收縮型中小城市如何瘦身強(qiáng)體

滕飛

在國(guó)家發(fā)改委日前印發(fā)的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中，首次在官方文件中提到了“收縮型城市”，并明確指出“收縮型中小城市要瘦身強(qiáng)體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中”。

目前，我國(guó)對(duì)“收縮型城市”現(xiàn)象的關(guān)注尚處于起步階段，但“明者遠(yuǎn)見(jiàn)于未萌”，我們要深入思考新時(shí)代背景下收縮型中小城市如何切換發(fā)展動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

“收縮”是中國(guó)城市發(fā)展的新現(xiàn)象之一。我國(guó)在經(jīng)歷了四十多年的高速城鎮(zhèn)化之后，城市發(fā)展動(dòng)力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口增長(zhǎng)速度和結(jié)構(gòu)等都出現(xiàn)了變化，“收縮”正成為當(dāng)今我國(guó)城市發(fā)展的新現(xiàn)象之一，特別是許多中小城市的“收縮”現(xiàn)象日益顯現(xiàn)，這也是我國(guó)不同區(qū)域的城市發(fā)展分化的結(jié)果。人口在我國(guó)不同城市之間的分布產(chǎn)生了差異，人口流動(dòng)造成城市之間在規(guī)模上的“零和博弈”，一些發(fā)展條件較好的城市聚集了越來(lái)越多的人口，甚至出現(xiàn)城市人口膨脹，產(chǎn)生“大城市病”;而一些發(fā)展條件處于劣勢(shì)的城市發(fā)生了人口凈流出，產(chǎn)業(yè)衰退，出現(xiàn)了“城市收縮”現(xiàn)象。但這種現(xiàn)象不是我國(guó)所特有的，在歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家都曾出現(xiàn)過(guò)這種現(xiàn)象，并且“收縮型城市”的概念是從國(guó)外引入的。

收縮型城市為何“收縮”？收縮城市的人口流失是由某些結(jié)構(gòu)性的危機(jī)引發(fā)的，城市收縮的原因有很多，往往與城市的區(qū)位變化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、行政等級(jí)、國(guó)家政策影響等有關(guān)，特別是區(qū)位交通條件差、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比大、資源環(huán)境壓力大的城市比較容易出現(xiàn)收縮。概括起來(lái)，城市收縮的原因可以分為三大類(lèi)：一方面，因?yàn)槌鞘薪?jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足造成就業(yè)不足，從而導(dǎo)致人口流失。這在老工業(yè)城市和資源型枯竭城市中比較普遍。例如，因城市產(chǎn)業(yè)衰退造成失業(yè)增加，東北本溪、大慶、吉林等城市比較典型。另一方面，由于城市化過(guò)程中的“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”，導(dǎo)致城市“攤大餅”式擴(kuò)張。因地方政府“土地財(cái)政”引起城市空間的持續(xù)擴(kuò)張，一些城市在城區(qū)常住人口下降的同時(shí)，城市建成區(qū)面積卻在增長(zhǎng)，形成人口和面積反向發(fā)展的現(xiàn)象，這造成了資源錯(cuò)配的情況。還有一些城市在粗放式無(wú)序發(fā)展，雖然其城區(qū)常住人口并未絕對(duì)下降，但因城區(qū)建設(shè)面積的過(guò)快拓展，導(dǎo)致城區(qū)人口密度下降。也就是說(shuō)，城區(qū)擴(kuò)張速度快于城區(qū)常住人口的流入速度。此外，行政和政策原因也會(huì)造成城市人口的流失。我國(guó)城市按照行政級(jí)別劃分，導(dǎo)致資源過(guò)度向行政級(jí)別高的大城市集中，而行政等級(jí)低的中小城市在大城市“虹吸效應(yīng)”影響下更容易收縮。

我國(guó)城鎮(zhèn)化已進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段，城市發(fā)展不能再僅僅考慮城市增長(zhǎng)和擴(kuò)張，更應(yīng)該冷靜思考一些中小城市在收縮中遇到的各種“新問(wèn)題”。要借鑒“精明收縮”理念，增強(qiáng)城市發(fā)展動(dòng)力，增加產(chǎn)業(yè)支撐，優(yōu)化空間布局，實(shí)現(xiàn)“收縮型中小城市”精致化高質(zhì)量發(fā)展。

首先，要改變“城市必須增長(zhǎng)”的思維慣性。在過(guò)去很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)無(wú)論是大城市，還是中小城市都朝著做大規(guī)模的方向發(fā)展，很多城市大規(guī)模建設(shè)城市新城、新區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。但是，“城市收縮”并不等于“城市衰敗”，而是要通過(guò)適度調(diào)整，科學(xué)、合理進(jìn)行整體規(guī)劃。

其次，中小城市瘦身強(qiáng)體重點(diǎn)是要“強(qiáng)”，核心是要通過(guò)發(fā)展產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造就業(yè)，從而吸引人口。重新審視“收縮型城市”的比較優(yōu)勢(shì)，依托土地和人力要素成本較低等優(yōu)勢(shì)，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地。

再次，轉(zhuǎn)變城市土地利用模式，杜絕城市盲目低效擴(kuò)張。以“控制增量、盤(pán)活存量”為土地利用的主要形式，著力提高土地利用效率。深化“人地錢(qián)掛鉤”等配套政策，全面落實(shí)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量掛鉤政策。

最后，要以人民為中心，提升公共服務(wù)均等化水平，改善城市生態(tài)環(huán)境，改善居民生活質(zhì)量，發(fā)展小而美的城市。

（作者系國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員）