財務管理在北京市第一次地理國情普查項目中的運用和作用

李超

（北京市測繪設計研究院，北京 100038）

一、項目背景

2013年我國為了適應經濟社會發展的變化與生態文明建設的需求，做出了全面掌握地理國情現狀，開展第一次全國地理國情普查的重要決定。2013年8月，北京市政府組織市屬27家委辦局參加了由張高麗副總理主持召開的第一次地理國情普查電視電話會議，在會議結束后，北京市政府印發了《北京市人民政府關于開展第一次全市地理國情普查的通知》（京政發〔2013〕31號），成立了北京市第一次地理國情普查領導小組，組成以陳剛副市長為領導小組組長的項目領導小組辦公室（以下簡稱：“市普辦”），組織開展北京市第一次地理國情普查（以下簡稱北京地理普查）工作。

國普項目工作內容復雜，所需時間長、涉及單位多、資金體量大，被市政府、市財政局、市規劃委列為重點項目。為保證財政經費安全，確保項目資金使用合法合理，市普辦設立了財務管理專崗，全面負責國普項目的財務管理工作。

二、財務管理方式的運用和作用

國普項目所涵蓋的30個子項目涉及了27家委辦局，有40多家單位參與其中。參與單位體制不同，既有行政、事業單位，又有國有企業、上市公司，項目實施地域涵蓋了全市十六個行政區縣，作業人員超過500人，財政預算2.83億元，創造了市規劃委系統內財務管理上的多個第一，管理難度很大。面對如此復雜的情況，市普辦深入分析項目特點及各承辦單位的特性，從制度、過程、目標和利益出發，綜合運用了四種財務管理模式開展了財務管理工作。

（一）財務管理方式概述

財務管理方式從內容上來看，主要包括制度、預算、評價、激勵四種管理方式。這四種管理方式在管理特征、目標、優勢、障礙、環境等方面都有所區別，各具特色。（財務管理四種主要方式的具體比較如表1所示）

表1 財務管理四種主要方式比較

這四種主要管理方式既是獨立的又是統一的。所謂獨立是指它們各自以獨立的管理方式運作。所謂統一是指在實施管理工作時，可以同時采用兩種或者兩種以上的管理方式，同時采用的管理方式在目標、規則、利益和過程等方面存在著密切聯系，可以從這些角度入手進行統一管理。同時，從四種管理方式的主要特征來看，它們都具有靈活性與完整性等明顯特征。另外，這幾種管理方式可以從不同的角度與層面建立完整的管理系統，對財務工作進行有效的管理，也就是說，它們都在財務管理工作中發揮著重要作用。各具體項目的管理部門可以根據實際情況靈活的選擇這些不同的管理方式，滿足自身實際環境與具體要求，達到有效管理的目的。

（二）制度管理方式的運用和作用

1、制度管理是財務管理的基石

制度管理就是通過制定相關的規章制度與準則，形成管理者與管理人員可以接受的完整系統的規范，對管理工作與管理人員的行為進行有效規范與限制，以此保證管理活動符合企業或組織的發展戰略與整體目標，保證管理活動不違背組織或企業的相關利益。制度管理的基本內容中包含著與管理工作相關的基礎程序與要素，管理者需要從管理程序或者管理工作的不同環節出發，制定完整的管理方案，管理方案中應該包含管理制度的制定、管理方案的執行、管理工作的考核與相關的獎懲機制等基本環節。制度管理這種主要管理方式有其自身獨特的優點，首先，該管理方式對行為規則的規范非常明確，而且各種具體的規范實施起來操作比較簡單，管理人員執行起來非常便利；同時，制度管理方式對環境的要求比較少，不容易受其他條件的影響與限制，使制度管理可以在很多項目中應用實施。在地理國情普查中應用制度管理方式可以有效地減少管理中的各種隱患與風險，防止舞弊工作的出現，促進廉政建設，提高財務管理水平的基石。

2、強化制度管理完善，推進管理機制構建

按照市規劃委財政資金管理要求，結合項目自身特點，自項目開始市普辦就制定了《北京市地理國情普查項目管理辦法》（市規發 [2014]873）、《北京市第一次地理國情普查項目合同管理辦法》（北勘設字[2014]151）、《北京市第一次地理國情普查項目支出審核辦法》（北勘設字 [2014]152）等專項財務管理制度。明確了國普項目財務管理的機構和職責分工，規范了預算的編制和執行、經費的申報與使用、經費的審核原則和審核范圍、審核權限和審核程序、合同的簽訂原則、合同的履行管理程序、合同成果的保存責任等財務管理行為，建立了定期開展績效管理和經費跟蹤檢查的機制。加強政策措施、管理流程和工作規范，確保財務管理工作的規范化、制度化,保證財務管理制度的有效性、實用性。

