分類視角下財政科技支出績效評價個性指標體系研究

梁麗娟　江書軍　龐克欣

摘 要：個性指標作為績效評價的核心指標，在提升績效評價的針對性和有效性中發揮著關鍵作用。本文以河南省為例，結合科技重大專項、重點研發與推廣專項、技術創新引導專項、創新體系建設專項、基礎前沿研究專項五大類項目特點和主要目標，構建了河南省財政科技支出績效評價個性指標體系，為準確、客觀評價河南省不同類型科技資金使用效益提供參考。

關鍵詞：財政科技支出；績效評價；個性指標體系

中圖分類號：G301；F290 文獻標識碼：A 文章編號：1671-0037（2019）2-63-5

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2019.02.011

1 引言

近年來，隨著國家財政科技投入力度的不斷加大，財政科技支出的績效問題逐步受到社會各界的關注。2018年9月，中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》提出將預算管理和績效管理流程結合起來，構建涵蓋事前績效評估、績效目標管理、績效運行監控、事后績效評價及評價結果應用“五個環節”的全過程預算績效管理鏈條。績效評價作為整個預算績效管理鏈條的核心環節，其評價指標的目的性、科學性和可操作性將直接關乎績效評價結果的質量。目前，從理論研究層面來看，部分學者在財政科技支出績效評價指標設計、評價方法選擇、評價模型建立等方面做出了積極的探索，涌現了一批高質量的理論研究成果，為財政科技支出領域績效評價工作的推廣提供了重要的理論支撐。從實踐應用層面來看，財政科技支出領域的績效評價在全國各地都已普遍開展，逐步實現了對科技項目資金的績效自評的全覆蓋，部分重點領域的科技支出已引入第三方機構開展評價，為構建全過程預算績效管理鏈條積累了豐富的經驗。

但從現有的理論成果和實踐應用來看，績效評價過程中指標體系的設計依然是重點和難點。鑒于此，本文以河南省為例，結合河南省財政科技項目支出類型，構建不同項目類型財政科技支出的共性與個性指標體系，為準確評價項目資金使用效益提供參考。

2 科技項目類別及內涵界定

2.1 科技項目類別

隨著2018年全面實施預算績效管理的推行，財政科技支出項目績效評價已成為科技管理工作的重要組成部分。然而科技支出項目數量繁多，如何做好項目分類管理，在分類的基礎上開展績效評價成為提升績效評價質量的重要環節。

通過梳理國內外現有科技項目的分類，主要有以下幾種劃分方法：①二分類法。美國將科技項目劃分為基礎研究和應用研究兩大類，同時針對這兩種不同類型項目進行績效評價，評價時會區別不同的項目特點、時間范圍、評估對象以及項目重點等內容。②三分類法。聯合國教科文組織和世界經濟合作與發展組織將科技項目根據科技活動類型的性質特征劃分為三類（基礎研究、應用研究、試驗開發）。目前世界上許多國家都廣泛認同這種分類方法，我國在《年度科技經費投入公報》中通常采用三分類法進行相關數據的披露。③五分類法。歐洲國家從20世紀90年代就開始將科技投入項目分成五類，根據科技活動過程中的基本特征和發展規律劃分為純基礎研究、戰略性基礎研究、應用研究、技術開發以及技術服務。④六分類法。我國科技項目分類可在科技部頒布的《科學技術評價辦法》中找到明確的規定，具體劃分為六大類，具體為科技條件建議與科技支撐服務、戰略基礎相關的研究項目、應用研究項目、自由探索性質的基礎研究項目、社會公益性研究項目、科學技術產業化項目。

2.2 科技項目內涵界定

本研究基于河南省財政科技支出類型，結合河南省人民政府《關于深化省級財政科技計劃和資金管理改革的意見》（豫政〔2015〕2號），在我國現有六分類法的劃分基礎上，圍繞科技計劃功能定位，整合形成科技重大專項、重點研發與推廣專項、技術創新引導專項、創新體系建設專項、基礎前沿研究專項五大類科技項目支出類型，并依據五類科技項目支出類型構建績效評價個性指標。

