民族地區城鎮化發展模式及路徑創新

張明斗 葛于壯

[摘要]城鎮化是我國民族地區經濟社會發展的必經階段。探索民族地區的城鎮化發展模式及創新路徑，對于加速民族地區現代化進程、轉變民族地區經濟增長方式以及實現社會安定團結具有重要的推動作用。文章在對民族地區城鎮化發展現狀描述的基礎之上，歸納概括出城鎮化運行的四大矛盾;并全面總結出旅游產業帶動型、工業發展助推型、邊境貿易推動型、草原牧業發展型四大類型的城鎮化發展模式;通過構建民族地區城鎮化發展的愿景框架，結合民族地區的發展實際，最終提出堅持綠色低碳，發展城鎮化的生態文明建設，強化產城融合，持續釋放城鎮化的發展活力，深化制度改革，實現城鎮化發展質量的提升及保持文化傳承，不斷彰顯城鎮化的民族特色等城鎮化發展的創新路徑。

[關鍵詞]民族地區;城鎮化模式;運行矛盾;愿景框架

中圖分類號：F127.8文獻標識碼：A

文章編號：1674-9391（2019）02-0049-08

城鎮化是推動人類進步的引擎和衡量文明進步的尺度，也是我國通向現代化的必經途徑。2012年中共十八大提出了新型城鎮化的發展戰略，再次將城鎮化擺在了更為突出的位置;《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》的出臺又一次鞏固了城鎮化的關鍵性地位，彰顯出城鎮化的經濟社會發展效應。我國作為一個多民族的綜合體，民族地區的城鎮化發展狀況直接關系到整個國家的城鎮經濟發展和城鎮化運行格局。探索民族地區的城鎮化發展模式，并規劃制定出一系列的創新路徑，對于推進民族地區經濟社會的跨越式發展以及和諧社會的建設具有重大的現實意義。對于民族地區的城鎮化研究，主要集中于以下四大層面，一是關于城鎮化本身的發展問題剖析，城鎮化發展數量與質量出現嚴重斷層引發的城鎮人口稀少阻礙基礎設施的建設與產業規劃部署、缺乏健全動力體系的推動以及區位邊緣化等;二是關于城鎮化的動力機制分析，重點包括特色產業發展的推力、地區城鎮發展對農牧民的拉力、政府政策與制度的催動力等;三是城鎮化發展與生態環境的關系分析，全面注重提升其生態經濟效應以及與生態環境間的耦合協調關系;四是城鎮化進程中的社會穩定問題，重點包括失地農民的社會保障問題、精準扶貧問題以及法制建設問題等。而對于民族地區的城鎮化發展模式，雖然也有學者指出單個民族地區的城鎮化模式，但卻缺乏一個整體的系統性分析。本文正是基于此種基調，來對民族地區城鎮化發展模式及創新路徑做出一個系統的探索性研究，為助推民族地區走出一條獨具特色的城鎮化道路提供路徑和策略參號。

一、民族地區城鎮化現狀及運行矛盾

受制于自然環境、地理區位以及民族文化等多方面因素，長期以來，民族地區的經濟社會發展水平以及城鎮化速度一直滯后于我國的平均發展水平。2014年民族八省區的城鎮化率為44.3%，遠低于我國53.73%的平均水平。而且民族八省區的城鎮化率也是參差不齊，最高的是內蒙古自治區，全區城鎮化率達59.5%;最低的是西藏自治區，全區城鎮化率為25.75%。這樣的發展現狀向我們展示出民族地區城鎮化發展水平的非均衡性表現明顯。然而，在具體的城鎮化發展過程中，也存在著諸多的運行矛盾，合理有效甄別這些矛盾對于未來民族地區城鎮化路徑的發展規劃具有方向上的指引意義。

