外軍裝備采辦質(zhì)量監(jiān)督分析

李正映　張樺　陳曉　解永芬

引言

自上世紀(jì)50年代初我軍形成軍事代表制度以來，軍事代表裝備質(zhì)量監(jiān)督工作為我軍裝備建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)。隨著國防和軍隊調(diào)整改革的進(jìn)行和高新技術(shù)在裝備領(lǐng)域的應(yīng)用，原有的質(zhì)量監(jiān)督模式已不能適應(yīng)新時代裝備質(zhì)量建設(shè)的要求。研究外軍裝備采辦質(zhì)量監(jiān)督工作，改進(jìn)我軍裝備質(zhì)量監(jiān)督工作模式，提升裝備質(zhì)量監(jiān)督效益大有裨益。

基于上述考慮，本文從裝備采辦、裝備質(zhì)量監(jiān)督等基本概念著手，重點(diǎn)分析了歐美強(qiáng)國軍隊在裝備采辦過程中的現(xiàn)狀及實(shí)踐經(jīng)驗，為我軍裝備質(zhì)量監(jiān)督工作模式改進(jìn)提供思路。

1 基本概念

1.1 裝備采辦

裝備采辦是指為了滿足軍事需求，由國家或者軍隊相關(guān)部門利用經(jīng)費(fèi)獲得軍事裝備的一系列活動。在歐美強(qiáng)國裝備采購中，較少使用“裝備采辦”一詞，“國防采辦”這一概念使用較為廣泛，除裝備采辦外，還包括后勤物資及軍用設(shè)施等采辦。

1.2 質(zhì)量監(jiān)督

質(zhì)量監(jiān)督是指為了滿足質(zhì)量要求，由相關(guān)部門或代表對方法、程序、產(chǎn)品、條件及過程進(jìn)行監(jiān)督評價的活動。

1.3 裝備采辦質(zhì)量監(jiān)督

2011年出版的《軍語》，對裝備質(zhì)量監(jiān)督的定義是：為保證裝備質(zhì)量滿足規(guī)定的要求而進(jìn)行的檢查、驗證、分析和督促改進(jìn)等的活動。綜合上述定義，裝備采辦質(zhì)量監(jiān)督可理解為：在裝備采辦過程中，為獲得滿足質(zhì)量要求的裝備，國家相關(guān)部門、軍方（或第三方機(jī)構(gòu)）對采辦過程實(shí)施的一系列監(jiān)督活動。

2 外軍裝備采辦質(zhì)量監(jiān)督剖析

綜述相關(guān)資料表明，由于武器裝備與國家的政治、軍事、外交和經(jīng)濟(jì)都有緊密的關(guān)聯(lián)，所以對武器裝備的質(zhì)量監(jiān)督，世界各國都高度重視。特別是西方發(fā)達(dá)國家，為繼續(xù)保持和提高本國軍事實(shí)力，獲得高新技術(shù)武器裝備系統(tǒng)，都高度重視裝備采辦質(zhì)量監(jiān)督和控制。以歐美強(qiáng)國為代表，外軍裝備質(zhì)量監(jiān)督方法廣泛吸收全面質(zhì)量管理思想，堅持系統(tǒng)優(yōu)化原則，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督和控制所有影響裝備質(zhì)量的因素。其主要特點(diǎn)有：

2.1 注重質(zhì)量監(jiān)督法規(guī)體系建設(shè)

