我國社區養老服務研究綜述：基于合作網絡治理的分析視角

馬桔紅

（中共甘肅省委黨校（甘肅行政學院），甘肅蘭州730071）

一、理論基礎：合作網絡治理理論

作為一種新型的公共管理理論及社會治理模式，合作網絡治理越來越多地應用在我國公共事務的研究和實踐中。通過合作治理，能夠形成一種處理公共事務中政府與其他社會主體關系的網絡體系。在相關文獻梳理基礎上，我們從理論和實踐兩個層面理解合作網絡治理。

（一）理論內涵

對合作網絡治理內涵的理解主要體現在其概念、特征、治理路徑等方面的探索中。網絡治理是復合中心治理的一種形式，側重于相互依賴、促進協調、協商和信任等概念（張康之，2010）[1]。網絡治理強調政府與外部的良性互動以及公共服務治理網絡的績效（劉波等，2011）[2]。合作治理是一個集體的、平等的決策過程，強調用協商的方法解決跨領域、跨部門公共問題（蔡嵐，2013）[3]。合作治理理論在中國的適用性不僅受外在社會背景因素的影響，還受政府和社會組織兩個內在因素的交叉影響（王輝，2014）[4]。在我國不同歷史環境中，合作治理形成了從經濟向社會領域轉化、從需求驅動走向效率優先、從服務外包走向合作治理的治理道路（敬乂嘉，2015）[5]。就合作網絡治理的基本機制而言，包括了“互動與整合機制”（彭正銀，2002）、“信任機制和協調機制”（鄞益奮，2007）等。

（二）具體實踐

一方面，陳堯天（2010）、曹軍輝和劉志勇（2011）、申魯菁（2016）等將合作網絡治理運用于公共服務問題的研究中，將其視為是可以重塑公共服務多元主體治理結構，明確各主體在提升公共服務治理績效方面的權力和責任關系的一種合理、高效的合作關系模式。馬捷（2010）、鄭長旭（2014）、張迪（2015）等將合作網絡治理運用到環境領域，從合作主體、合作意識、合作機制和合作環境等方面，研究政府與社會組織在環境治理中的合作問題。趙守飛和謝正富（2013）研究了城市社區治理問題，認為合作治理是突破當前社區治理困境的重要途徑。高月（2013）則試圖建立一種多方參與的城市公共安全服務網絡機制。龔陽（2015）提出了在網絡治理理論指導下解決公共危機預警問題的策略。

另一方面，合作網絡治理理論在養老服務領域的實踐也較為突出：

一是從合作主體的角度分析：提供養老服務不光是政府的責任，還包括企業、非營利組織、社區居民等多元主體，各主體間并非孤立，要合理協調其利益關系，“通過參與機制、信任機制和協商機制進行互動并形成相互聯結、相互支持的治理網絡，構建治理復合體”（紀曉嵐、劉曉梅，2016）[6]。要“建立暢通的利益表達、利益補償和利益沖突化解機制，完善合作治理激勵機制、監督機制，合理劃分政府、企業、非營利組織等的權利與義務”（申海鳳，2013）[7]。最終形成合作、聯結的網絡治理模式。

二是從政府角色與功能的角度分析：政府的角色定位及行為優化是實現社區公共服務有效供給的重要保障，為政府和社區互動合作關系的構建提供了參考價值（徐金燕、蔣利平，2013）[8]。在多元治理體系中，政府承擔著指導及確立行為準則的責任，要增強和發揮政府的利益凝聚和機制整合功能（亓祥晨、彭萬秋，2015）[9]。

三是從政府購買居家養老服務的角度分析。解決政府購買居家養老服務問題，就是要構建新的服務供給網絡框架，集成網絡關系，要適應網絡環境變遷，培養治理型公共雇員，要突破責任困境，搭建無縫隙的責任框架（王榮達，2012）[10]。針對政府購買居家養老服務存在的問題，要轉變政府職能、增加政策引導與扶持、建立激勵機制等。

四是從合作網絡結構的角度分析：學者們探討了網絡向心力、網絡離心力與合作網絡之間的關系，即“當網絡向心力大于網絡離心力時，合作網絡得以達成。當網絡離心力大于網絡向心力時，合作網絡趨于解體”（黃俊輝，2012）[11]。還有學者從網絡結構、網絡環境、網絡效力三個維度分析了中國社區養老實踐的三種模式（核心主導式社區養老、行政合作式社區養老、共享互助式社區養老），提出了相應的優化建議（馬霄，2017）[12]。

二、研究的主要內容

我國主要有家庭養老、機構養老和社區養老式三種基本養老模式。從上世紀90年代開始，家庭養老模式便遭受了社會經濟轉型和計劃生育等國家政策所帶來的一系列影響，機構養老的發展也困難重重。諸多壓力使得我國不得不借助于社會和政府的力量來解決養老問題，學者們研究的焦點也更多地集中到社區養老上。較早研究社區養老的是我國學者金德田（1995），他從“個體、家庭、社區以及政府”四大要素構建了社區養老的研究模型，認為可以通過社區服務很好地解決老年人的養老問題[13]。隨后，許多學者從不同視角對我國的社區養老服務及其相關問題進行了深入研究，取得了豐碩成果。筆者通過閱讀和梳理相關文獻，總結了我國社區養老服務研究的幾個主要內容。

