美國生態保護與修復政策考察及其啟示

胡鋒

2018年9～10月，根據湖南省委組織部和省林業局黨組的安排，我參加了赴美國的“創新引領與開放崛起”專題培訓班。此行我特別注重美國在生態保護與修復方面的一些做法與經驗，尤其在頂層設計上是如何規范管理、指導實踐、推動發展，以及對我省生態強省建設有何啟示。

一、美國生態保護與修復的政府決策及做法

美國國土面積962.9萬平方公里，森林面積298萬平方公里，其中國家所有的森林、草地和公園等聯邦和州、地方政府所有的土地占國土面積的42%，其它58%的國土均屬于私人產權的林地、濕地和草原等。美國非常重視生態建設和保護工作，政府在法律和政策層面都對生態環境、野生動植物、自然保護地管理等諸多問題作出了具體規定，并持之以恒開展了一系列行動。此次考察帶著問題重點從以下五個方面展開：

一是關于生態退化問題。為了遏制大規模土地開發帶來的土壤侵蝕、耕地占用等生態退化問題，美國先后實施了土地休耕保護CRP計劃、環境質量激勵EQIP計劃和保護支持CSP計劃等一系列政策措施，水土流失明顯減少，生態質量大幅改善，并帶來了顯著的生態社會效益。

二是關于濕地保護問題。美國政府曾鼓勵濕地開發利用，但隨著濕地大量流失導致其政策轉向，特別是美國密西西比河三角洲生態系統惡化引起了很大的負面影響。為應對濕地危機，政府采取了一系列舉措。聯邦法律BREAUX法著力解決了路易斯安那州濕地流失問題，濱海2050計劃部署了富有戰略性和多功能利用的濕地恢復措施，對于因工程建設無法避免的濕地損失，美國政府確立了濕地銀行、濕地替代費補償、被許可人自行補償等三種補償機制，有效地組織管理和動員公眾廣泛參與濕地修復，最終實現了美國濕地無凈損失的目標。

三是關于生態補貼問題。美國的生態補貼政策根據《2002年農業法》授權，美國農業部通過實施土地休耕、濕地保護、野生動物棲息地保護、環境質量激勵等方面的生態保護補貼計劃，以現金補貼和技術援助的方式把這些資金分到農民手中或用于農民自愿參加的各種生態保護補貼項目，使農民直接受益。

四是關于國家公園建設問題。美國以建立國家公園的形式加強對自然保護地的管護，既有聯邦建立的國家公園，也有州立的國家公園。美國內政部下屬的國家公園管理局現今負責管理全美59個國家公園，將3.4萬平方公里的國有土地納入保護范圍，并以“不損害下一代人欣賞”的方式對資源進行保護利用。美國政府出臺了國家公園管理局組織法、荒野法、禁獵法、國家公園法、國家自然與風景河流法案等法律法規，旨在保護自然資源和歷史遺跡，同時能給公眾提供欣賞并享受美好環境的空間。

五是關于碳匯交易問題。美國參與碳匯交易的主要是大型公司或與煤、氣、油有關的石化和電力能源廠商，當其完不成減排目標時就必須在碳匯交易市場從完成減排任務的個體或碳匯項目來購買碳信用額度，以此抵消超額的碳排放指標。美國負責碳匯交易的機構有芝加哥氣候交易所、加州氣候行動登記所，前者為自愿性的，后者為強制性的，交易遵循區域溫室氣體排放協議、國家自愿申報溫室氣體排放計劃。加州是全美碳匯交易市場的主力，按照實際拍賣的每噸二氧化碳13.8美元計算，2017年就創造了40億美元的碳匯交易收入，而這些收入又被州政府用于溫室氣體減排基金、改善農機具、補助加州中央河谷地區的農林水利生產等。根專家分析，隨著加州法律和碳匯激勵政策確定性的增長，未來加州的限額和交易計劃下的碳匯價格還會上漲，這將為生態保護與修復帶來更多的環境保障和資金助力。

二、中美在生態保護與修復方面的異同

中美兩國現在是全球數一數二的經濟體，其生態問題產生的原因幾乎一致，都經歷了“先破壞、后治理”的過程。只不過，美國面臨解決生態問題的命題比中國早，相應積累的生態保護與修復的政策、經驗和技術措施也比較豐富。通過考察發現，中美雙方在生態保護與修復方面的差異主要體現在以下幾方面：

第一，制度結構的不同。我國的生態保護與修復從計劃經濟時代到黨的十九大以來，經歷了政府主導為主，到政府主導與發揮市場機制作用相結合，再到政府主導、市場施治、公眾參與的三元模式。美國的生態保護工作受工業革命的影響起步較早，民眾參與意識強，并逐步發展為內政部、國家公園管理局、環境保護署、會計總署等共同管理，形成了完善的管理體系，生態保護政策始終注重保護效果、保護實行強制與合作的平衡。

