區域基本公共教育均等化的效率水平研究

王曉慧

（武漢大學社會保障研究中心，湖北武漢430072）

公平正義是中國特色社會主義的內在要求，而教育公平是社會公平前提。促進教育公平，形成惠及全民的公平教育，是教育改革的目的，也是實現社會公平的必經之路。政府作為推動教育公平的主要責任者，從《中華人民共和國教育法》明確“兩個提高、三個增長”到《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《規劃綱要》）指出“建立健全公共教育服務體系，逐步實現基本公共教育服務均等化”，一直高度重視教育的發展。近些年，我國教育發展取得了顯著成績，城鄉免費義務教育得到全面普及，農村教育有了進一步發展，職業教育逐步加強，高等教育呈現大眾化趨勢等。但教育結構和布局不盡合理，城鄉、區域教育發展不平衡，教育資源分配不均、貧困地區、民族地區教育發展滯后，教育投入不足等教育不均等化問題仍飽受爭議。

基本公共教育是公共資源的重要組成部分，其均等化目標是縮小區域和城鄉差距，維護教育公平和教育秩序。綜合評估我國各地區基本公共教育資源的供給效率，對于促進基本公共教育資源的合理配置，推動區域協調發展，促進區域公共資源均衡配置有重要意義。本文基于福利經濟學的相關理論，采用數據包絡分析法（Data Envelopment Analysis，簡稱DEA），從“投入—產出”角度實證評估我國31個省份（直轄市、自治區）的基本公共教育均等化的效率水平，進而為實現基本公共教育服務均等化提供決策依據。

一、相關文獻綜述

隨著教育事業的發展和教育改革的深化，國內學者對教育均等化的研究也日益增多，目前我國關于教育均等化的研究大致可分為三類。城鄉間教育均等化方面，袁方成（2008）指出農村義務教育不論是整體上、東中西三大地區間、還是省際間，都呈現非均衡特征，并從制度變遷的角度分析發展失衡的原因是教育改革尤其是教育財政體制的改革，認為農村義務教育經費保障機制的改革是矯正這一失衡狀態的根本之路。[1]李光龍、陳燕（2010）選取安徽省為例，在指出城鄉義務教育均等化存在經費投入、師資條件、辦學水平多方差距的基礎上，運用泰爾指數測量工具分析了安徽省2000-2006年城鄉教育水平，發現普通小學和初中的生均教育經費投入的非均等化程度逐漸縮小，生均預算內教育經費的城鄉差距小于生均教育經費，城鄉普通初中的非均等化程度大于普通小學。[2]張京祥等人（2012）主要調查分析了常州市教育設施的布局問題，指出義務教育學位總量城區不足、鄉村有余，硬件建設的城鄉差距大大縮小，學校配置集中規?；灾律蠈W半徑拉大，提出了教育設施最優化布局。[3]教育均等化的不同視角方面，李曉嘉、劉鵬（2009）從公共財政支出的角度，采用絕對指標和相對指標兩類實證分析了我國1997-2007年間基礎教育服務均等化的現狀和趨勢，得到結論均等化水平不斷提高，但區域教育和城鄉教育失衡問題仍比較嚴重，認為政府應承擔投資的主體地位，統籌分配教育資源，實現最基本的教育服務均等化。[4]喻登科、周榮、郎益夫（2011）從教育資源配置均等化入手，構建均等化指數測量模型，分析了2000-2009年我國31個省市的基礎教育資源配置的均等化系數，指出我國區域基礎教育資源配置處于高水平，但效率評估結果不理想。[5]管永昊、賀伊琦（2013）通過從資源流動性視角的研究，發現目前的教育資源呈現不發達地區向發達地區流動的逆均等化傾向，政府等各方主體應全面促進教育資源的合理流動。[6]區域基本公共教育均等化方面，高萍（2013）對2005-2011年全國各省基本公共教育評估結果表明各地基本公共教育的供給水平不斷提高，區域間不均等程度呈下降趨勢，并指出人均GDP和居民消費與區域基本公共教育服務的提供正相關，而教育支出占財政支出比、人口密度與區域基本公共服務的提供負相關，進而提出了促進區域基本公共教育均等化的途徑。[7]陳晶璞（2013）運用DEA方法分析了河北省2009年基本公共教育均等化的效率水平，得到結論河北省基本公共教育均等化的水平處于全國中等，純技術效率低，規模效率遞增，建議通過增加農村和民族鄉鎮教育事業性經費的手段來提高其效率。[8]除此之外，也有學者研究教育均等化的影響因素等。