（一）社區養老功能與意義

社區養老是中國應對人口老齡化的一種重要模式，其基本功能主要體現在：一是彌補不足。社區是老年人生活的主要場所，其感情交流、組織服務等功能，在保持家庭養老傳統優勢的同時，能夠減輕家人照料的壓力，彌補家人照料的不足（曾昱，2006）[14]；二是降低成本。社區養老服務充分利用社區資源和老年人原有的物質資源，投資少，養老成本低，減輕了政府財政負擔（陳永生，2008）[15]；三是滿足需求。社區養老可以滿足老年人物質經濟、精神支持等多方位的需求；四是提高服務質量。社區養老通常擁有專業服務人員，具有康復護理、家政服務等方面的專業知識，以滿足老年人的不同需求，為老年人提供多樣化、個性化的養老服務（毛滿長、李勝平，2010）[16]；五是解決就業。社區養老服務中，政府通過開發公益性崗位，為下崗待業者提供更多的再就業機會，以達到解決就業與實現社區養老的雙重目標（李學斌，2008）[17]。

社區養老在我國的養老服務體系建設中具有非常重要的現實意義。首先，在我國未富先老的現狀下，社區養老有助于緩解養老壓力。我國老年人口基數大、老齡化速度快、現有社會保障體系不完善，雖然2012年實現了養老金全民覆蓋，但城鄉差距仍然較大，仍有相當一部分老年人經濟生活較為困難（曾斌，2016）[18]；其次，在家庭養老功能弱化，養老機構缺乏的雙重現實下，我國正在探索形成一種基于居家養老、依托社區養老，并以機構養老為補充的社會化養老服務體系。社區養老不僅滿足了老年人不愿意離開方便、熟悉的家庭和社區環境的心理需求，而且“社區”環境為老年人提供了更多的獨立空間和更多參與社會活動的機會，能夠減輕子女們的生活負擔和心理壓力。

（二）社區養老基本概念及內涵

表1 ：關于社區養老的概念及內涵

表1梳理了學者們關于社區養老概念及內涵的基本觀點。從諸多研究中我們可以得出這樣一個結論：雖然不同學者趨向于從不同角度來定義或研究“社區養老”，在其稱謂、內容側重上雖略有差異，但都基本認為，社區養老既不是家庭養老也不是機構養老，而是介于傳統家庭養老與社會機構養老之間，充分吸納二者優勢，充分利用社區資源，將社會機構養老中的服務引入到社區中的一種新型養老模式。

總體上就社區養老概念和內涵而言，學者們關注的焦點在于：首先，由誰來提供養老服務。主要是由社區來提供養老服務，政府給予引導和支持；其次，為誰提供養老服務。社區養老的服務對象主要包括社區內有需要的老年人、生活不能自理或不能完全自理的老年人等；再者，如何提供養老服務。主要是社區通過成立養老服務機構，組織社區志愿者等有關服務機構和專業人士為老年人提供上門服務、托老服務等；最后，提供哪些服務項目或服務內容。社區養老旨在提供多元化的服務，滿足不同層次老年人的不同需求，最基本的是保障老年人的基本生活需求，為其提供物質生活、衣食住行、家政咨詢等服務。在此基礎上，提供生活照料、康復護理等健康方面的服務以及文體娛樂、心理保健等精神慰藉方面的服務等。

（三）社區養老存在問題與對策

當前，在我國人口眾多、經濟轉型、城鎮化加速發展的背景下，社區養老服務在不斷發展的同時也存在一些問題與不足。

一是深層認知不足。俗話說“百善孝為先”，受傳統觀念的影響，許多老年人和子女對社區養老的認識不夠清晰，心理上不愿接受這種社會化的服務方式，參與社區活動的積極性也不高。同時，作為社區的管理者和一些職能部門，沒有深刻認識到在嚴峻的老齡化背景下社區養老服務的重大現實意義，導致服務意識淡薄、政策措施不健全、市場化運作欠缺、監督不力等。

二是資金投入不足。經濟基礎是一切事業可持續發展的基本條件，就社區養老服務現狀來看，社區養老資金缺乏，投入不足，難以滿足老年人日益增長的需求。盡管政府對社會保障的投入逐年增加，但資金缺乏的問題仍然很嚴重，資金不足已成為制約社區養老發展的重要因素之一[28]。由于資金的局限，社區養老在服務標準、服務內容、服務方式、組織管理、基礎設施建設等方面都會存在不足。

