現代大學民主管理制度淺析

阮蓁蓁

摘 ? ?要： 現代大學民主管理是現代大學制度的一項重要內容。大學民主管理旨在完善大學治理結構， 推動大學的多元參與，實現大學治理。在我國大學治理結構中，學術權力和行政權力的平衡發展是實現現代大學民主管理的制度基礎，教職工代表大會制度是主要形式，學生參與管理是重要內容。我國大學民主管理的真正實現需要建立和完善系列制度加以保障。

關鍵詞： 高校民主管理 ? ?教職工代表大會制度 ? ?多元參與

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（2010—2020年）提出：“完善中國特色現代大學制度。完善高校治理結構。公辦高等學校要堅持和完善黨委領導下的校長負責制。健全議事規則與決策程序，依法落實黨委、校長職權。完善大學校長選拔任用辦法。充分發揮學術委員會在學科建設、學術評價、學術發展中的重要作用。探索教授治學的有效途徑，充分發揮教授在教學、學術研究和學校管理中的作用。加強教職工代表大會、學生代表大會建設，發揮群眾團體的作用。”這不僅指明了高校治理結構改革的主要方向，而且明確了完善現代大學制度必須實行多元參與、民主管理的戰略選擇。2017年國務院印發的《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，明確提出“加強和改進黨的領導、完善內部治理結構、實現關鍵性管理機制突破、構建社會參與機制、深化國際交流合作”等五項改革任務，每項改革涉及的核心是制度建設，重點是推進大學治理的多元參與和民主管理，掃除束縛改革發展的體制機制障礙，完善現代大學制度。何謂現代大學民主管理？其隱含的制度含義包括哪些？這些是我們在推動現代大學治理過程中必須提前辨析的問題。

一、何謂現代大學民主管理

“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”作為中國特色現代大學制度的特征已經無可爭議。但是，一段時間以來，一些人將“民主管理”視為與“黨委領導”“校長負責”和“教授治學”分離的概念加以考量。這種理解不僅割裂了黨委領導、校長負責、教授治學與民主管理之間的部分包含關系，而且有將民主管理等同于實行校務公開、教職工代表大會制度等民主管理形式的嫌疑。實際上，民主管理內涵更為豐富。民主一詞源于希臘語“demos”，意為人民，是指在一定的階級范圍內，按照平等和少數服從多數原則共同管理國家事務的國家制度。“民主管理”是相對于“絕對服從”的權威管理而言的，體現的是在“民主、公平、公開”的原則下，協調各種組織和各種行為達到管理目的思想。

由此可見，黨委領導、校長負責和教授治學本身就是現代大學民主管理的重要內容，大學管理者、教師和學生共同參與學校治理，是現代大學制度民主化的重要體現。這是因為黨委領導和校長負責體現的是黨委領導下的校長負責制，是我國高校領導體制的最根本制度。黨委領導是核心，把握著學校的辦學方向;校長負責是關鍵，校長是學校的法人，在黨委的領導下全面負責學校教學、科研和其他行政管理工作。民主集中制是黨委領導下的校長負責制的核心。黨委領導下的校長負責制就是在充分民主的基礎上實行正確的集中，在實踐中高校大多采取黨委常委會議和校長辦公會議決策的機制。該制度的前提包含民主的要義。堅持和完善黨委領導下的校長負責制，是現代大學民主管理的核心制度。

教授治學的概念來源于中世紀歐洲大學“教授治校”的理念，體現的是教授在重大學術事務范圍內的決策權力。這里的教授只是教師的一個特別群體代表。在現代大學制度建立過程中，以教授為代表的教師既是政策制定者之一，又承擔決策的執行與監督任務。教師不僅是傳道、授業、解惑的職業群體，更是學校的治理主體之一。教師對學校事務的充分參與是現代大學民主管理的重要體現。

因此，在中國教育政策語境下，現代大學民主管理可以被界定為在黨委的統一領導下，以校長為核心的行政體系和以教授為核心的學術體系為主體，全體教職員工和學生以各種制度化的渠道共同參與學校各類辦學活動的一種教育管理制度。

二、現代大學民主管理的制度內涵

實際上，現代大學民主管理范圍廣泛，隨著社會和高校自身的快速發展，高校的治理結構越來越復雜。因此，在完善現代大學制度的過程中，首先應不斷梳理和發展大學民主管理的制度內涵，明晰現代大學民主管理的具體含義，這是現代大學民主管理的實踐要旨所在。

（一）現代大學民主管理的制度基礎：學術權力與行政權力的協調運行

學術是大學的靈魂。學術權力是大學的專家學者依據其學術水平和學術能力，對學術事務和學術活動施加影響和干預的力量。學術權力作為大學教師眾多權力中的一個重要部分，具有追求真理和平等性的特征，這是由學術活動本身的內在邏輯決定的。學術權力行使者的產生方式、學術權力機構的產生方式及學術活動的決策方式都離不開平等、選舉、監督、少數服從多數等民主的基本內涵。特別在高校學術決策過程中，民主協商和投票已經成為學術事務活動的主要決策方式。學術權力的民主化特質使得其對具有集權和強制特征的行政權力有著重要的制約和監督作用。長期以來，由于各種原因，學術權力的式微和行政權力的膨脹在我國高校內部治理結構中形成鮮明的對比，兩種權力之間的不平衡使得學術權力對行政權力的制約和監督作用難以發揮。要改變行政權力泛化、干預學術權力的現象，就要探索建立行政權力與學術權力既相對分離又相互支撐的有機統一的運行機制，不僅是現代大學制度的應然性要求，更是高校民主管理的制度基礎。

