中美高級公務員績效考核制度比較

□ 涂永前 高雅琪

一、 研究背景

西方公共管理理論認為，公共服務部門績效的監管與測量有利于完善部門預算編制，合理分配部門資源，促進項目運作透明化，提高公共服務部門的公信力。在公共服務部門建立績效導向的組織文化，可以達到評估、控制、預算規劃、激勵、宣傳、表彰、反思與提高的管理目標，最終達到提高組織整體績效的目的。[1]而政府的績效考核與管理必須通過細化、標準化，最終體現在每一個部門和公務員上。

（一）美國聯邦高級公務員的績效管理

美國聯邦政府高級公務員（Senior Executive Service，SES）是政府實行公共服務改革的推動力量，通過發揮其特有的管理與領導職能提高公共服務部門的績效。[2]該制度肇始于1978年《公務員改革法》（Civil Service Reform Act），包括原行政系列（GS）中15級職等之上的三個職等（GS-16、17、18）。高級公務員不僅是政策制定與實施間的溝通橋梁，其橫向調動還可協調各部門間的行動，有利于提高聯邦政府各部門的凝聚力，塑造政府的全局觀念，是公共服務改革的持續動力。[3]正是由于該群體身份與職能的獨特性，所以其績效考核與評價的措施與普通公務員是分離的。

聯邦政府高級公務員績效考核制度（Senior Executive Service Performance Management System）由美國人事管理總署（Office of Personnel Management）和美國行政管理和預算局（Office of Management and Budget）于2012年共同制定，規定在績效考核制度的指導下，聯邦政府各部門可以獨立建立績效標準，以顧客導向為基礎，進行客觀、透明和嚴格的績效評價。根據美國人事管理總署所建立的人力資本評價與責任系統（Human Capital Assessment and Accountability Framework，HCAAF）規定，戰略錨定、領導力與知識管理、結果導向、實行問責是聯邦政府部門績效考核的基本原則。[4]

在此基礎上建立起的美國聯邦高級公務員績效評價的政策系統和運行流程折射出高級公務員績效管理的基本思想：在部門中營造 “績效文化”（performance-based culture）的氛圍，通過認可與獎勵參評者的績效表現，進一步提高個人與部門的績效；通過匹配參評者的績效表現與行政資格核心要素（executive core qualifications）建立結果導向的考核標準；促使參評者規劃與監督下屬的績效目標；通過組織任務完成情況、顧客評價、雇員評價等方式全方位考核參評者的績效表現；科學運用評估結果確定參評者的薪酬等級、晉升機會、職業發展等人事決策；對被認可為部門績效做出突出貢獻的參評者實行最高等級的薪酬獎勵等；[5]美國聯邦政府高級公務員制度自建立以來，配合了行政改革，推動了政府工作效能和公共服務質量的不斷提升，[6]其績效考核制度也非常值得我們關注。

（二）我國公務員績效考核的發展

我國公務員績效考核制度已經初步建立，并且在實踐中不斷完善，然而公務員績效管理與考核工作仍然存在一系列問題。2018年5月，中共中央辦公廳印發《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》，明確提出為適應新時代新任務新要求，要充分發揮干部考核評價的激勵鞭策作用，完善干部考核評價機制。[7]我國公務員績效考核制度本身存在著起步晚、經驗少、受傳統官僚體制束縛等內在局限性。[8]受此影響，公務員績效管理制度化建設相對滯后，[9]在制度設計與實踐的過程中，存在著考核指標體系籠統且量化程度低、[10]考核結果主觀性強、[11]激勵功能弱化[12]等種種問題。

科學的績效分析框架是人事管理體系的基礎。近年來公務員績效考核體系在全國各地不斷試點創新，平衡記分卡等科學管理的考核形式也得到運用，[13]然而我國公務員績效考核制度的固有問題仍舊存在。高級公務員是公務員隊伍中的重要組成部分，肩負政策的制定與執行、工作指導、監督下屬等職責，是政府機構得以高效運轉的強勁支持力量，[14]因而如何科學有效地對其實行績效考核從而收到激勵效果，是公務員績效管理的重大課題。雖然我國公務員制度中并無直接對應高級公務員的職等，但我國公務員績效考核制度中有著考察這部分干部的依據。中央組織部2009年制定的《黨政工作部門領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）適用于縣級以上黨政工作部門、辦事機構、派出機構以及其他直屬機構領導班子任期考察、領導干部個別提拔任職考察，地方黨政領導干部的考核方法與此相似。雖然文件頒布至今已十年，但其仍不失為績效考核的綱領性文件，具有相當重要的參考價值，本研究正是以此為藍本進行分析。