2.2.1 科技重大專項。聚焦重大戰略需求和產業化目標，篩選出若干重大戰略產品、關鍵共性技術或重大工程作為重大專項，發揮集中力量辦大事的體制優勢，在設定時期內進行集成式協同攻關。

2.2.2 重點研發與推廣專項。聚焦國民經濟與社會發展的重點公共需求和民生科技優先領域，遵循研發和創新活動的規律和特點，凝練形成若干目標明確、邊界清晰的重點專題，從基礎前沿、重大共性關鍵技術到應用示范進行全鏈條創新設計、一體化組織實施，重點解決制約公益性行業發展的重大科技問題，強化需求導向和應用導向，增強項目系統性、針對性和實用性，服務社會公益事業發展。

2.2.3 技術創新引導專項。明晰政府與市場的邊界，充分發揮市場對技術研發方向、路線選擇、要素價格、各類創新要素配置的導向作用。政府主要通過制定政策、營造環境，引導企業成為技術創新決策、投入、組織和成果轉化的主體，支持企業開展的產業重大共性關鍵技術研究等公共科技活動。

2.2.4 創新體系建設專項。創新體系項目與我國六分類法中的條件建設類相似，涵蓋內容較為寬泛，既包括實驗室建設、創新基地建設、科研平臺建設、科學儀器設備研發等旨在改善科技硬條件的項目，又包括人才培養、管理信息系統建設、科普等改善科技軟條件的項目，還有將兩者綜合考慮的復合型項目。

2.2.5 基礎前沿研究專項。基礎前沿研究專項突出原始創新，成果主要體現在理論層面，包括撰寫研究報告、發表論文、出版專著等。相關成果雖然在短期內不一定馬上投入實際應用，但對未來的技術和產品創新卻奠定了重要基礎，能夠在源頭創新上發揮很大的引領作用。

3 財政科技支出績效評價指標設計

3.1 指標設計原則

提升績效評價結果質量的關鍵在于設計一套完善、科學的評價指標體系。

3.1.1 目標導向原則。績效評價要注重結果導向，指標體系中的每個指標都是在績效目標的基礎上衍生出來的，進而通過績效目標的實現程度來判斷資金使用效益。

3.1.2 系統性原則。績效評價指標的設計應從項目宏觀層面出發，結合績效總目標及各單項目標的分解，形成一個由若干子系統構成的相互聯系、各有側重的評價指標體系。

3.1.3 科學性原則。科學性是績效評價順利進行的基礎。評價指標的設計要基于各類科技項目的客觀特征，定量指標與定性指標相結合，且每個指標必須具有清晰、明確、科學的含義，各指標之間既要避免相互重合又要相互聯系。

3.1.4 可比性原則。可比性要求對同類評價對象要設定共性的績效評價指標，以便于評價結果可以相互比較。

3.1.5 可操作性原則。所謂可操作性是指評價指標設計要具有可行性，做到通俗易懂、簡便易行，數據的獲得應考慮現實條件和可操作性，符合成本效益原則。

3.1.6 分類評價原則。所謂分類評價原則，是指財政科技支出績效評價指標的設計既要體現共性指標的可比性，同時又要設計個性指標體現各類資金績效的差異性。

3.2 共性指標設計

共性指標是適用于所有評價對象的指標，主要包括預算編制與執行情況、財務管理狀況、資產配置、資金分配等內容。2011年，財政部印發的《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號）對項目支出績效評價給出了參考指標框架，在項目決策、項目管理、項目績效3個一級指標的基礎上細化出8個二級指標、20個三級指標，為后續績效評價工作的開展提供重要的參考依據。

從項目決策、項目管理兩類指標下設的二級指標和三級指標來看，主要涉及項目目標設置、決策過程、資金分配、資金管理組織實施等方面，適用范圍較為廣泛，在財政科技支出各類型項目績效評價過程中屬于共性評價因素，適合用來做共性指標。因此，本文在各類科技項目支出評價指標設計過程中，為提升績效評價結果的可比性，遵循財預〔2011〕285號中項目決策、項目管理、項目績效3個層面評價指標的設計框架，并將項目決策、項目管理中的二級指標、三級指標作為財政科技支出各類項目的共性指標，具體如下表1所示。

