守好綠水青山保護生態(tài)家園

進一步健全長江全流域生態(tài)環(huán)境補償機制

2018年4月26日，習(xí)近平總書記在武漢主持召開深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會時強調(diào)，要完善體制機制，發(fā)揮區(qū)域協(xié)商合作機制作用，建立健全生態(tài)補償與保護長效機制，強化共抓大保護的協(xié)同性。目前，流域水環(huán)境生態(tài)補償是橫向生態(tài)補償實踐中最為成熟、見效顯著的一種類型，其核心內(nèi)容是：上下游本著“成本共擔、效益共享、合作共治”的原則，以流域跨界斷面水質(zhì)考核為依據(jù)，建立獎罰機制，水質(zhì)只能更好，不能更差。

當前，國內(nèi)不少省份在建立流域生態(tài)環(huán)境補償機制方面進行了很多有益的探索，取得了積極成效：省內(nèi)補償方面，早在2007年，江蘇就率先在太湖流域開展跨市橫向生態(tài)環(huán)境補償試點，2014年擴展至省域全境，按照“誰超標、誰補償，誰達標、誰受益”的原則，開展水環(huán)境質(zhì)量“雙向”補償，相鄰市之間簽訂生態(tài)補償及聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議。各設(shè)區(qū)市進一步深化本區(qū)域跨縣（市、區(qū)）補償工作。過去十年，全省補償資金累計超過18億元。流域補償制度的落地實施，拓寬了治污資金渠道，有效調(diào)動了屬地政府治污水保好水的主動性和積極性，補償斷面水質(zhì)改善明顯。跨省補償方面，自2011年浙、皖兩省就新安江流域水環(huán)境治理達成我國首個橫向跨省生態(tài)補償協(xié)議以來，福建與廣東、廣西與廣東、江西與廣東、河北與天津等省（區(qū)、市）政府也分別簽署了汀江-韓江流域、九洲江流域、東江流域、引灤入津等上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議。根據(jù)《中國生態(tài)補償政策發(fā)展報告2018》介紹，跨省流域橫向生態(tài)補償成效明顯。2016年，上下游相關(guān)省（區(qū)）聯(lián)合監(jiān)測結(jié)果表明，新安江流域、汀江-韓江流域、九洲江流域、東江流域、引灤入津等流域水質(zhì)總體達到上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議的目標要求。

但總的來看，成功的流域生態(tài)補償案例目前僅見于省內(nèi)補償或者大流域的支流，對于橫跨多個省份的長江流域，仍處于試點狀態(tài)，進展緩慢。主要存在以下問題與困難：一是思想不統(tǒng)一，難以達成高度共識。長江流域上下游相鄰省份之間雖然有一定的補償合作意向，但涉及補償額度、方式方法時往往存在較大分歧。這主要是因為各省份之間的生態(tài)環(huán)境影響關(guān)系十分復(fù)雜。二是上下游缺乏統(tǒng)一尺度和標準，難以建立公正協(xié)調(diào)的補償機制。由于水資源產(chǎn)權(quán)制度、補償制度等立法尚不完善，補償主體、客體、權(quán)責(zé)等均未完全明確，補償標準體系也未統(tǒng)一建立，缺乏專門的機構(gòu)和核算、考核評價方法。對此，地方政府在與相鄰地區(qū)協(xié)調(diào)流域生態(tài)補償與污染聯(lián)防聯(lián)控時，存在溝通協(xié)調(diào)困難和缺乏專業(yè)指導(dǎo)等問題，遇到爭議時也缺乏仲裁機構(gòu)，導(dǎo)致問題責(zé)任不易認定，補償方案難以確定。

習(xí)近平總書記強調(diào)，長江經(jīng)濟帶不是獨立單元，涉及11個省份，要樹立一盤棋思想，全面協(xié)調(diào)協(xié)作。對此，建議國家發(fā)改委、財政部牽頭，加快建立全流域統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境補償機制，倒逼水環(huán)境質(zhì)量改善，讓上下游所有省份串聯(lián)成一個整體，共擔治污責(zé)任，共享發(fā)展成果和優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。