（一）資源充裕與生態脆弱的矛盾

城鎮化的發展往往與生態資源環境有重要的關聯性。根據發達國家的城鎮化發展經驗可以知道，區域生態效益與經濟效益兩者之間存在著緊密的邏輯關系和互動效應，大多數情形下，城鎮化水平越高，經濟社會可持續運行的區域生態效益通常也就越高。這種發展經驗也可以由我國東部沿海城市的城鎮化發展歷程得以證實。對于民族地區而言，在城鎮化的發展進程中，除了水資源以外，往往具備著多種多樣的生態資源和儲量豐富的自然資源，資源富集成為該地區的一大亮點。伴隨著城鎮化進程的逐步推進，為滿足大批量農業轉移人口的基本生存需要和生活需求，便會對這些富集的資源進行開采使用，多數情況下表現為資源的粗加工。然而，由于資源開發利用難度較大，可利用率偏低，導致成本較高，附加值自然也就相對薄弱;同時，能耗產業偏多，環境污染頗為嚴重。在這樣的發展現實下，生態脆弱的民族地區無法支撐城鎮化進程中的資源過度開采與使用，導致民族地區的生態環境越來越惡劣，對民族地區乃至整個中國都帶來了大量的負面效應。這種高成本低收益的開發模式勢必會產生低效率的城鎮化進程。因此，資源充裕與生態脆弱之間的矛盾成為民族地區城鎮化進程中的一對重要矛盾體。

（二）基礎設施建設不足與投入匱乏的矛盾

基礎設施作為城鎮經濟發展的大動脈和城鎮賴以生存與發展的基礎，必須伴隨農業轉移人口的增加而進行相應的強化，這樣才能滿足城鎮發展的需要。對于民族地區而言也不例外，城鎮化進程中不僅需要增強傳統的城鎮基礎設施，也要增加現代化的基礎設施，并深度挖掘其內在優勢，以此提升城鎮的綜合競爭實力。目前，民族地區在城鎮化進程中面臨著諸多基礎設施供不應求的問題，在很大程度上制約著該地區經濟社會的高效健康發展與城鎮化推進速度。同時，民族地區的農業現代化過程中，也呈現出各種基礎設施短缺和供應不到位的異?，F象，阻礙了農業現代化進程的加速。農業作為城鎮化的基礎動力，若其發展相對緩慢，自然就會嚴重影響城鎮化發展速率，而這背后將會形成一整套的惡性循環鏈條。然而，民族地區在城鎮化過程中，由于歷史、地理、文化等原因，其經濟發展水平長期滯后于全國的平均水平，導致在城鎮建設中資金匱乏，投入力度明顯不足。在這樣的發展狀況下，資金投入無法滿足城鎮化進程中農業轉移人口的基本需求和農業現代化的需要，將會對民族地區城鎮化產生特定的阻礙作用。因此，從這方面而言，基礎設施建設不足與資金投入匱乏也構成民族地區城鎮化發展的矛盾體。

（三）人才流失和就業困難的矛盾

由于民族地區的自然環境、區域差異及其發展機會的相對缺失等因素驅動，大批量的高層次人才逐步流失，“孔雀東南飛”甚至漂洋過?，F象仍舊比較突出。改革開放40年來，民族地區人才流失主要呈現為范圍廣、批量大、層次高、技術崗位多及年富力強人多等特點，這在很大程度上制約著我國民族地區經濟社會的發展和城鎮化進程的推進。人才流失的問題則成為民族地區城鎮化發展中的核心問題。盡管出現人才流失現象，然而，民族地區也同樣面臨著就業難這一問題。調研發現，民族地區的產業吸納能力相對較弱，其中50%以上的勞動力就業在第一產業，二三產業就業人數明顯偏少;而且部分民族地區的城鎮缺少大城市的輻射和帶動作用，雖然是部分城鎮在某時段發展較快，也通常是建立在礦產等特殊資源開發基礎之上，吸納就業人口的可持續性較弱，這就造成民族地區的城鎮化相對滯后。同時，該地區的資源型城市數量較多，如鄂爾多斯、克拉瑪依、石嘴山、六盤水、個舊等，該類城市輕重工業比平均為1：21.28，遠高于我國1：15的平均水平，產業結構的重工業化也在很大程度上制約著民族地區鄉村人口的遷移，并強化著少數民族流動人口城鎮化的難度。人才流失和就業困難雙重疊加的矛盾也構成該地區城鎮化發展中的一對矛盾體。