（三）相關研究狀況

中外公務員制度比較研究一直是學界關注的話題，大部分研究都是從公務員制度的整體出發，結論較為籠統，同質性較強；此類研究一般選擇英、美、德、日等若干發達國家整體作為參照，忽視了參照國家內部的多樣性；高級公務員這個職業群體也因其職等與身份的特殊性鮮有關注。近年來，中美公務員績效考核制度的比較研究受到少數學者的關注，取得了一些進展。田蘊祥將美國公務員的績效考核制度置于經濟合作與發展組織的體系中，從人力資源管理改革的角度總結了改革我國公務員體系、提升全球競爭力的宏觀經驗。[15]徐芳芳、劉旭濤介紹了美國公務員的績效激勵機制，指出美國公務員的績效評價作為內化為公務員管理的一部分，所秉承的重視結果與責任、資源投入與業績相聯系、目標可衡量性等特點。[16]方振邦、侯純輝等人系統地梳理了美國聯邦政府高級公務員基本情況以及績效考核制度的內容。[17]然而，相關研究主要停留在引入、介紹與闡述的層面，從制度細節、從微觀的政策角度對比研究中外高級公務員績效考核制度的研究較少。我國行政體制改革雖然不斷深化，但行政績效管理制度仍處于探索階段，黨政領導班子和領導干部考核評價機制歷時尚短、難抓落實。吸收美國高級公務員績效考核體系的基本經驗，把握好我國公務員制度創新的取向，有利于建設規范化、現代化的高級公務員隊伍，提高黨政領導干部的行政能力和效率，達成政府的績效目標。

二、績效考核指標的分析

在深入制度考察前，必須明確中美高級公務員績效考核體系的適用范圍，這也是二者具有對比可行性的前提。對比二者適用范圍，美國聯邦政府高級公務員的績效考核制度適用于職等較高的公務員，我國《辦法》中規定的適用級別和職務雖然跨度、彈性較大，但在原則上包括與美國職等序列相對應的級別，因而二者在適用范圍上具有對比研究的可行性。

有效的績效管理系統需要做到：有效區分考核等級與對應的激勵；明確、詳盡、客觀、及時進行績效結果反饋；合理解決不良績效；建立保障管理系統合理運行的監督機制；定期核查確認系統的公信力，獲得參評者對勝任能力、定級程序的認可。[18]其中，績效考核等級的確認無疑是未來一切評定的基礎，而科學地運用績效評估指標與方法是合理確定考核等級的前提。績效考核內容的制定、績效評價方法的選擇是績效目標實現程度的衡量標準和執行工具，也是績效目標操作的核心步驟，在績效管理的流程中具有重要地位。

（一）美國高級公務員的考核指標

績效考核內容與指標是難以割裂的，績效指標是對考核內容的類別化和具體化。績效指標建立在績效目標基礎上，是對目標考核內容的測量或評價。績效指標一般可分為特質指標、行為指標與績效指標三大類。[19]在2012年的績效考核系統中，美國聯邦政府高級公務員的績效考核內容被劃分為五項行政資格核心要素（executive core qualifications），五項要素相互依賴，其均衡發展是高績效的必要條件；又在每項之下分別設置了若干操作性能力指標（competencies）進行要素的詮釋。[20]該指標體系的具體內容見表1：

在遵循基本行政資格要素的制度設計下，各聯邦部門有權結合部門事務的特殊性，自行制定本部門高級公務員具體的績效要求,將寬泛的行政資格核心要素操作化為各聯邦部門高級公務員具體的績效要求。這時需要遵循SMART-Q的分析框架，清晰化、量化、匹配部門目標、注重實效、建立時間框架、追求質量（Specific, Measurable, Aligned, Realistic, Timeframe, Quality）。[21]在操作時，應當參考組織的戰略計劃，在參評者的工作范疇內闡明工作復雜度，注重任務的完成情況，形成結果導向意識，關注具體的工作成果，使結果反映多方預期。[22]