歐美發(fā)達(dá)國家法律法規(guī)體系比較完善，對裝備采辦質(zhì)量管理監(jiān)控非常重視，制定了一系列的法律法規(guī)，確保裝備質(zhì)量管理監(jiān)控的有效實(shí)施。美國從公共法律、行政指令和國防規(guī)章三個層次制定了完備的法律、法規(guī)和規(guī)章指導(dǎo)，以規(guī)范國防采辦行為[1]。頒布了體系完整、層次分明、規(guī)定明確的質(zhì)量監(jiān)督法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，從制度上規(guī)范了合同管理機(jī)構(gòu)和項目管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行裝備質(zhì)量監(jiān)督的責(zé)權(quán)、范圍、依據(jù)、程序、具體實(shí)施方法和要求等，并且對承包商在實(shí)施裝備質(zhì)量活動時的權(quán)限、義務(wù)和應(yīng)達(dá)到的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求等也進(jìn)行了規(guī)定[2]。美國《聯(lián)邦采辦條例》和《聯(lián)邦采辦條例國防部補(bǔ)充條例》對政府、軍方所購項目的質(zhì)量保證和質(zhì)量審查問題也都作了嚴(yán)格和明確的規(guī)定[3]，國防部制定了大量指示、指令及指南對裝備具體監(jiān)督工作進(jìn)行了規(guī)范。俄羅斯則制定了《國防訂貨法》、《俄羅斯國有企業(yè)法》及《國防工業(yè)法》等法規(guī)，來控制產(chǎn)品的研制和生產(chǎn)，保證武器裝備質(zhì)量[4]。

2.2 強(qiáng)調(diào)采辦監(jiān)督管理體制健全

美軍采辦監(jiān)督管理體制的健全，能有效地實(shí)施對裝備全系統(tǒng)、全壽命過程質(zhì)量的監(jiān)督和控制[5]。美軍強(qiáng)調(diào)質(zhì)量監(jiān)督管理體制的頂層設(shè)計和一體化協(xié)作管理，建立了質(zhì)量監(jiān)督垂直結(jié)構(gòu)，健全了包括需求產(chǎn)生系統(tǒng)和規(guī)劃、計劃、預(yù)算系統(tǒng)以及裝備采辦執(zhí)行系統(tǒng)等的裝備質(zhì)量全壽命管理協(xié)作結(jié)構(gòu)[6]。美軍對國防合同履行過程的監(jiān)督，經(jīng)歷了軍種分散管理到國防部集中統(tǒng)管和軍種分散管理相結(jié)合、國防部集中管理幾個發(fā)展階段。在2000年，國防部將隸屬于國防后勤局的國防合同管理司令部單獨(dú)劃分出來，命名為國防合同管理局，其中國防合同管理局具體負(fù)責(zé)合同履行的監(jiān)督和管理[7]。英軍國防部也建立了由中央用戶（總參謀部武器系統(tǒng)需求管理部門）、第二用戶（軍、兵種用戶部門）、國防采購局、國防后勤局組成的一個從需求管理、采購管理到保障管理的一體化的采辦管理系統(tǒng)[8]，并建立了以一體化項目小組為核心的項目管理新體制，為實(shí)現(xiàn)裝備采辦“更快、更好、更省”目標(biāo)奠定組織基礎(chǔ)。英國非常重視武器裝備采辦的質(zhì)量管理，完善思維采辦質(zhì)量管理系統(tǒng)、規(guī)范的質(zhì)量保證的程序，同時在采辦過程中，進(jìn)行質(zhì)量資格認(rèn)證、進(jìn)行質(zhì)量保證監(jiān)督，還要對特殊的產(chǎn)品進(jìn)行合格認(rèn)證[9]。俄羅斯的國防工業(yè)采辦體系經(jīng)歷不斷變化調(diào)整后，也逐步走向成熟，武器裝備的質(zhì)量管理監(jiān)控最終劃歸國防部集中統(tǒng)一管理。法國在2004年對武器裝備總署進(jìn)行了調(diào)整，專門成立了質(zhì)量監(jiān)督局，確保裝備質(zhì)量處于武器裝備總署的監(jiān)管之下[10]。