3、建立第三方經費跟蹤檢查制度，規定每半年進行經費專項跟蹤檢查。并將其寫入合同文件，從制度上保證項目資金監管接受全過程監督，無死角。

（三）預算管理方式的運用和作用

1、預算管理是財務管理的重要手段

預算管理是當前很多企事業單位運用的主要管理方式之一，它通過預算的形式制定企事業單位的預算管理目標，并在預算方案的具體實施過程中根據實際情況不斷調整預算目標與具體管理行為方式，促使組織的戰略目標與相關政策的實現。預算管理方式的優點主要體現在行為量化標準明確、總體目標與個體目標緊密銜接、管理過程可以靈活調整等方面。

2、預算管理在國普項目中的運用和作用

國普項目作為一個多部門參與的復雜項目，預算管理是將項目的所有關鍵問題融合于一個體系中的重要管理方法，在國普項目中，可以積極運用預算管理的目標分解細化方式，把工作總目標進一步的細化到各個具體單位，讓各單位明確自身工作目標與職責，提高工作的效率與科學性。預算管理在國普項目中的重要作用主要體現在工作規劃，人員與資源協調，工作進程監控等方面。

（1）規劃作用

國普項目是一項具有開創性與綜合性的工作，涉及內容多、專業性強，沒有成功的經驗可以借鑒。市普辦積極利用財政預算管理方式，結合北京實際情況，充分征求各部門需求，并選取西城區金融街等區域作為試點，根據普查工作量、財政部頒布的成本定額標準和試生產情況，反復論證，歷經半年推敲，完成了總預算的編制。總預算編制完成，為各單位的預算編制提高了指導與約束，各單位根據總預算方案，積極展開單位內的預算編制，這對提高預算使用的科學性與規范性具有重要作用，也可以有效提高國普項目的工作效率。

（2）協調作用

預算編制過程中多次協調市規劃委、市財政局、市評審中心等管理部門及項目單位進行溝通；在項目運行中進行預算管理控制，以預算執行進度為抓手，考核項目完成進度，協調資源配置，提高了管理效率，國普項目得以高效、順暢開展。

（3）監控作用

各單位可以把預算的執行情況與具體工作的進度聯系在一起，開展定期和不定期考核，及時發現執行過程中存在的問題，調整執行方式，提高執行效率。在項目執行過程中，聘請第三方會計師事務所定期進入每個承擔單位辦公現場開展經費跟蹤檢查，從承擔單位基本情況、項目任務情況、項目資金預算、項目實施情況、項目經費撥付及使用情況、項目經費撥付情況、項目經費使用情況等多方面進行檢查，提出整改建議。市普辦運用檢查的結果調動各項目執行單位的能動性，有針對性加強內部管理和監督，提高管理水平；要求各單位及時整改，堵塞漏洞，糾正錯誤，規范行為。

（四）評價管理方式的運用和作用

1、評價管理的內涵與特點

評價管理一般與其他管理方式結合使用可以發揮最大的優勢，它是一種對管理工作過程與結果以及工作人員的具體表現進行考核分析，通過科學的方式進行有效評價的管理方式。

評價管理方式實施的最基本要素就是必須有明確的管理目標，且管理目標必須與單位的戰略發展目標一致。在此基礎上，總體管理目標下的細化管理目標可以根據實際情況進行靈活的調整，積極地調動員工的工作積極性與主觀能動性，使員工的個人能力得到最大的挖掘與發揮，進而提高工作的效率與質量。

2、評價管理在國普項目財務管理中的運用和作用

在項目運作過程中定期評價并結合里程碑完成時點，對預算完成度進行評價，結合項目實際完成程度以及合同約定，在經費分配時精心考察，全面分析，清晰地從財務管理角度展示每個子項目及項目整體的運行情況，保證每年財政預算指標按時完成和經費撥付合法合規。定期開展績效評價工作，及時調動各承擔單位主觀能動性，挖掘本單位生產潛力，推進國普項目順利開展。

（五）激勵管理方式的運用和作用

激勵管理是企事業單位運用各種激勵方式，調動員工的工作熱情與積極性，使員工的行為與企事業單位的發展戰略相適應，促進實現戰略目標的管理方式。該管理方式中企業的整體利益與員工的利益聯系在一起，企事業單位主要通過制定完善的激勵約束機制，實現具體的管理目標，在實現企業發展目標的同時不斷提升員工的福利，提高單位的凝聚力。同時，激勵管理方式還可以根據單位內外部環境的變化，及時調整管理目標與激勵方式，實現單位利益最大化的目標。