表1 美國聯邦公務員行政資格要素（executive core qualifications）與能力指標（competencies）

此外，考核系統還規定了每個要素權重不得低于5%、結果驅動要素所占比重最大且不得低于20%等兩項對資格要素考核進行權重分配的原則，[23]方便在具體考核方法中將績效表現折合成分數，計算確定績效等級。

（二）我國領導干部考核的指標

我國黨政工作部門領導干部民主測評一般在述職述廉的基礎上進行，按照德、能、勤、績、廉五個類別設置測評內容和評價要點。[24]具體的指標見表2。

表2 黨政工作部門領導干部民主測評、個別談話評價要點

相關文件詮釋了這五個類別的參考權重。2009年10月，中共中央辦公廳印發的《關于建立促進科學發展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》（以下簡稱《意見》）指出，建立促進科學發展的干部考核評價機制，要堅持“德才兼備、以德為先，始終把政治標準放在首位”的原則，完善考核內容時要“充分體現把政治標準放在首位，堅持以黨性作為德的核心內容，加強對領導干部思想政治素質的考核”。[25]中國黨政領導干部的績效考核指標從以上五個角度出發，較全面地反映了對公務人員能力與素質的基本要求，基本建立起我國領導干部績效考核內容的框架。

（三）中美考核指標的比較

對比中美高級公務員績效考核的內容和指標，可以看出兩國在考核內容設計方面的不同文化認知。

1.客戶理念

在美國高級公務員 “結果驅動”（result driven）這一行政資格核心要素下，設置了“客戶服務”（customer service）這一指標，“預測并滿足內部和外部客戶的需求，提供高質量的產品和服務；致力于持續改進”。中國績效考核的指標中與之對應的概念是“勤”中的“聯系群眾”和“績”中的“解決群眾關心的疑難問題”，在實際工作中，服務對象可以包括行業（系統）下級部門代表、服務部門、管理監督和執法執紀部門的直接聯系對象，本部門干部群眾代表等，而在責任范圍內，服務對象還可以包括決策的受眾、政務服務的對象等。根據業務性質和決策影響范圍明確領導干部的工作服務對象，能更好規定領導干部的職責服務范圍，提高服務對象的針對性。

2.創新意識

中國績效考核在“能”中有 “創新意識”這一描述，但沒有細化描述。美國績效考核的指標對創新的界定標準為，在“領導變革”（leading changes）要素下有“靈活性”（flexibility）指標，“對新信息保持開放;迅速適應新的信息、變化的條件或障礙”，這是對創新意識的重視；有“創新與創造力”（creativity and innovation）指標，強調“引入對現狀的新見解;質疑常規方法；鼓勵新的想法和創新；設計和實施新的或尖端的計劃”，這是對創新行動的規定；在“結果驅動”要素中有“企業家精神”（entrepreneurship）指標，“發現新的機會使組織獲得未來的成功；通過開發或改進產品或服務來構建組織，計算風險來實現組織目標”，這首先是對創新實效的要求，其次意識到創新所帶來的風險管理的必要性。績效考核中“創新意識”這一指標需要從思想準備、行動標準和創新結果三個層面進行深化，保障干部大膽建言，將創新結果服務改革實踐。

3.風險管理

有創新必然會有風險。美國績效指標重視對壓力和風險的管理。在“結果驅動”要素中第一個指標即是“責任制”（accountability），“對可衡量的績效目標、及時和高效地負責，確定目標，設定優先級并委派工作，承擔錯誤，遵守既定規則”，在強調工作產出實效的同時也強調對風險與失誤的承擔，并將這一任務也視為工作結果的一部分；在“領導變革”要素中有“彈性”（resilience）指標，“有效地處理壓力;即使在逆境中也保持樂觀和持久，從挫折中迅速恢復”，強調面臨改革阻力時的抗壓能力和風險的承受能力。近年來，中國黨政干部的管理也提出了建立容錯糾錯機制，為黨政領導干部創新制度提供保障。因此，有必要在績效考核指標體系中引入容錯糾錯機制，著力營造勇于擔當、敢于作為的良好環境。