（四）制度障礙與公眾利益訴求的矛盾

在我國城鎮化發展實際中，存在著各種阻礙農業轉移人口市民化的制度障礙，諸如城鄉二元結構的戶籍制度、土地制度、社保制度及就業制度等，嚴重制約著城鎮化質量和效率的提升，這是全國城鎮化的通病。對于民族地區而言，由于缺乏配套的政策法規和相應的政策支持體系，戶籍制度和土地制度成為當前該地區農業人口順利轉移的阻礙因素，城鎮化發展水平相對低下。調研發現，民族地區的城鎮農民工和農村人口也有著特定的利益訴求，更多的是希望能夠和城鎮原住居民一樣，享受著同等化的待遇和公共服務，希望有同等的社會保障和就業機會，避免出現由城鎮戶籍等特權優勢所帶來的種種不平等和非公平。在這樣的發展狀態下，制度上的障礙無法滿足民族地區公眾的利益訴求，導致城鎮化處在低水平徘徊的局面。這種制度障礙與公眾利益訴求之間的比照關系，成為民族地區城鎮化過程中的重要矛盾。因此，未來民族地區的發展必須深度革除制度障礙，創新制度供給方式，滿足公眾利益訴求，以此實現城鎮化發展質量的提升和運行效率的增強。

二、民族地區城鎮化發展的基本模式

在各地區的城鎮化進程中，發展模式問題逐步受到關注，它不僅關系到城鎮化的運行質量，也影響著整個城鎮的發展水平。對于民族地區而言，由于經濟基礎、自然資源、生活文化環境和生態環境與普通地區所存有的較大差異，城鎮化發展模式自然也就有別于其他地區。在全國持續展開城鎮化建設高潮的新時代背景下，民族地區結合已有的民族特色優質資源，形成了特色鮮明、別具一格的城鎮化發展模式，重點包括旅游產業帶動型、工業發展助推型、邊境貿易推動型、草原牧業發展型等四大類型的城鎮化發展模式。

（一）旅游產業帶動型的城鎮化發展模式

旅游產業帶動型的城鎮化發展模式重在發展旅游業、推進特色城鎮建設，進而帶動實現城鎮化的發展，屬于民族地區首要的、也是最突出的城鎮化發展模式。這種模式在寧夏、廣西、貴州以及四川的阿壩州、湖北的恩施州等表現明顯。這些地區旅游資源相對豐富，在結合自身實際的基礎之上，重點發揮鄉村旅游、生態旅游及文化旅游等旅游產業于一體的集群優勢，帶動當地經濟社會發展，而且旅游業發展已成為該類民族地區擺脫貧困、推進城鎮化進程的首選舉措。調研發現，2014年阿壩州旅游產業增加值占全州GDP的20.7%，旅游業已成為該州國民經濟的戰略性支柱產業;全州鄉村旅游接待游客680萬人次，實現旅游收入6.8億元，帶動農牧民增收8579萬元。旅游業作為城鎮化發展的后續動力，不但能夠為當地的農業轉移人口提供大量的就業機會，推動農業人口市民化的進程，并帶動當地經濟的發展;也能夠促使地方政府積極完善基礎設施建設和配套的公共服務，滿足日益增長的旅游需求，進而形成“旅游業發展—城鎮化加速—旅游業發展”的邏輯循環鏈條。因此，旅游產業帶動型的城鎮化發展模式是民族地區城鎮化發展的一大亮點和一大特色。

（二）工業發展助推型的城鎮化發展模式

工業化是城鎮化的發動機和根本動力。[1]工業化的發展促進了工業的集中和企業規模的擴大，從而帶來城鎮規模的擴大和新工業城鎮的形成，也不斷吸附著從土地中釋放出來的農業剩余勞動力，促進了城鎮人口的增加。在經濟社會發展過程中，工業化是支撐，為發展提供動力源泉并促進城鎮化發展;城鎮化是載體，為發展提供基礎平臺并促進工業化向縱深推進。正是在這種作用機理下，部分民族地區在城鎮化進程中采用的是工業發展助推型的發展模式，重在依托本地豐裕的自然資源和發展實際，逐步加快發展工業為主的第二產業，來帶動大量的農業轉移人口在城鎮就業，進而實現城鎮化的快速發展。這種模式在內蒙古和四川表現最為突出，2011年工業對二者地區生產總值的貢獻率分別為45.14%和49.45%。[2]調研發現，四川涼山州規模以上工業企業戶數居全國30個少數民族自治州第3位、工業總產值居全國第2位。同時，相對于農業、旅游業而言，工業在整個產業發展中的作用更為顯著，也在化解就業人口供需矛盾、發揮城鎮集聚經濟方面作用最強。因此，工業發展助推型的城鎮化有助于帶動民族地區城鎮化的前進，也屬于民族地區城鎮化發展的一大重要模式。