通過對國內已有研究現狀的了解，可以看到目前對教育均等化的實證研究雖多，但多數實證研究選取城鄉間或一個地區、幾個地區進行，且多從時間序列縱向比較。自《規劃綱要》提出“實現基本公共教育服務均等化”后，分析近幾年全國各個地區的基本公共教育均等化現狀的研究較少，采用的數據多停留在2010年以前，且從“投入—產出”角度專門分析基本公共教育均等化在各地的供給效率的研究更為少見。本文針對以往研究的不足和基本公共教育均等化面臨的諸多問題，基于福利經濟學的相關理論，采用DEA構建基本公共教育均等化效率的評價指標，限于數據可得性，橫向分析全國31個省份（直轄市、自治區）的2013年基本公共教育的投入產出數據，對基本公共教育均等化的供給效率進行評價，發現哪些地區供給效率高，哪些地區供給效率低，效率低的地區應從哪些方面進行調整，這對于破除基本公共教育均等化發展瓶頸，縮小教育的區域和城鄉差距，實現協調發展有重要意義。

二、基本公共教育均等化的福利經濟學分析

福利經濟學研究的核心問題是追求社會福利的最大化，新舊福利經濟學以不同的分析工具為基礎圍繞社會公平與效率展開論戰。教育在本質上是增進社會福利的一種途徑，教育公平是社會公平的前提，教育資源的分配效率影響整個社會運行的效率。

舊福利經濟學代表庇古基于邊際效用價值論認為，國民收入的大小和其在社會成員中的分配情況是影響福利的兩大因素，強調社會公平，國民收入分配越是均等化，社會福利就越大。一方面，教育通過提高勞動力的技能，進而影響經濟增長提高整個社會的福利。根據索洛模型，經濟的長期增長取決于勞動力的增加（包括勞動力素質與技術能力的提高）和技術進步，不論是人力資本增長模型（盧卡斯，1988）顯示的“對人力資本的投資是促進經濟長期增長的最主要動力”，還是知識內生增長模型（羅默，1990）認為的“經濟長期增長動力主要源于知識”，都表明教育促進經濟增長，從而增加國民收入，提高社會福利。另一方面，教育通過影響微觀個體的職業、收入和社會地位，提高個體福利。國外不少研究表明教育的不平等導致收入的不平等，根據舒爾茨、貝克爾等人關于收入分配的人力資本模型可知，人口總體中的平均受教育程度和教育分布狀況都對收入分配狀況有影響。貝克爾和契斯威克（1966）的研究表明，美國各地區的收入不平等與教育不平等存在正相關關系，與平均受教育程度負相關。[9])廷伯根（1972）運用美國、加拿大和荷蘭的數據實證分析結果顯示，教育水平與教育的不均等程度對收入分配有顯著影響，縮小教育的不平等程度將有利于收入分配狀況的好轉。[10]因此促進教育的均等化，將有助于改善國民收入分配狀況，收入的均等化對個體福利的增加至關重要。教育通過促進經濟的長期發展，擴大國民收入，教育的均等化又促進收入的均等化，滿足了庇古的理論。

新福利經濟學更關注效率，而效率是評價經濟和社會運行合理性的又一標準。帕累托最優的本質是資源分配的最優狀態，研究的是社會福利分配效率問題。根據嚴格的帕累托標準，在資源總量和參與分配的人數不變的情況下，改變現有的分配狀態，使得某部分群體或某個體境況變得好些，而其他任何人的福利不受到損害，即是帕累托改進。研究基本公共教育均等化在各地的供給效率，其實就是研究公共基本教育資源的配置問題，如果存在供給無效率的地區，那就說明教育資源的分配沒有達到合理狀態，整個教育系統的運行效率還有待提升。提高全國學生的教育福利，調整教育資源尤其是教育投入的分配就十分必要，以達到社會福利最大化所對應的教育空間分布狀態。

基本公共教育具有教育的公益性和普惠性，而其布局的不平衡近年來飽受熱議，基本公共教育布局的不平衡及其引起的區際供給低效率和福利不公平應當如何協調，較為發達地區公共教育的投入是否過度，是否會帶來新的無效率，哪些區域能從基本公共教育分配現狀下獲益，哪些區域受損，獲益者是否能夠并且應當如何對受損者進行補償，都值得關注。經濟效率是必要條件，合理分配是充分條件，基本公共教育資源在區域間進行合理的分配是實現基本公共教育均等化的全局公平的基礎?；诖?，本文主要對比分析基本公共教育在各地的供給效率。