4.綜合統籌能力

在中國績效考核的“績”中有“基礎工作”指標，主要職責在于“制度建設，抓基礎性、長效性工作的成效”。美國績效指標中專設了“運營管理”（business acumen）要素，又在其中設置了“財務管理”（financial management）、“人力資本管理”（human capital management）和“技術管理”（technology management）三項指標，具體規定了部門運行所依賴的基礎性事務的內容，進一步明確了高級公務員的工作職責。黨政領導干部及領導班子是決策和管理的中樞系統，需要對于整個單位的正常運行負責，因此有必要在績效考核的標準上細化基礎工作的內容和落實方向。

5.大局意識

在對中國黨政領導干部德行的要求中，“大局意識”強調要“圍繞中心，服務大局，團結協作”。在美國績效考核中，關于大局意識也有直接相關的對應，一是在“領導變革”要素下有“外部意識”（external awareness）指標，“及時了解利益相關者的觀點、國家和國際政策和趨勢、組織對外部環境的影響”；二是在“建立聯盟”（building coalitions）要素下設“合作”（partnering）、“政治頭腦”（political savvy）和“影響/談判”（influencing/negotiating）三個指標，主要強調達成與其他部門的合作，建立共同戰略，認識部門內部和外部的勢力并采取行動。

6.領導力的管理

在美國績效考核中專設了“領導下屬”（leading people）指標，設置了“沖突管理”（conflict management）、“多樣性管理”（leveraging diversity）、“培養下屬”（developing others）和“團隊建設”（team building）四個領導力目標。中國黨政領導干部考核的領導力要求也成為考核內容的一部分，在能力要求中，包括了溝通協調、組織動員和處置突發事件等要求。

另外，通過指標的對比，我們還看出兩國在權重分配上的差異，這些差異折射出兩種公務員制度的運行基礎與價值取向。在內容上，中國領導干部績效考核的內容中，黨性修養、道德品質、堅持原則、精神狀態等指標占有很大比重，體現了鮮明的特質指標特色，而美國聯邦政府高級公務員考核的能力、績效指標中，出現很多操作性與評價性很強的行動描述，體現其行為指標的風格。但相較之下美國高級公務員績效考核的內容更容易評估與衡量，在管理實踐中可操作性較強，而中國領導干部績效考核的內容較為模糊，可解釋的空間比較大，在權重上，美國高級公務員考核內容以結果導向為最重，相關的指標也以該項最為翔實豐富，這說明美國高級公務員在兼顧能力、領導力的考核之外，緊緊圍繞工作實績這一核心，而中國領導干部考核更強調全面素質和政治要求。

三、績效考核方法的分析

除了績效考核的內容與指標，績效評價的方法在績效管理體系中也不容忽視。績效評價方法是組織依據大量客觀事實和數據，按照專門的規范、程序，遵循統一的標準和特定的指標體系，運用科學的評價方法，按照評價內容和標準對評價對象的工作能力、工作業績進行定期、不定期的考核和評價，[26]可以使組織監督績效情況與績效目標、發展戰略的契合度，改進組織工作流程和方法，也有利于個人及時了解工作中的不足并改進績效。

美國聯邦高級公務員的績效考核采用行為錨定評估法，它在關鍵事件的基礎上選擇公務員的關鍵工作行為并為其賦值，進行等級量化，形成評定量表。在實踐操作層面，考核系統給出跨度為1～5績效等級（見表3），該等級是為每項行政資格要素進行評分的對照依據和最終績效得分的等級參考。評分上級要根據考核系統所要求的共性指標與體現職業和部門特色的個性指標，為被考核者的每一項行政資格要素進行打分，并將所得分數乘以該項權重并加總，將最后所得的分數按規則轉換為相對應的考核等級，這就是被考核者初次考核的績效等級。需要注意的是，若被考核者在某一項資格要素上的等級為不稱職，則績效等級無須進行各項所得分數加總，直接評定為不稱職。[27]