（三）邊境貿易推動型的城鎮化發展模式

邊境貿易推動型的城鎮化屬于民族地區特殊的城鎮化發展模式，重在通過發展邊境貿易來促進農業轉移人口的市民化，進而帶動城鎮化的發展;或者是憑借與別國接壤的區位優勢，大力發展邊境貿易，并力求建成邊貿重鎮，實現城鎮化進程的加速。該種模式在我國的內蒙古、新疆、云南等地表現尤為突出。我國136個陸地邊境縣中，有107個屬于民族區域自治地方，長期生活在那里的少數民族為國家安全和穩定做出了突出貢獻，若要發展城鎮化勢必將這部分人口向中心城鎮靠攏，則會影響到發展大局。這就需要在邊境地區的城鎮化發展中做出特殊安排，推動實行就地城鎮化的運行機制。如內蒙古北部與蒙古、俄羅斯緊密相連，不斷以邊境貿易來推動小城鎮建設，帶動城鎮化水平的提升;云南西雙版納推動中老緬泰“邊境貿易圈”建設，深化對外開放格局;“一帶一路”戰略也為新疆加快城鎮建設提供契機。這些民族地區已有的做法和發展機遇在很大程度上能夠推動邊境貿易的發展，進而帶動城鎮化的快速前進。因此，以邊境貿易來推動建設的城鎮化發展模式在我國民族地區具有顯著地內在優勢，也構成民族地區城鎮化發展的一大特色。

（四）草原牧業發展型的城鎮化發展模式

草原牧區人口向城鎮集中是城鎮化進程中的客觀趨勢，也是解決民族地區草畜矛盾、推動草原牧業可持續發展的重大舉措。草原牧業發展型的城鎮化發展模式在我國內蒙古、甘肅、新疆、西藏等地表現明顯。特別是在內蒙古、青海等省區，由于地廣人稀以及各種自然因素、資源要素的制約，工業化發展水平相對落后，發展草原牧業則成了大勢所趨。草原牧業發展水平的提高不但能夠增加當地居民的收入水平，促進經濟社會的又好又快發展;也能夠助推農牧業人口向二三產業轉移，為城鎮化水平的加速貢獻力量，以此產生更為強勁的城鎮化效應。同時，外加政府的政策體系支持，諸如內蒙古的“十三五”規劃對構建現代農牧業經營體系、深化農村牧區改革以及加快農村牧區轉移人口市民化做出了詳細的謀劃，這些都為草原牧業發展型的城鎮化奠定了保障基礎。另外，草原牧業發展型的城鎮化發展模式對于草原牧業的保護以及緩解人口超負荷運轉所帶來的草原牧業過度使用起到了積極的作用。因此，從這方面而言，草原牧業發展型的城鎮化也構成民族地區城鎮化發展的重要模式。

三、民族地區城鎮化發展的愿景框架

民族地區城鎮化既要遵循城鎮化發展的一般規律，也要打造符合自身發展實際且具有民族特色的發展道路。對于民族地區而言，在未來的城鎮化發展過程中也需要構建起其愿景框架，將一般性規律與實際運行狀態相結合，實現集低成本高效率、城鄉統籌發展、低碳綠色環保、民族特色城鎮發展于一體的城鎮化新格局。

（一）低成本高效率的城鎮化

低成本高效率的城鎮化是我國新型城鎮化進程中所要實現的狀態目標，更是民族地區所要達成的城鎮化愿景。民族地區作為資源豐裕的區域，在城鎮化過程中，或者是由于資源的過度開采與使用，或者是由于生態脆弱性缺陷，導致生態環境遭到大幅度的破壞，而且經濟社會效益相對較小;民族地區的基礎設施建設力度不足，呈現出高負荷運轉和生命周期縮水的現象;城鄉二元戶籍制度、土地制度等因素所帶來的同工不同酬、同地不同權等現象日益凸顯，這些問題的出現造就出城鎮化的高成本低收益的運行狀態。為能夠滿足更多的農業轉移人口需要，民族地區未來的城鎮化發展進程中必須采取合理有效的措施解決這些問題，并推動這種高成本低效率的城鎮化向低成本高效率的城鎮化轉變。這一方面可以深度革除民族地區城鎮化中的盲目性投資現象，達成好鋼用在刀刃上的優質效果;另一方面能夠深度革除城鎮化中的公共產品供求失衡的現象，實現供求均等的良好局面。因此，民族地區必須樹立起低成本高效率的城鎮化發展愿景，以此提升城鎮化的經濟社會效應，推動整個民族地區城鎮化和經濟社會的健康協調快速發展。