一是推進流域生態(tài)環(huán)境補償機制法制建設(shè)，完善頂層設(shè)計。健全從環(huán)境保護法到水法、物權(quán)法、生態(tài)補償條例等流域生態(tài)補償機制的法律支撐體系，明確水資源等環(huán)境資源的價值及產(chǎn)權(quán)，明確補償責(zé)任主體、客體及其權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任，使流域生態(tài)補償制度落實有更充分的法律依據(jù)。盡快制定流域生態(tài)補償規(guī)范性文件，明確流域生態(tài)補償形式、補償標準、監(jiān)管要求、補償爭議解決、補償法律責(zé)任等內(nèi)容，為全流域補償機制的建立提供依據(jù)和支持。

二是強制推行全流域統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境補償制度。持續(xù)推進現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境補償試點工作，不斷總結(jié)經(jīng)驗，并在全流域推開。由國家發(fā)改委、財政部牽頭，召集長江沿線省市研究制訂統(tǒng)一標準尺度要求的生態(tài)補償實施方案，明確補償斷面、考核目標、補償標準、監(jiān)測方式、數(shù)據(jù)共享、爭議仲裁等相關(guān)內(nèi)容，實行全流域生態(tài)補償。

三是建立區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制。與長江經(jīng)濟帶總體發(fā)展規(guī)劃相融合，凡涉及能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、交通規(guī)劃、水利工程等對生態(tài)環(huán)境影響重大的項目，要征詢下游省市意見，為長江經(jīng)濟帶協(xié)同保護與發(fā)展留下更大空間。同時，出現(xiàn)重大污染事件時，啟動聯(lián)合調(diào)查機制，明確啟動程序、責(zé)任認定、損害賠償及責(zé)任追究等內(nèi)容。

（全國人大代表、江蘇省生態(tài)環(huán)境廳廳長 王天琦）

建立環(huán)境保護的長效機制

近年來，由于黨和國家對生態(tài)環(huán)境建設(shè)十分重視，各級政府加大了環(huán)境保護力度。疾風(fēng)暴雨式的環(huán)境整治行動，迅速改變了環(huán)境質(zhì)量，空氣清新了，天空明朗了，植物更綠了，人們環(huán)保意識增強了。

但是，在地方環(huán)境整治過程中也出現(xiàn)了一些不正常現(xiàn)象，如果不能及時解決，將會給一些企業(yè)造成傷害，給地方經(jīng)濟發(fā)展帶來負面影響，甚至?xí)硪恍┙?jīng)濟糾紛、社會動蕩和金融風(fēng)險。具體表現(xiàn)在：重整治輕教育、執(zhí)法人員素質(zhì)跟不上、執(zhí)法時“盯大放小”、不考慮實際情況搞“一刀切”等等。為使環(huán)境保護法得到深入持久的貫徹落實，為了避免經(jīng)濟和社會風(fēng)險，環(huán)境污染不能單純依靠大規(guī)模的集中整治，必須建立環(huán)境保護的長效機制。

要將集中性整治與常態(tài)化監(jiān)管結(jié)合起來。利用現(xiàn)代科技手段，增大污染監(jiān)測的密度，發(fā)現(xiàn)苗頭及時解決，不要等問題成了堆再采取超常手段。在常態(tài)化監(jiān)管的基礎(chǔ)上，每年采取一到兩次集中性整治。而且，集中性整治也不能搞“一刀切”，要根據(jù)污染程度的不同、主觀與客觀原因的不同，治理方法的不同而區(qū)別對待，只對那些污染嚴重、屢教不改的企業(yè)采取拆除、關(guān)停措施。

要將環(huán)保執(zhí)法與環(huán)保普法結(jié)合起來。環(huán)境污染，絕大多數(shù)是環(huán)保意識問題。環(huán)境執(zhí)法人員，要下功夫宣傳環(huán)境保護的法律法規(guī)。采用集中培訓(xùn)、現(xiàn)場講解等手段，讓污染源的主要制造者知道什么是污染，污染了要負什么法律責(zé)任。做到誰執(zhí)法誰普法，執(zhí)法前先普法。不能以簡單粗暴的罰款代替普法，以關(guān)停代替整治。