三是專業化有待加強。社區養老服務人員主要包括專職人員、兼職人員和志愿者，但由于薪酬待遇較低，一些專業人員不愿進入社區工作。一些吸納和聘用的下崗工人和社會人員，大多憑借個人經驗完成一些簡單的家政類工作，專業知識和專業技能尚顯不足。而社會志愿者也因數量少、缺乏穩定性，尚未形成組織規模。學者們還從其他角度分析了我國社區養老服務存在的問題（表2）。

表2 ：不同研究視角下我國社區養老服務存在的問題

總之，對社區養老服務存在問題的研究可以歸納為：一是從宏觀觀念及政策層面入手，探討了社區養老服務中的思想認識、政府責任、法律制度、資金投入、組織管理等問題；二是從具體的微觀層面入手，探討了社區養老服務的具體服務項目、服務內容、基礎設施建設、服務人員結構素質等問題。

基于上述問題，學者們提出了完善我國社區養老服務的對策建議：一是要提高思想認識，培育社區養老服務意識。要加大宣傳力度，打破傳統觀念的束縛，不斷引導和幫助人們提高對社區養老的認知，加強重視程度，培育良好的服務意識；二是要建立多元化的養老服務融資機制。除政府撥款外，通過發展慈善事業、鼓勵企事業單位捐款等多種方式，拓寬資金來源；三是要提高專業化水平。培養和發展志愿者團隊，針對不同養老服務需求，加強對服務人員和志愿者的專業培訓；四是要充分發揮政府的主導作用，全面統籌和推進社區養老事業。進一步轉變政府職能，加大政策扶持力度，通過創新手段，激發社會活力，調動社區、社會組織、企業、個人等參與社區養老服務的積極性；五是要建設社區養老服務網絡，從服務隊伍、服務設施等方面整合和合理利用社區資源，改善養老服務基礎設施建設。此外，還從發展規劃、服務范圍、加強監管、評估評價等方面提出了相應的對策建議。

三、結語

我國對養老問題的研究起步較晚、起點較低，研究條件有限。近年來，隨著人口老齡化的不斷加劇，學者們明顯意識到養老問題的嚴峻性和緊迫性，關于社區養老服務的研究成果不斷涌現，為后續研究積累了豐富的經驗，但養老問題特殊而復雜，對其研究還需持續和深入。

一是要進一步深化理論研究。從上述文獻分析可以看出，研究或停留在對一些基本觀點的描述上，或停留在對社區養老服務工作經驗的一般性介紹及總結學習上，對一些問題或更深層次的原因缺乏較為系統、深入的理論剖析和解釋性研究。因此，要進一步深化理論研究，加強理論與實踐的結合，更好地發揮理論對實踐的指導作用。

二是要更加注重跨學科研究，綜合運用多種研究方法。社區養老是一個涉及多學科、多視角的復雜問題，現有研究中社會學、人口學的分析較多，經濟學、政治學、心理學、法學等的研究有限，學科間也缺乏研究的關聯性。因此，后續研究應更加注重多學科研究，采用文獻與實證、描述與解釋、定性與定量、綜合與比較相結合等多種研究方法，深刻把握我國的社區養老服務問題。

三是要強化研究力度，深化研究內容。從上述分析來看，目前對社區養老服務的研究缺乏創新性，內容上大同小異，關聯性、互補性不足，有些存在概念偏差、概念模糊、概念混用。有些忽視了對老年群體特殊性、異質性的研究。有些對老年人主體角色及其互動性缺乏研究。有些偏向于純理論的構想及宏觀規劃，缺乏實踐性和可操作性。有些雖然借鑒了國外社區養老的先進經驗，但與我國國情相結合、與當地實際相結合的實質性研究不足。因此，在后續研究中要勇于創新，不斷強化研究力度、拓展研究范圍、細化研究對象、深化研究內容。

注釋：

[1]張康之，程倩.網絡治理理論及其實踐[J].新視野，2010(6).

[2]劉波，王力立，姚引良.整體性治理與網絡治理的比較研究[J].經濟社會體制比較，2011，(5).

[3]蔡嵐.合作治理規狀和前景[J].武漢大學學報，2013，(3).

[4]王輝.合作治理的中國適用性及限度[J].華中科技大學學報（社會科學版），2014，(6).

[5]敬乂嘉.合作治理：歷史與現實的路徑[J].南京社會科學，2015，(5).

[6]紀曉嵐，劉曉梅.網絡治理視閾下的社會化養老服務研究：基于上海市WF街道的實證分析[J].華東理工大學學報（社會科學版），2016，(4).

[7]申海鳳.合作治理視角下的蘭州市虛擬養老模式的問題與對策研究[D].蘭州：蘭州大學，2013.

[8]徐金燕，蔣利平.治理理論視角下社區公共服務政府的角色定位及行為的優化[J].當代教育理論與實踐，2013，(5).

[9]亓祥晨，彭萬秋.政府與社會組織合作供給養老服務研究：基于元治理視角[J].重慶科技學院學報（社會科學版），2015，(9).

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