第二，公眾參與度不一。美國生態保護社會組織眾多，其中影響最大的有國際性非盈利非政府組織大自然保護協會TNC，協會致力于在全球范圍內保護具有重要生態價值的陸地和水域，在全世界范圍內吸引了100多萬公眾會員、700余名科學家和3500多名員工參與。我國生態保護公益性組織不多，生態公益活動開展并不十分廣泛，公眾參與度也不高，但遇有重大生態問題且涉及到老百姓切身利益時，往往又是公眾反映最為強烈。所以，我國公眾的生態保護意識有待進一步提高，并成為政府生態治理的重要補充，從而有利于生態治理做到防患于未然。

第三，生態補償的差異。在補償主體上，美國包括政府、市場、社會組織等，而我國為各級人民政府；在補償標準上，美國有明顯的彈性，往往是因地制宜在受償主體自愿的情況下進行補償，甚至通過競標確定生態補償標準，而我國補償標準受財力的制約從而相對較低，且由政府統一規定；在補償程序上，美國將依申請作重要的啟動方式，充分考慮了受償主體的表達訴求且以事后補償為主，而我國缺乏完善的啟動程序，往往是事前一次性補償。在立法上，美國的環境法和單行法律規定了較為完善的生態補償框架，而我國沒有形成專門的生態補償立法，一些補償條文也是零散地分布在各項法律法規之中。

三、美國生態保護與修復政策對湖南的啟示

其一，濕地銀行對湖南濕地保護的借鑒。美國1200多個濕地銀行遍布全美各州，并有《清潔水法》和《聯邦濕地補償銀行導則》作法律依據。濕地銀行是一種異地補償機制，指濕地開發利用主體在向政府部門申請濕地開發利用許可證時，必須通過濕地銀行建設者購買可能造成損害的同等面積和同等功能的濕地（這類濕地由專業的濕地銀行建設者進行生態修復），從而實現對濕地的生態補償，避免濕地的流失和退化，這相比傳統的自行或就地補償濕地損害的做法更具生態優勢。湖南濕地資源豐富，特別是“一湖四水”流域濕地因氣候、人為活動、項目資金缺乏等面臨退化的問題，其保護任重道遠。當前湖南乃至全國以政府為主導的濕地生態補償模式相對于實際的濕地生態修復需求，因財政資金有限而顯得兩者很不相適應。試點引入濕地銀行建設模式，出臺配套的政策措施，完善濕地產權制度，走行政管制與市場行為相結合之路，并發揮市場在濕地保護和修復中的資源配置作用，將對湖南濕地生態保護起到重要作用。

其二，國家公園建設對湖南自然保護地管理的啟示。我國國家公園體制試點工作起步較晚，如何實施好湖南以國家公園體制為試點的自然保護地管理，擁有百余年建設和管理經驗的美國國家公園模式值得湖南借鑒。國家公園是國家所有、國民共享，但還需國民共建。為解決發展資金問題，可以合理設置門票，成立國家公園發展基金會，募集社會各界資金，同時財政設置省級國家公園發展專項資金，用于規劃設計、基礎設施建設、日常運營開支和工作人員工資等。鼓勵非盈利性機構參與并積極招募志愿者參與國家公園建設與保護，既降低公園運營成本，又擴大公園的社會影響，營造共建共享的良好氛圍。在具體管理上，注重立法給予排他性的管理權，保持生態的原生性和減少人為活動的干預，不隨意引進外來物種，不對園區動物數量進行人為選擇，游人不得喂食野生動物；國家公園的經營實行特許經營制度，并限制國家公園經營中的商業化；發生森林火災后，不對火災現場做人為的清理，通常保持其原狀任其自然恢復，確保其自然景觀的效果，通過大自然的自然恢復和自我控制來實現新的生態平衡。

其三，碳匯交易對湖南高能耗企業減排的正向激勵。美國通過發展碳匯保險市場、設立碳匯期貨商品、建立碳匯提供者互助基金、完善證券化交易的碳匯市場，保障了碳匯交易的選擇多維、風險可控。同時，美國政府出臺政策一方面激勵森林業主主動參與碳匯項目，通過減免財產稅鼓勵其參與銷售碳信用，另一方面實施強制分配碳排放指標給二氧化碳排放企業，促其積極獲取碳信用。通過碳匯交易平臺，森林業主和碳排放企業實現碳信用有償流轉，從而達到各自目標。目前，國際上林業碳匯交易主要有京都機制國際市場下的林業碳匯交易、國家或區域碳市場框架下的林業碳匯交易、自愿性碳匯交易三種。黨的十八大報告將開展碳排放權交易試點納入了生態文明制度建設的重要內容，而湖南企業碳減排能力和意識還比較薄弱，法制和市場機制也還未建立。但從國家層面來看，北京、上海、天津三大產權交易所已開展了自愿減排碳交易試點工作，7個省市被確定為首批碳排放交易試點省份，按照我國國情采取循序漸進的方式構建碳排放交易體系。雖然湖南未納入試點，但省內高能耗的企業可以先行先試，在國內三大產權交易所選擇進行自愿減排碳交易，以彰顯企業負責任的環保形象和公益態度，同時為未來實行強制減排控制目標夯實基礎。

（本文作者系湖南省林業局造林處處長）