要將環(huán)境整治與技術(shù)服務(wù)結(jié)合起來。環(huán)保整治的手段，首先是污染治理，然后才是罰款、關(guān)停。有些企業(yè)，不是不想治理污染，而是不知道怎么治理污染。環(huán)保部門應(yīng)該對污染的治理提供技術(shù)服務(wù)，包括介紹技術(shù)、介紹污染治理專業(yè)單位，參與環(huán)保設(shè)施的建設(shè)與驗收。

要將重點監(jiān)管與全面監(jiān)管結(jié)合起來。任何工作都必須突出重點，環(huán)保監(jiān)管必須突出大企業(yè)，但不能忽視了廣大的小企業(yè)。事實上，廣大的小企業(yè)，其污染可以說是防不勝防的。部分小企業(yè)，就是靠危害環(huán)境、偷稅漏稅、產(chǎn)品偽劣生存下去的，更有眾多的家庭手工作坊，直接將污水排入下水道。因此，加強對小企業(yè)和手工作坊的監(jiān)管，不僅可以減少環(huán)境污染，還可以防止偽劣產(chǎn)品擾亂市場。

要將局部地區(qū)整治與全國統(tǒng)一整治結(jié)合起來。全國環(huán)境保護的具體政策應(yīng)該是互相協(xié)調(diào)的，整治力度應(yīng)該大體相當。同一個項目，不能這個地方不肯上馬、不讓生產(chǎn)，而其它地方卻作為寶貝，招商引資，給以優(yōu)惠政策，把這些項目吸引過去。

要將把整治污染與整治環(huán)保隊伍結(jié)合起來。誰污染誰治理，無疑是正確的。但許多污染的泛濫，是與環(huán)境保護人員不作為、亂作為造成的。收了好處，就網(wǎng)開一面，對污染睜一只眼，閉一只眼，不可能把環(huán)境治理好。所以應(yīng)當加強對環(huán)保執(zhí)法人員的教育與監(jiān)管，把那些貪贓枉法者，清理出環(huán)保隊伍。

（全國人大代表、江蘇興達鋼簾線股份有限公司董事長 劉錦蘭）

統(tǒng)籌兼顧畜禽養(yǎng)殖與生態(tài)環(huán)境保護

近兩年，隨著中央環(huán)境保護督察工作的深入，一些基層地方受環(huán)保問責(zé)制的影響，大有“談養(yǎng)殖而色變”現(xiàn)象，生怕因畜禽污染“挨棒子”、“丟帽子”，有的地方工作方法簡單粗暴，重“關(guān)”不重“治”，甚至提出“無豬鎮(zhèn)、無豬縣”，造成大面積關(guān)閉畜禽養(yǎng)殖企業(yè)，給當?shù)匦竽廉a(chǎn)業(yè)發(fā)展著實造成了不小“傷害”，一定程度上帶來了生豬供應(yīng)短缺、豬肉價格居高不下。這些做法無疑與中央環(huán)保督察初衷相悖、與國家大政方針相悖。

養(yǎng)豬數(shù)量的急劇減少，凸顯出三個方面的嚴重問題：一是保供。俗話說“豬糧安天下”，豬肉價格更是國家物價指數(shù)CPI的晴雨表。現(xiàn)在中國的“油瓶子”因為進口大豆已被控制在外國人手里，如果生豬產(chǎn)業(yè)再步其后塵，將成為難以承受的民生之痛。二是增收。在廣大農(nóng)村，農(nóng)民賴以生存的方式就是種地養(yǎng)殖，大量關(guān)閉畜禽養(yǎng)殖場（戶），農(nóng)民增收渠道變窄，必將不同程度阻礙全面建設(shè)小康社會進程。三是有機肥。豬糞少了，化肥用量必然大幅增加，造成更為嚴重的農(nóng)業(yè)面源污染，導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降，影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。如何進行統(tǒng)籌兼顧，實現(xiàn)畜牧產(chǎn)業(yè)與環(huán)境保護可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，是當前亟待解決的重大問題。