三、DEA在各?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^）基本公共教育均等化分析中的應用

（一）DEA模型的引入

數據包絡分析方法（Data Envelopment Analysis，簡稱 DEA），由 A.Charnes、W.W.Coopor和 E.Rhodes在1978年提出，是一種確定性的非參數效率評估方法，被廣泛地運用到各類生產單位的效率評估過程中。其基本原理是通過保持每一個決策單元（Decision Making Units，DMU）的輸入或者輸出不變，借助于數學規劃和統計數據確定相對有效的生產前沿面，將各個決策單元投影到DEA的生產前沿面上，并通過比較決策單元偏離DEA前沿面的程度來評價它們的相對效率水平。該方法在“多輸出—多輸入”問題的有效性評價過程中有其獨特的優點：第一，投入指標和產出指標的單位與決策單元的最優效率無關，因此事先不需要對數據進行無量綱化處理；第二，不用假設各個投入指標的權重，而以決策單元輸入輸出的實際數據求得最佳權重；第三，不需要確定投入和產出的某種函數表達式，僅假定每個輸入都關聯到一個或者多個輸出，且輸入輸出之間確實存在某種聯系。如果把教育部門看作是生產教育服務或產品的決策單元（DMU），考慮教育部門投入最小化或產出最大化的生產決策問題，DEA便可以引入。

本文采用DEA中的CCR模型來評價地區之間基本公共教育均等化的相對有效性，同時判斷某地區相對于其它地區是否同時技術有效和規模。CCR模型如下：

其中，xi和xj分別表示投入指標、產出指標，θ表示相對效率值，s+、s-為松弛變量分別代表產出不足、投入過剩，θ、s+、s-共同構成DMU相對效率的判斷標準。當θ=1，且s+=0，s-=0，則DMU為DEA有效，同時技術有效和規模有效①；當θ=1，s+≠0或s-≠0，則DMU為弱DEA有效，不同時為技術效率最佳和規模最佳；當θ＜1時，DMU無效。若存在λj使Σλj=1，DMU為規模收益不變；若不存在 λj使 λj=1，Σλj＜1，DMU 為規模收益遞增，Σλj＞1，DMU 為規模收益遞減。

（二）數據來源及指標選擇

鑒于數據的可得性和分析復雜程度，本文重點分析小學、初中和高中三階段的基本公共教育資源供給。本文選取全國31個省份（直轄市、自治區）基本公共教育的投入產出數據，各項指標數據資料來源于《2014年中國統計年鑒》、《2014年中國勞動統計年鑒》、《2014年中國教育統計年鑒》、《2014年中國教育經費統計年鑒》，對于不能直接獲取的指標數據，由已有指標經過基本計算獲得②。

基本公共教育的投入，歸根結底為經費投入，不論是學校的基本建設情況還是師資數量等。本文選取地方財政性教育經費和公共財政教育經費兩項指標反映區域教育投入的整體水平，普通小學、普通初中、普通高中生均公共財政教育經費，以及農村小學、農村初中、農村高中生均公共財政教育經費指標則反映每個學生獲得教育資源數量，能鮮明地反映教育在地區間、城鄉間是否公平。教育產出體現在各級學校的師生比、在校生人數、文盲人口、就業人員的受教育程度等方面。本次選取小學、初中、高中師生比，每十萬人口小學、初中、高中平均在校生數，文盲人口占15歲及以上人口比，和接受過高中及以上教育程度的就業人員比例來體現教育產出的效率與公平。指標體系如表1。

表1 基本公共教育DEA模型的指標體系

四、各?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^）基本公共教育均等化的實證分析結果

運用DEAP-2.1軟件進行指標的輸入輸出，表2顯示了各省基本公共教育均等化的效率水平，包括其綜合效率、純技術效率、規模效率以及規模收益遞增、不變或遞減情況，其中綜合效率是純技術效率和規模效率兩者之積。

表2 全國31個省份（直轄市、自治區）基本公共教育效率

根據表2，可以得出以下結論。第一，全國基本公共教育均等化在整體上未實現DEA有效，整體水平有待提高。31個省市中，DEA相對有效的地區不足一半，綜合效率平均得分為0.905，純技術效率和規模效率水平相當，分別是0.948、0.956。其中僅山西、江西、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、海南、重慶、貴州、西藏、甘肅、青海、寧夏14個省市基本公共教育均等化DEA相對有效，而且這些地區的松弛變量、均為0，表明這些地區基本公共教育均等化運行系統的投入和產出已達到相對最優。其他17個省市DEA相對無效，其中內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、福建、山東、四川、云南、新疆11個地區同時存在投入冗余和產出不足情況，說明這些地區基本公共教育均等化進行過程中要素利用效率不足，資金使用沒有得到最優，從投入和產出兩方面同時做出調整才能提高基本公共教育均等化的效率。