2.3 注重承包商資格審查認(rèn)證

外軍認(rèn)為，承包商具備承擔(dān)裝備研制生產(chǎn)任務(wù)的質(zhì)量保證能力對提高裝備質(zhì)量具有基礎(chǔ)性作用。為了吸引中小企業(yè)順利進(jìn)入國防科研生產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域，形成大小統(tǒng)籌的國防工業(yè)競爭格局，美國在軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，逐步建立了一套面向市場競爭機(jī)制的承包商選擇制度體系，為美軍“又好又快”地采辦到先進(jìn)武器裝備發(fā)揮了重要作用[11]。為此，美國國防部規(guī)定，承包商必須要具備滿足裝備采辦項目所要求的質(zhì)量體系認(rèn)證。美國國防部下屬的防務(wù)合同管理司令部（DCMC）的主要任務(wù)是擔(dān)任合同監(jiān)管官，對已經(jīng)簽訂的合同進(jìn)行監(jiān)管，也對承包商的采購系統(tǒng)、制造監(jiān)督、質(zhì)量保證、成本/進(jìn)度控制系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)、工作評價實(shí)務(wù)、工程支持以及分包商管理等業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)察和指導(dǎo)[12]。英國國防部也明確規(guī)定，承包商必須要通過相應(yīng)的質(zhì)量保證資格認(rèn)證，方能承擔(dān)裝備訂貨任務(wù)，沒有經(jīng)過有效認(rèn)證的承包商不能承擔(dān)裝備訂貨任務(wù)。俄羅斯在1996年頒發(fā)的《俄羅斯聯(lián)邦國家國防訂貨法》要求，所有參與研制、生產(chǎn)、維修的承包商都必須具有許可證。

2.4 普遍采用競爭方式

美軍以法律的形式，規(guī)定主承包商選擇和主要分系統(tǒng)承包商選擇時，應(yīng)最大程度推行競爭方式，提高裝備采辦質(zhì)量綜合效益。競爭采購方式是在采購中通過競標(biāo)的方式實(shí)現(xiàn)陽光采購。美國將競爭機(jī)制運(yùn)用于軍品采購取得了矚目的成績。美軍在推行競爭制度的同時，非常重視監(jiān)督制度，在國防部內(nèi)，設(shè)立“競爭倡議人”制度，在采購活動和相關(guān)行政部門都指定1名競爭倡議人，來負(fù)責(zé)對整個競爭活動實(shí)施審查、監(jiān)督、評估；在國防部外，政府問責(zé)辦公室（GAO） 每年都會提交報告，對合同項目的每種情況實(shí)施評估，督促國防部進(jìn)行競爭，提高經(jīng)費(fèi)的利用效益[13]。英軍大力推行競爭方式，2017年12月，英國防部發(fā)布《國防工業(yè)政策》，提出推動國防工業(yè)發(fā)展的舉措，其中重要的一條就是：為中小企業(yè)、初創(chuàng)企業(yè)和非傳統(tǒng)供應(yīng)商等進(jìn)入國防領(lǐng)域提供便利。1996年，俄羅斯頒發(fā)實(shí)施的《俄羅斯聯(lián)邦國家國防訂貨法》規(guī)定，承包商的挑選必須在平等進(jìn)出上競爭，只要具有國防訂貨任務(wù)許可證，都可以成為承包商。法國裝備采辦大力推行競爭模式，競爭主要在承包商中進(jìn)行，競爭采購政策主要是歐盟內(nèi)部及友好國家的有限競爭、面向世界的競爭。

3 結(jié)束語

通過對外軍裝備采辦質(zhì)量監(jiān)督的研究，可以清晰的發(fā)現(xiàn)，外軍對于裝備采辦質(zhì)量監(jiān)督實(shí)踐中，普遍重視法律法規(guī)體系的建設(shè)，并保持連續(xù)性；各國裝備質(zhì)量管理監(jiān)督體系雖有不同，但都比較健全，而且國家、軍隊部門的配套銜接均有法規(guī)保障；歐盟強(qiáng)國軍隊裝備采辦均大力推行競爭性采購，法律、法規(guī)、指令、操作指南層面均有規(guī)范要求；對多承制單位（總承包商、分承包商）的資格審查認(rèn)證嚴(yán)格規(guī)范，同時鼓勵只要取得資格認(rèn)證的承包商進(jìn)行競爭投標(biāo)，對質(zhì)量保證實(shí)施效益好的承包商，普遍進(jìn)行獎勵激勵。

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（作者單位：陸軍工程大學(xué)石家莊校區(qū)，河北 石家莊 050003）