在畜牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護中，應(yīng)堅持“發(fā)展為要、治理為先”，按照“疏堵結(jié)合”的總體原則，將畜牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展與畜禽污染防治同研究、同部署、同落實，力爭“兩手抓、兩不誤、兩促進”。

一是調(diào)整優(yōu)化區(qū)域布局。科學(xué)劃定禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)、適養(yǎng)區(qū)，要根據(jù)土地承載能力和環(huán)境容量，推進生豬區(qū)域布局調(diào)整。特別是在非洲豬瘟疫情影響下，國家提出了建立生豬區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制，由原來的“調(diào)豬”變現(xiàn)在的“調(diào)肉”，各地要充分考慮區(qū)域疫病的防控、生豬供應(yīng)的保障等問題，科學(xué)確定區(qū)域適宜養(yǎng)殖規(guī)模，保持一定規(guī)模的養(yǎng)殖量，做到區(qū)域內(nèi)大致供給平衡。

二是推進標準化規(guī)模養(yǎng)殖。在限養(yǎng)區(qū)嚴格控制發(fā)展數(shù)量和養(yǎng)殖規(guī)模，對現(xiàn)有養(yǎng)殖企業(yè)污物處理利用能力進行改造提升。在適養(yǎng)區(qū)內(nèi)大力推廣種養(yǎng)結(jié)合、生態(tài)循環(huán)養(yǎng)殖模式，重點支持發(fā)展種養(yǎng)結(jié)合的適度規(guī)模養(yǎng)殖，強化科技支撐，改進養(yǎng)殖和糞便處理工藝，提升設(shè)施裝備和管理水平。對新建養(yǎng)殖企業(yè)在污物處理方面嚴格按照國家標準進行選址、規(guī)劃、設(shè)計、施工，落實“環(huán)評”和“三同時”制度。相關(guān)職能部門要加強協(xié)同配合，對新建畜禽養(yǎng)殖場在用地、建設(shè)、環(huán)保設(shè)施等方面加強審核和監(jiān)督。

三是促進糞便綜合利用。加強糞便綜合利用技術(shù)研發(fā)，圍繞源頭減量，過程控制、末端循環(huán)利用，探索改進養(yǎng)殖工藝和糞污處理技術(shù)。加快研發(fā)畜禽糞污肥料化、能源化利用技術(shù)，總結(jié)推廣投資少、處理效果好、運行費用低的畜禽糞污綜合利用模式。實施有機肥替代行動，加大商品有機肥補貼力度，提高有機肥使用的積極性。扶持畜禽養(yǎng)殖廢棄物收運服務(wù)體系建設(shè)，為農(nóng)村小散養(yǎng)殖場（戶）提供糞污集中處理服務(wù)，解決糞肥還田利用“最后一公里”問題。

四是強化政策扶持力度。一方面，要加大對畜禽標準化規(guī)模養(yǎng)殖的支持力度，持續(xù)提升規(guī)模養(yǎng)殖場的市場競爭力。另一方面，要加強政策頂層設(shè)計，努力構(gòu)建畜禽糞污綜合利用政策框架體系，探索通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財政補貼、金融扶持等手段，支持養(yǎng)殖場戶開展畜禽糞污綜合利用。加大畜禽糞污處理設(shè)施設(shè)備農(nóng)機購置補貼力度，擴大農(nóng)機購置補貼目錄范圍，提高畜禽糞污處理利用的設(shè)施化水平。加大沼氣等生物能源補貼力度，參照光伏發(fā)電補貼價格，提高沼氣發(fā)電上網(wǎng)電價，把寶貴的沼氣能源資源積極轉(zhuǎn)化為電能。

（全國人大代表、海門市包場鎮(zhèn)海盛生豬專業(yè)合作社理事長 唐慧娟）