（二）高校民主管理的主要形式：教職工代表大會制度

教職工代表大會制度作為教職工參與學校民主管理和監督的重要形式，在溝通、協調和整合大學成員利益訴求方面發揮著重要作用，具有權威的法律依據。《中華人民共和國高等教育法》第四十三條規定：“高等學校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監督，維護教職工合法權益。”目前，我國一些高校的教職工代表大會制度由于權力實現機制的缺失，在具體的運行過程中其民主監督和權力制約的職能或流于形式。針對教代會制度現存的問題，這些高校應著力加強教代會制度建設。要進一步明確教代會的職責，使教代會制度在繼承傳統法律所賦予的四項基本職權的同時，將其職責解釋具體化，并通過制度予以落實[1]。要在不斷完善黨委領導下的校長負責制的前提下，進一步強化教代會的職能，不斷加強其監督機構的地位和作用。此外，還應完善教代會的工作機制。要建立健全教代會的常設性工作機構，使之參與學校的審議決策過程。要推進教代會的建章立制工作，通過制度規范教代會運行。要建立信息反饋制度、教代會與校長及各職能部門聯系制度等，使教代會按照法定程序發揮民主管理和監督的職能，從而保證民主管理工作的有章可循。

（三）高校民主管理的重要內容：學生參與學校管理

美國教育社會學家馬丁·特羅認為，高等教育在人類歷史上的發展，經歷了三個不同性質的階段。第一個階段是為社會上少數人服務的精英型高等教育階段，在這個階段高等教育毛入學率不到15%;第二階段高等教育毛入學率達到15%以上，這時高等教育進入了大眾化階段;第三階段高等教育毛入學率達到50%以上，這時高等教育進入普及化階段[2]。隨著我國高等教育進入大眾化階段，學生作為高校主體的地位得到不斷的加強，在大學建設中扮演著越來越重要的角色。近幾年，隨著現代化進程的加快，我國高校對學生參與高校管理的認識在逐漸深化，一些高校對學生參與高校管理進行了可貴的探索。如吉林大學通過制定出臺《學生參與學校民主管理實施辦法》等文件，改革學生會等學生組織的職能，開展“書記面對面”、“校長有約”等系列活動，為學生參與學校治理提供與學校領導直接對話、建言獻策的平臺，為學生參與學校治理提供制度保障。學生參與高校民主管理的不斷加強，不僅有利于學校決策的科學性和民主性，還是推進現代大學制度建設的重要途徑。

三、實現現代大學民主管理的制度保障

民主管理本身就是一種制度，它是一種價值取向層面的宏觀制度，是各種具體制度的抽象集合。要實現民主管理制度的核心要義必須制定系列具體制度，即以大學章程為核心的制度體系。完善以大學章程為核心的制度體系，是探索現代大學制度建設、深化教育體制改革的重要內容，是推進現代大學科學發展、民主管理的必要條件。具體來說就是要不斷深化大學內部治理結構，完善黨委領導下的校長負責制，健全民主決策機制，建立健全民主參與與監督機制，規范各類學校事務管理活動，保障民主管理。可以從以下幾個方面開展工作：

一，要進一步完善黨委領導下的校長負責制。要進一步清楚、具體地界定黨委和校長的職責范圍，明確黨委、行政議事制度，用制度規范領導行為。權責清晰、分工明確的黨委領導下的校長負責制是建立現代大學制度，貫徹黨的民主集中制原則，推進高校民主管理進程的重要保證。

二，健全高校的民主決策機制。要嚴格區分學術事務管理和行政事務管理，避免行政權力對學術權力的過多干涉。保證以學術委員會為核心的學術組織體系對學術事務的充分發言權和決策權，同時對行政事務及行政決策保留參與權和監督權。對學校的重大問題決策、重要干部任免、重大項目投資決策、大額資金使用等“三重一大”事項由黨委會和校長辦公會議作為最高決策機構進行決策。對涉及教職工利益密切相關的重大事項，建立民主評議制度，對于專業性、技術性較強的重大事項的決策，建立專家評議制度;不斷完善決策失誤責任追究制度，做到決策的科學、民主[3]。

三，建立健全民主參與與監督機制。要整合校內外各種力量加強民主參與和監督。充分發揮以教授為主體的學術委員會或教授委員會、以教職工為主體的教職工代表大會、以學生為主體的學生代表大會、以社會利益相關者及其他人員組成的理事會及各民主黨派及統戰代表人士的積極作用，發動校內外各種力量共同參與學校的管理，努力實現學校重大決策的科學化、民主化。同時還要積極推進校務公開，接受校內外利益相關者的監督。要把學校工作的重點、難點、教職工和社會關心的熱點問題，作為校務公開的重要內容，接受全校師生和社會力量的共同監督，構建黨內監督和黨外監督的立體監督體系，不斷加快高校民主管理的進程。

參考文獻：

[1]孫世一.完善高校教代會制度[N].吉林日報，2012-12-8（7）.

[2]宋麗慧.德國大學生參與高校管理給予的啟示[J].中國大學教學，2007（4）：81.

[3]何小鋒，劉美忠.新時期加強高校民主管理的思考[J].湖南科技學院學報，2013（1）：110.