗普兩屆政府，美國在南海的利益逐步明晰化：一是“航行自由”的根本利益，包括軍事艦機在南海?？杖我獯┬小ⅰ叭蚪槿搿钡淖杂?二是保持軍事力量的壓倒性優勢和對對手進行戰略威懾的能力，通過海域控制和力量投射制止南海發生美國不能接受的軍事沖突和政治脅迫;三是構建由其主導的“基于規則的地區秩序”。白宮官員曾在公開場合將南?！昂叫凶杂伞苯缍椤安豢苫蛉钡睦妗保╒ital Interests）和“最高國家利益”（Top National Interests）。

中國在南海的利益訴求大體可概括為四個層面：第一，南海諸島的領土主權及衍生出來的領海、專屬經濟區等海洋權利，以及歷史過程中形成的其它權利，這是中國在南海的根本利益所在;第二，南海作為天然屏障和戰略支點，是中國國家安全和戰略空間拓展的重要環節;第三，中國是全球最大的對外貿易和能源進口國，因此南海海上通道安全還攸關中國的經濟安全和發展利益。第四，制定規則、建立機制以約束各方行為，塑造可持續、穩定的海上和周邊發展環境穩定，也是中國的利益所在。

可以看出，中美在南海的根本沖突在于：美國試圖繼續主導南海地區秩序與中國實力不斷增長的不相協調。具體看，在力量對比方面，美國有意保持在南海地區前沿力量的壓倒性優勢以繼續扮演“秩序維護者”角色，但在中國看來，其背后的深層考量是“遏制”中國影響力的拓展;中國通過島礁建設和相關設施部署，鞏固自身在南海的戰略空間、構建主動戰略態勢，很大程度上意在威懾任何新的非法侵占中國島礁及相關海洋權益的可能，美方卻認為中國在搞南?！败娛禄保庠趧澏▌萘Ψ秶⒆罱K控制南海。在規則層面，美國把中國尋求通過制定“南海行為準則”管控海上形勢看成是“另立規則”，“將美國排除在外”，在航行自由問題上對游戲規則的認識和實踐也與中國大相徑庭。

造成矛盾不可調和的，除雙方互不信任和戰略猜疑外，也是兩國重大利益的直接碰撞所致。譬如，美國將“航行自由行動”、前沿部署與戰略威懾作為根本利益，顯然是對中國國防安全觀念和利益的一種挑戰。

“冷對抗”或將成中美南海較量常態

坦率講，在這場較量中，不論是戰略動機、政治意愿，還是國際輿論動員力，中國都處于“守勢”，美國才是“攻勢”發起者。首先，從動機上看，相比中國在南海追求領土主權完整和海域管轄權及國家安全利益不受侵害，美國實際是以權力來界定利益，必須通過保持和擴張實力來避免域內他國實力競爭可能給自己帶來相對實力優勢減損。其次，在政治意愿上，2014年以來中國通過快速開展島礁建設和加速推進“南海行為準則”磋商，獲得了某種意義上的有利局面。對此，美國出于維護地區秩序主導權的考慮，日益尋求通過更強、更尖端的前沿軍事部署和加大與盟友和伙伴國的戰略戰術協調，重新塑造對其有利的地區動態平衡，從而成為事實上的現狀“不滿者”和“挑戰者”。第三，在戰略能力上，美國仍是頭號軍事強國，在西太平洋地區擁有日、韓、澳甚至英、法等軍事同盟的協助和印度的配合，所能調集的軍事力量和戰略資源不是中國能比的。

但美國朝野沒有與中國達成“妥協”的跡象，相反，越來越多美國精英認為，是奧巴馬政府的“軟弱”和“妥協”讓中國“有機可乘”，現在是該彌補的時候了。在華盛頓，在南海升級針對中國的軍事和外交平衡與壓制漸已成為“政治正確”。特別是最近，美國國內彌漫著一種“美中在南海必有一戰”的緊張氣氛。2018年下半年以來，美國蘭德公司、對外關系協會等智庫機構都將南海列為美國最有可能與中國發生沖突的地帶，訴諸某種“低烈度戰爭”甚至成為美國戰略學界認為的南海博弈前景可選項之一。

當前，兩國決策層都意識到訴諸“熱戰”并不符合中美各自利益，只會造成雙輸，但也還沒做好讓步的準備。在結構性矛盾、利益沖突和戰略碰撞的框架下，中美在南海的地緣政治競爭或將持續下去，海上力量間的偵察與反偵察、介入與反介入將越來越頻繁，而雙方在這一地區的力量對比“競賽”也將以某種形式升級。美國還可能更加借力日、澳、英、印、韓、越等國海上力量的加入來抗衡中國，而中國也將不得不提升南海前沿軍事部署予以應對，南海將因此日益呈現“冷對抗”局面。

保持戰略溝通應是務實選擇

現階段，鑒于美國已經篤定中國正在南海獲得南海戰略優勢并意在控制南海，決意以更強硬的手段來應對，中美雙方有效管控南海分歧并防止沖突的基礎已有所削弱。如何維持可控對峙的局面，考驗著兩國的外交技巧和軍事斗爭能力。對雙方一線人員而言，他們所要做的，是嚴格按照操作規范和避碰規則執行維護本國利益的指令。對兩國政策制定者而言，保持戰略溝通，避免擦槍走火，是當前處理南海問題比較現實的選擇。

一是雙方應從防止沖突擴大、蔓延和升級這一目的出發，以中美外交與安全對話機制及重大軍事行動通報熱線、海空相遇行為規則等為基礎，保持戰略上的互動和政策的溝通，防止大的誤判。

二是從矛盾的源頭上找出路，圍繞航行自由行動、美軍在爭議海域的活動等重大問題，建立專門的雙邊對話渠道，即使無法在短期內化解分歧，也可為保持默契、維持海上沖突可控創造條件。“軍事化”與“去軍事化”的議題不是不可以在這樣的溝通中探討。近來美方有意把軍備控制與軍費裁減納入中美雙邊議程，如果中方決定接招兒，是否可以考慮把美方暫停在南海執行“航行自由行動”、中方暫停在南海島礁增加軍事部署列入這個議程，值得探討。

三是充分發揮兩國智庫在中美南海地緣政治競爭風險防控中的緩沖作用。2012年以來的實踐證明，兩國專業智庫機構在南海問題的議題設置及推動雙方政策互動和信息共享等方面發揮了不可替代的作用。兩國政府有必要把借助智庫力量管控彼此分歧，通過支持智庫間的聯合研究和人員交流，為構建南海潛在沖突長效管控和緩沖機制增加條件。

（作者為中國南海研究院助理研究員）