第二，各地區基本公共教育均等化的有效性存在較大差異，且與當地的經濟發展水平沒有正相關。根據相對有效性的水平高低情況，將31個地區簡單劃分為三個層次。DEA相對有效的14個省市為第一層次，基本公共教育均等化制度實施情況較好；四川、吉林、河北、安徽、陜西、天津、福建、云南、山東、上海、黑龍江為第二層次，綜合效率在0.8-1之間，基本公共教育均等化制度實施情況較差；內蒙古、浙江、北京、遼寧、新疆、江蘇為第三層次，綜合效率在0.8以下，江蘇的相對效率水平最低，僅0.574，基本公共教育均等化制度實施情況很差。基本公共教育均等化DEA相對有效的14個省市，除廣東、海南外，均為中西部經濟發展水平相對不高的地區。像北京、上海、浙江等生產總值高的經濟發達地區，DEA無效，表明這些地區在大力發展經濟的同時，對基本公共教育均等化的重視程度不夠。

第三，對比DEA無效地區的技術效率、規模效率和規模收益增減情況。北京、天津、河北、上海、浙江、陜西6個地區的純技術效率為1，表明目前的技術水平下基本公共教育資源的使用在管理和技術等因素方面是有效率的，未能使DEA相對有效的根本原因是其規模無效，提高DEA相對有效性的重點則是怎樣更好地發揮其規模效益，縮小實際規模與最優生產規模的差距。其他11個地區的純技術水平均小于1，即技術無效，除吉林外這些地區同時規模無效，說明這些地區基本公共教育的資源投入和配置水平較差。同時北京、天津、上海、江蘇、浙江、山東、陜西、新疆的基本公共教育均等化的規模效益遞減，多數是經濟發達的地區，表明這些經濟發達的地區在基本公共教育均等化投入方面不宜繼續擴大。河北、內蒙古、遼寧、黑龍江、安徽、四川、云南這些經濟較為落后的地區仍處于規模效益遞增階段，可以繼續擴大對基本公共教育的投入來提高均等化效率水平。

五、結語

通過以上分析，可知全國基本公共教育均等化的效率水平有待提高，各級政府應加大對基本公共教育均等化的重視，落實《規劃綱要》的戰略目標。尤其是DEA無效的17個省市，地方政府應具體分析影響基本公共教育均等化效率的因素，有針對性地推進改革。鑒于北京、天津、河北、上海、浙江、陜西6個地區DEA相對無效的根本原因是其規模無效而非技術無效，除河北規模效益遞增可以擴大基本公共教育投入外，這些地區應改變促進基本公共教育均等化的思路，轉“加大投入”為“改革創新”，協調各投入要素，優化普通小學、初中、高中和農村小學、初中、高中生均經費配置，改進基本公共教育投入和管理方式。DEA相對無效的吉林的根本原因是技術無效，同時存在產出不足和投入冗余，因此需要優化基本公共教育的資源投入和配置水平。對于同時技術無效和規模無效的內蒙古、遼寧、黑龍江、江蘇、安徽、福建、山東、四川、云南、新疆這10個地區，地方政府的責任更大，從基本公共教育的投入規模、各投入要素間的配置比例、管理效率等多方面綜合考慮，促進基本公共教育均等化管理和制度上的改革創新。

實現基本公共教育均等化，要求完善基本公共教育經費保障機制，建立教育投入分項分擔機制和多渠道籌措教育經費長效機制，促進基本公共教育資源的合理布局和均衡配置，各地鼓勵積極探索，有針對性深化教育改革。基本公共教育均等化，一方面要求基本公共教育投入資源的適度規模和合理配置，另一方面又要使整個教育事業得到發展，經濟社會長期進步，最終使人們享受到教育發展帶來的多重福利，進而提升整個社會的福利。

注釋：

①技術效率指產業結構能否符合總體要求（綜合效益）并使之發揮最大的經濟和社會效益。規模效率指產業結構通過優化配置對產出單元所發生作用的大小。綜合技術效率=純技術效率×規模效率，是對DMU的資源配置能力、資源使用效率等多方面能力的綜合衡量與評價。

②在此基于2014年《中國教育經費統計年鑒》，為保持數據的一致性，其他年鑒均采用2014年，因此分析的是2013年的基本公共教育情況。