表3 美國聯邦政府高級公務員績效考核評分說明

中國黨政領導干部的績效考核方法多樣，“堅持德才兼備、以德為先，把按照科學發展觀要求履行職責的實際成效作為基本依據，綜合運用民主推薦、民主測評、民意調查、個別談話、實績分析、綜合評價等方法，全面客觀準確地考核評價黨政工作部門領導班子和領導干部”，[28]這些考核方法具體體現于年度考核，相關法規是中央組織部2009年10月制定的《黨政領導班子和領導干部年度考核辦法（試行）》。該辦法規定，年度考核測評按照提前發放領導班子工作總結和干部個人述職報告、召開民主測評會議、參會人員填寫測評表、結合談話與平時考核形成年度考核意見、上級部門進行考核結果反饋等程序和要求進行。[29]該辦法的附表中要求不同關聯群體對正副職領導干部分別進行打分，實行360°考評。在測評表（表4）中，總體評價意見[A][B][C][D]分別代表優秀、稱職、基本稱職、不稱職，分項評價意見[A][B][C][D]分別代表好、較好、一般、差。這是典型的績效量表評估法。

表4 領導干部年度考核測評表（正職）

從以上分析可以看出，兩國績效考核方法都與其考核內容和指標密切相關。美國聯邦政府高級公務員的績效考核由具有考核權的上級主管和監管機構進行，考核具有權威性；中國黨政領導干部引入民主測評方法，由上級、同級和下級相關人員進行意向評價，視角和內容較全面，但存在考核的專業性不高、主觀性較強的傾向。

四、 結論與借鑒

從中國黨政領導干部與美國高級公務員績效考核的內容與方法的對比中，我們可以看出兩種績效考核的制度基礎與指導思想的區別。

美國高級公務員的績效考核制度，乃至美國公務員體系的績效考核制度建立在理性化的科學管理（scientific management）思想之上。形式理性化（formal rationality）的思想起源于馬克斯·韋伯。形式理性化是指尋求最優方案的途徑與方法被條例、規章甚至更大的社會結構所規范。在規范之上建構的科層制（bureaucracy）是形式理性化的社會結構。科層制本身就是一個達到最優目標的工具，具有高效、可預測性、可量化、技術控制等結構特點，其規則通過頂層設計者制度化，并為頂層設計者所利用以達到控制的目的。[30]

美國高級公務員制度自誕生之日起就是實施公共服務改革的工具，其最終目的是提升聯邦政府的組織績效；在績效評估中注重實際結果、任務完成情況；對行政資格核心要素的考核統一進行量化操作、運用行為錨定法判定績效等級等，都是美國高級公務員制度科學管理的反映。

在企業管理的情境下，科學管理的最終目的是提高效率，追求利潤的最大化。在美國高級公務員制度中，高級公務員具有獨特的職等與地位，負責領導聯邦政府重要的職能部門，很少涉及專門化工作，這種身份和工作任務的特殊性本身就給績效評估帶來難度，加之政府部門的公共性使得個人績效難以與部門戰略與績效有效區分，如果不利用量化與控制，進行各項行為的細化與評定，很難在高級公務員內部真正建立績效導向的文化，反而會落入績效考核含混不清、公共部門責任分散的窠臼，最終將危害政府的行政效率。

韋伯指出，制度的理性化通常伴隨著非理性的風險，發展到高級階段的、極端的形式理性會剝奪個人的選擇空間，最優選擇也將被同化，基本的人性與選擇的權利將被制度的鐵籠磨滅與否定。在科層制下，這種磨滅與否定具體體現為高度精細的勞動分工降低了緊急狀態的處理效率；盲目追求工作任務的完成，忽視工作質量；自動化的工作程序與技術控制、異化個人行為等；[31]在最大化追求效率與實績的同時，美國高級公務員的績效考核制度竭力避免科層制所帶來的種種“去人性化（dehumanizing）”的弊端，在制度剛性中注入可控的制度彈性。高級公務員的身份本身就是對此類弊端的改造和優化，它的出現是聯邦政府試圖建立政府全局觀念、明確共同目標和戰略、推動部門間合作的體現，高級公務員的橫向流動機制、政策制定與實施的橋梁作用本身就是在消解科學管理所帶來的極端量化與精細分工的弊端。另外，考核制度本身也在量化前提下進行了彈性的制度設計，比如各部門高級公務員任命的去中心化，部門可根據人事管理總署的標準自行任命、雇傭或委派高級公務員；基于職位（position-based）而非基于職業（careerbased）的選拔程序，部門的高級公務員并非經過標準考試甄選任命，形成固定的職業價值觀與文化，而是向所有公務員開放，從所有公務員中選拔，建立流動、有活力的組織文化；績效審核委員會（performance review boards）”的細則由各部門自行制定等等。