（二）城鄉統籌發展的城鎮化

城鄉統籌發展是我國城鄉二元結構體制下城鎮和鄉村最佳的發展格局。傳統的城鎮化發展過多的是注重城鎮空間，忽視鄉村空間，導致二元結構體制依舊存在。[3]對于民族地區而言，由于受到戶籍、土地、社保等制度的影響，也存在著城鎮和鄉村兩大空間載體割裂的狀態，城鄉發展不平衡，產業結構不合理;各種公共服務城多村少，鄉村無法享受到城鎮所擁有的各種醫療、教育等公共待遇;城鄉居民收入差距持續拉大，收入分配出現失衡局面。這些問題的出現在很大程度上就會助推城鄉二元結構體制的逐步深化，對民族地區的城鎮化質量提升帶來負面影響。未來的發展進程中需要將城鄉二元的城鎮化有效轉變為城鄉統籌發展的城鎮化，并將后者作為民族地區的城鎮化發展愿景。一方面能夠加強城鄉互動、縮小城鄉之間的差距，逐步改善城鄉分離的空間結構狀態;另一方面能夠在充分發揮城鄉各自比較優勢的基礎下，實現城鄉間要素資源的有效配置，形成城鄉協調發展的狀態格局。因此，民族地區必須根據自身發展實際，構建起城鄉統籌發展的城鎮化愿景，協同推進民族地區城鄉一體化進程的實現。

（三）低碳綠色環保的城鎮化

低碳綠色環保的城鎮化是符合“五位一體”文明建設的內在要求和新型城鎮化本質內核的城鎮化類型。傳統的城鎮化發展中，多是以犧牲資源和環境為代價來推進，屬于典型的高能耗、高污染的城鎮化模式。[4]民族地區大部分地處西部地區，限制開發與禁止開發區域也大多位于民族地區，因此民族地區的生態環境成為全國性公共產品，成為全國的生態屏障，民族地區肩負保護全國生態環境的重要使命，資源環境承載力無疑成為民族地區城鎮化發展的重要約束之一。[5]同時，在面臨資源充裕與生態脆弱發展的矛盾體中，發展低碳綠色環保的城鎮化則成為民族地區必然的選擇，也是未來的發展趨勢。將低碳綠色環保的城鎮化作為民族地區城鎮化的發展愿景，符合該地區綠色、低碳的發展理念，也有著更為積極地現實意義。一方面能夠在考慮生態脆弱的前提下，扭轉當前民族地區所出現的資源過度開發與使用的不正當行為，提高資源的可持續性;另一方面能夠增強民族地區的危機意識，更加注重節能減排，繼續充當全國生態屏障的戰略作用。因此，低碳綠色環保的城鎮化屬于可持續性的城鎮化，也將成為未來民族地區的城鎮化愿景。

（四）民族特色城鎮發展的城鎮化

就我國城鎮化發展的一般狀態來看，千城一面的同質化現象頗為嚴峻，寬馬路、大廣場及高樓大廈成為諸多城鎮一味追求的目標，這就導致我國的城鎮化發展失去了自身的城鎮特色。對于民族地區而言，一個民族的文化歷史和文化觀念常常寄寓在該民族的居住文化當中，例如阿壩州的中國古羌城、廣西金秀自治縣的瑤族村。然而，在城鎮化的過程中諸多民俗和文化資源遭到各種破壞，各種民族特色面臨逐漸流失的后果。通過調研發現，民族地區的城鎮化與我國整體的城鎮化發展有所類同，多以高樓林立為主，雖然外表感官具有自己的民族特色，但建筑物內部結構和建筑類型已經失去民族特色。特別是一些具有民族特色的城鎮已經失去了最初的原貌，多被現代化的樓房所取代，地域特色和民族文化元素逐步消失。面臨這樣的發展問題，未來民族地區的城鎮化必須大力保護和發展具有民族特色的城鎮。一方面能夠在維持原有民族特色的基礎之上，深度挖掘地方文化、民族文化和歷史文化;另一方面也能夠實現以民族特色城鎮的發展來帶動城鎮化和經濟社會的高效前進，凸顯特色城鎮的內在優勢。因此，民族特色城鎮發展的城鎮化符合民族地區的發展現實，將其作為城鎮化愿景，既有現實依據，也有現實意義。