為推動國普項目工作，提高作業人員勞動技能，提高普查工作進度，按時完成國家交付的任務，組織開展了多次專項技能競賽，并給予成績好的隊伍和個人進行經濟獎勵，極大地調動了生產積極性，鼓舞了隊伍士氣，促進了項目順利開展。

三、國普項目中財務管理工作的作用及經驗

（一）國普項目財務管理工作的作用

國普項目是北京市的重大項目,財務管理工在項目運行中發揮了堅實的保障作用，主要體現在經費管理和項目運行兩方面：

從經費管理來看,財務管理工作一方面為項目爭取到了足夠的財政預算,保障了項目的順利開展；另一方面也通過預(決)算評審、公開招投標、合同管理、跟蹤檢查，嚴格執行各項財務規章制度、嚴把資金審核關、充分發掘本單位潛能、減少外出開會次數、控制機構運行費用等財務管理工作的有效進行，保證了財政經費的合法、合規使用；并在管理中產生了顯著的經濟效益，累計節約財政經費3500萬元，現已繳回市財政。

從項目運行來看，財務管理一方面做到了實時提供所需的財務數據，進行高質量的財務分析，給領導決策提供了及時有力的財務支持，提高了項目管理水平，給整個項目的成功打下了堅實的基礎；另一方面，財務管理有效規范了各項經費使用行為，防止了經費的閑置和流失，提高了經費的使用效益，通過多種方式加強管理、強化監督，杜絕了濫用職權、徇私舞弊和玩忽職守，有力地保障了項目的有序開展。

（二）國普項目預算評審工作的經驗

由于國普項目資金來源全部為財政撥款，按規定提交北京市財政預算評審中心（以下簡稱“評審中心”）進行評審，由于工作內容復雜、資金體量大，項目先后經歷了“總預算評審”“財務部分專項評審”“時點核準部分專項評審”“信息化項目補充評審（非秘部分）”“信息化項目補充評審（涉密部分）”五輪評審，評審時間跨度從2014年到2016年，歷時兩年。項目預算金額2.83億，評審確定金額2.56億，預算通過率超過91%。

在項目評審的過程中，首先將信息化內容和傳統測繪內容進行分類處理，將非信息化部分預算先報送評審，于2014年11月完成，審核確認預算2.06億元，占總預算的73%。信息化的部分將涉密和非涉密內容分別重新編寫申報材料，先報送經信委審核，取得了評審報告后再將非涉密項目報送評審中心進行財政評審；涉密項目聘請有資質的第三方會計師事務所按照評審中心標準進行內部評審。最終分別審核確認2300萬元和1500萬元。

財政預算評審的順利通過保證了項目預算資金的足額到位，對整個項目的按時完成起到了至關重要的作用。

從預算評審工作的結果來看，本次普查項目工作在財務管理風險控制方面做得比較好，沒有出現大量資金浪費的現象，資金使用比較合理科學。在本次普查中相關機構聯合設置了完善的資金管理機構，明確了各具體部門的工作職責與權限，制定了完善的財務管理制度與審批使用流程，強化了全過程管理，積極地利用信息技術加強了全過程管理。同時，相關單位建立了統一的預算管理信息平臺，把財政資金相關的各種信息統一在了統一平臺，方便各部門互相監管，也提高了財務信息溝通交流的效率。另外，在財務風險控制中，還要加強財務風險評估與管理工作，財務管理機構在進行風險評估時，需要首先進行風險識別，并對風險的大小及影響進行初步判斷。在此基礎上，財務管理人員需要將風險劃分為不同等級，根據不同等級制定適合的管控策略。然后，選擇不同的方式規避財務風險，對容易引發風險的事件以及風險的影響范圍、風險造成的損失等進行合理預估。同時，概率計算也是風險評估中常用的方式，財務管理機構可以選擇不同的風險評估指標，并確定指標權重，對財務風險進行定量評估，加強財務風險管理。

四、對財政撥款重大項目財務管理工作的建議

結合國普項目的財務管理經驗，我建議今后運用財政資金開展重大項目時，在管理機構的頂層設計時就應在項目管理部門內設置財務管理專崗，與項目單位日常的會計核算區分開，做到“分工協作”“責任明確”。財務管理專崗有效彌補會計核算崗位不了解項目具體情況、不能對具體項目進行及時精確管理的困境。會計部門可以揚其所長，專注于日常會計核算，提供精確數據；項目財務管理者能夠更明確地站在項目管理的角度，更全面的掌握情況。結合項目開展情況，實時對會計部門提供的核算數據進行更透徹的分析，運用更精準有效的財務管理方法實現“精細化管理”的目標，形成了財務管理的“合力”，工作效率、管理效果、管理水平將大大提高。