總的來看，美國高級公務員的績效考核制度是在運用科學管理理性化的思想的同時力圖避免韋伯所擔憂的工作簡單化的缺點，在成熟的量化控制中保持效率與質量的平衡。

吸收借鑒別國的制度經驗，前提是與本國國情與歷史文化傳統相結合。[32]在突出我國政治特色、“黨管干部”的前提下，完善我國官員的考核評價體系：一要突出政治標準，強調政績實效，力戒懶政怠政；二是要把握定性與定量相結合，細化量化考核標準， 以求考核結果的客觀公正，為區分績效等級提供便利；三是要將績效標準嚴格定級，形成績效結果的區分度，以起到對政績優異者的激勵與懶政怠政者的警示作用；四是要改進績效考核的方法，在發揚民主測評的綜合評價優勢的同時，拓寬政務公開的渠道，完善民主評議的形式，對領導干部做出公正、客觀的評價；五是要嚴格落實績效考核的政策，執行相關的規定，形成績效導向的組織文化。

政府部門為了追求高績效，達成具體的績效目標，有時需要借鑒企業人力資源管理的方法，建立起一套以績效目標為基礎的、以考核內容、考核主體、考核周期、考核方法以及考核結果應用等五項關鍵決策為分析框架的績效考核體系。在大型企業中，董事會與董事在決策制定、控制監管、提供幫助與建議等方面與高級公務員的角色十分接近。從宏觀上看，高級公務員可以借鑒企業董事會和董事考核的經驗：一是在考核指標方面，董事會考核的指標主要分為組織結構、管理控制、組織活力、風險管理與內部控制、財政支持等方面；[33]董事考核的指標主要有對董事會戰略規劃的貢獻、領導力、組織承諾、事務參與、溝通與交際能力、與高級行政人員的關系等，[34]二者在考核指標方面具有相當大的差別，可以有效區分組織績效與個人績效，在進行高級公務員的績效考核時可以借鑒其區分標準，實現領導干部績效與領導班子整體績效考核的分離；二是在考核主體方面，企業董事會與董事的考核主體并無定式，然而內部主體常常會使考核淪為機械化、形式化，因此外部專家顧問反而更有利于考核過程的獨立透明，[35]因此無論中美高級公務員的績效考核制度，都要根據業務性質與公開程度，合理設置考核主體；三是在考核方法上，由于董事會與董事事務的復雜性，定性考核反而更容易獲取豐富、客觀的資料，[36]因此在高級公務員績效考核時，必須酌情衡量定性與定量考核的關系，既要落實常規事務的量化考量，又要保證在緊急事務與長期運行上設置一定限度的質性考核。

我國公務員制度要進一步完善，如何激勵和管理公務員隊伍、提高公務員的工作投入、激發行政體制的活力是解決好人事問題的突破口，應借鑒吸收西方國家新公共管理運動的改革經驗，在堅持根本原則和價值取向不變的前提下，由重視程序正確轉變為突出結果正確，并以強調實績、突出能力、全面考核、鏈接績效改進為指導思想，完善干部考核評價機制，合理設置干部考核指標，改進考核方式方法，增強考核的科學性、針對性、可操作性，全面樹立起重實干重實績的用人導向，充分發揮干部考核評價的激勵鞭策作用。[37]

（涂永前 中國人民大學勞動人事學院副教授、國家 發展與戰略研究院研究員；高雅琪 中國人民大學 勞動人事學院研究助理)