四、民族地區城鎮化發展的創新路徑

區域城鎮化發展的非均衡性及民族地區發展的自身特性，要求在未來的城鎮化進程中不僅要摒棄傳統的發展路徑和運行模式，更要在考慮各民族經濟狀況、歷史、文化、生態環境等特性的基礎之上，深化制度改革、堅持綠色低碳、強化產城融合及保護文化傳承，走出一條富有民族特色的城鎮化道路。

（一）堅持綠色低碳，發展城鎮化的生態文明建設

民族地區大部分處在我國生態保護的核心區，屬于我國的生態屏障。生態的脆弱性導致民族地區極易被污染或產生生態破壞，這就需要在未來的城鎮化進程中堅持綠色低碳，發展城鎮化的生態文明建設，堅決抵制以生態環境為代價所換取的城鎮化。首先，樹立生態文明的發展理念，并將此理念融入到城鎮化的發展中去。著力推進綠色發展、低碳發展，做到尊重自然、順應自然和保護自然相結合，在自然承載力范圍內推進城鎮化，促進城鎮化建設與生態建設相統一。其次，加強生態環境保護制度建設。科學制定生態保護紅線，將民族地區的重要生態走廊、野生動植物保護區以及基本農田保護區、濕地公園等劃入保護控制范圍;精細管理生態控制線，禁止從事與生態保護無關的作業性活動和開發建設活動，并依據“占補平衡”的原則，確保生態用地總量的不減少;嚴格規范審批制度，對于保護紅線和生態控制線內的生態區域要強化審批流程，確保生態區域用地的謹慎性和合理性。再次，逐步完善生態補償制度。逐步擴大補償范圍，要在原有的基礎之上，增加濕地、水源地的保護補償;穩步提升補償標準，加大財政補償力度;拓寬補償資金來源，除了財政專項投入之外，還可以整合各種專項資金及建立生態補償基金等，提升資金的使用效率。積極探索生態文明建設下的城鎮化發展有助于實現低碳綠色環保的城鎮化愿景，也為解決資源豐裕與生態脆弱的矛盾提供了良策。

（二）強化產城融合，持續釋放城鎮化的發展活力

民族地區在城鎮化過程中存在著人才流失和就業困難的運行矛盾，除了與民族地區自然條件及區域差異有關外，更為重要的深層次原因還在于產業發展和城鎮發展處在兩張皮的分裂狀態，導致產業結構和城鎮發展滯后，無法為年輕人提供更多的發展機會，也無法為農業轉移人口提供充足的就業崗位，未來的城鎮化進程中必須強化產城融合的力度，持續釋放城鎮化的發展活力。首先，加大城鎮化建設中的產業支撐力度。強化產業結構優化調整，在結合民族地區發展實際的條件下，加快農業現代化、新型工業化和旅游產業的升級速度，推動城鎮化與工業化、農業化（牧業）的協同水平和互動效應，深度革除兩張皮的發展狀態，促進城鎮發展與產業相互支撐，相互融合，形成以工帶農、以城帶鄉、城鄉一體化的城鎮化格局。其次，構建民族特色產業生態體系，協同推進城鎮化發展。各民族地區要根據自身優勢，構建具有民族特色的產業生態體系，特別是對于旅游產業帶動型的城鎮化地區，要打造旅游的精品線路，構建起點軸式的旅游資源網絡開發模式，將旅游景點和產業帶緊密銜接，以此推進城鎮化的協同發展。再次，擴大產業空間，加速產業集聚。民族地區要充分利用已有的產業群和產業鏈，擴大產業發展空間;鼓勵用高新技術來改造和提升傳統產業，增強產業的核心競爭力，推動產業聚群發展，進而支持城鎮化建設。因此，強化產城融合的新思維和新模式，有助于解決民族地區人才流失和就業難的矛盾，也為實現低成本高效率以及城鄉統籌發展的城鎮化愿景貢獻力量。

（三）深化制度改革，實現城鎮化發展質量的提升

民族地區城鎮化進程中存在著制度障礙與公眾利益訴求的運行矛盾，正是在這樣的現實狀態下，城鎮化發展質量始終處在低水平徘徊的局面，城鄉統籌發展格局尚未形成。這就需要在未來的城鎮化發展中必須深化制度改革，實現城鎮化質量的大幅度提升。首先，深化民族地區的戶籍制度改革。從戶籍上解除對民族地區農業轉移人口的束縛，實現鄉村人口的自由流動，并取消因城鎮戶籍所擁有的特權優勢;全面放開民族地區小城鎮的落戶限制，合理確定大城市的落戶條件，進而高效率的推動農業人口向城鎮的轉移。其次，強化民族地區的土地制度改革。按照“同地同權”的要求，促使農村集體所有土地和城鎮國有土地一樣享有同等化的權利，[6]真正的把農民從土地中解放出來;強化土地流轉制度建設，考慮到民族地區的實際，需要在堅持“自愿、有償”的原則下，推動土地合理流轉，提升土地利用效率，規避土地撂荒或閑置現象的發生。再次，完善民族地區的社會保障制度。將民族地區的社會保障納入到全國社會保障系統范疇之內，形成全國一盤棋的發展效果;實施差別化的對待方式，并適度提升鄉村地區的社會保障水平，強化鄉村公共服務力度。最后，創新民族地區的城鎮化投融資方式和制度。試著考慮建立政府主導，社會資本、民營資本全面參與的城鎮化建設模式，提升民族地區的城鎮基礎設施建設水平，緩解資金投入乏力的事實。因此，深化制度改革的城鎮化路徑，有助于打破制度障礙與公眾利益訴求、基礎設施建設不足與投入匱乏之間的矛盾，更有助于實現城鄉統籌發展的城鎮化愿景。

（四）保持文化傳承，不斷彰顯城鎮化的民族特色

城鎮化的快速發展導致民族地區的民族文化、歷史文化逐步流失，具有民族特色的小鎮和鄉村也不斷減少，“望得見山水、記得住鄉愁”的城鎮化縮影過程持續加快，這就要求民族地區在未來的城鎮化進程中必須全方位地保持文化傳承，著意彰顯城鎮化的民族特色。首先，保護歷史文化遺產，傳承與弘揚民族優秀文化。全面強化自然與文化遺產的保護力度，全方位振興傳統工藝水平，高質量延續歷史文脈，體現民族文化元素，特別是對于具有民族代表性的文化遺產、遺跡，應加大保護力度，并將其保護措施納入到經濟社會的全盤規劃中，力求保護的完備性。其次，建立一批具有民族風俗和民族文化代表的特色城鎮。全面結合民族地區的自然景觀和人文景觀，著力建成一座或幾座具有各自民族特色的山水田園城鎮，加大傳統村落和民居、民族特色村鎮保護力度，推動同質化的城鎮建設格局向具有人文關懷氣息的城鎮建設格局轉變。再次，做強做大非物質文化產業實體。未來的城鎮化過程中要規劃建設民俗文化園、文化生態保護區、民間工藝美術等文化街區;適度開發非物質文化遺產資源為旅游商品，積極打造融保護傳承、休閑旅游為一體的非物質文化產業實體。因此，保護文化傳承并不斷彰顯民族特色的城鎮化發展路徑有助于弘揚民族精神，凸顯民族文化及昭示民族個性，也為實現民族特色城鎮發展的城鎮化愿景獻計獻策。

五、結語

城鎮化問題作為民族地區亟待解決的關鍵性問題，關系到整個民族地區的經濟社會發展和人民生活水平。民族地區的城鎮化與我國的城鎮化既存有相同特征，也存在著不同之處，全面探尋出一條適合民族地區發展的特色城鎮化之路，對于未來民族地區經濟發展和社會安定團結具有重要的保障作用。因此，民族地區必須立足于自身發展實際，在遵循城鎮化發展的一般規律的大原則下，探索具有民族特色的城鎮化創新路徑，以期實現低碳綠色環保、城鄉統籌發展的低成本高效率的民族特色城鎮化新格局。

參考文獻：

[1]王雅莉.城市經濟學[M].北京：中國財政經濟出版社，2017.

[2]斯麗娟.西部民族地區新型城鎮化問題研究[J].蘭州大學學報（社會科學版），2016（1）：106-111.

[3]張明斗.新型城鎮化與城市可持續發展[M].北京：中國財政經濟出版社，2016.

[4]王雅莉，張明斗.中國民生型城鎮化的框架設計與優化路徑研究[J].城市發展研究，2013（5）：62-69.

[5]張冬梅.民族地區如何推進特色新型城鎮化[N].中國民族報，2014-12-19：6.

[6]青覺.我國民族地區新型城鎮化建設的思考[J].黑龍江民族論叢，2015（2）：1-6.