3.3 個性指標設計

個性指標是分行業、分領域并結合各類項目特點而設定的能夠體現評價對象關鍵績效的指標，個性指標的設計主要體現在項目績效中。由于不同類型項目的產出和效益不同，因而需結合不同類型項目特征有針對性地設計產出指標、效益指標。本研究基于河南省科技重大專項、重點研發與推廣專項、技術創新引導專項、創新體系建設專項、基礎前沿研究專項五大類項目特點，經文獻研究、調查分析對五類項目個性指標的設計進行了分類探索。

3.3.1 科技重大專項類。科技重大專項類項目主要解決事關國家長遠發展和國家安全戰略的核心問題，定位較高，著眼國家戰略性、前沿性與前瞻性的重大技術問題，搶占科技發展的前沿制高點，同時兼具人才培養功能。該類項目更加注重成果應用和實際效益，其產出和效果指標具體如表2所示。

3.3.2 重點研發與推廣專項類。重點研發與推廣專項類項目關注各類新技術、新產品、新材料和新裝置等在經濟和社會發展中的實際應用，以及所取得的經濟效益和社會效益。與科技重大專項相比，該類項目側重于技術的研發和應用，與日常生產生活和各類企業技術創新聯系更為密切，涉及的問題多、覆蓋范圍廣，對整個社會進步具有十分重要的推動作用。其產出和效果指標具體如表3所示。

3.3.3 技術創新引導專項類。技術創新引導專項類項目主要促進科技成果轉化和產業化，從而為產業發展提供科技服務，包括與產業發展相關的人才培訓和基地建設以及提升各類企業的科技創新能力。一般由企業提出需求、先行投入和組織研發，通過風險補償、后補助、創投引導等方式發揮財政資金的杠桿作用，形成主要由市場決定技術創新項目、資金分配和評價成果的機制以及企業主導項目組織實施的機制。其產出和效果指標具體如表4所示。

3.3.4 創新體系建設專項類。創新體系建設專項類項目突出載體完善、平臺（基地）建設和人才培育，以創新基地、科研基礎平臺等各類技術創新服務平臺建設為目的，旨在改善科技硬件條件，同時又包括人才和團隊建設、信息化建設等科技軟件條件，涵蓋范圍較為寬泛。其產出和效果指標具體如表5所示。

3.3.5 基礎前沿研究專項類。基礎前沿研究專項類項目是針對經濟社會發展中的科技理論和關鍵共性技術，以獲取新原理、新方法的研究活動。項目具有周期長、影響面廣、公益性強的特點，績效評價以其原始性創新成果為主。其產出和效果指標具體如表6所示。

4 績效評價指標體系應用關鍵事項

財政科技支出績效評價個性指標作為績效評價指標體系的核心指標，是提升績效評價結果應用的關鍵。在具體的績效評價過程中，評價指標體系的設計與應用須把握以下幾個關鍵環節。

4.1 樹立分類分級理念

目前的理論研究和實務操作中，科技項目支出的分類關注度不夠，導致不同類型項目績效評價指標缺乏辨識度。因此，應堅持分類分級的評價思路，不同類型資金的產出和效果具有差異性，須強化個性指標的設計和使用。

4.2 堅持動態評價思路

科技資金項目效益的發揮是一個持久的、延續的過程，具有一定的滯后性。當前許多科技項目績效評價往往在項目結束后立即展開，雖然產出指標相對較好，但效益指標卻未能充分體現出來。因此，建議針對基礎研究、科技重大專項等短期內效益發揮不明顯的項目類型，實施動態評價，避免科研項目基于績效觀念下的短視化行為。

4.3 準確界定項目效益

項目效益作為項目績效的核心內容，其在各類科技項目資金效益的發揮過程并非完全相同，有些類型的項目會有明顯的經濟效益產生，有些卻沒有。因此，在具體的實務操作過程中，項目效益類指標要合理取舍，而并非將經濟效益、社會效益、環境效益、可持續影響、服務對象滿意度都設計出來。

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Abstract： As the core index of performance evaluation， personality index plays a key role in improving the pertinence and effectiveness of performance evaluation. This paper took Henan Province as an example， combined the characteristics and main objectives of five projects： major science and technology special projects， key R & D and promotion special projects， technical innovation and guidance special projects， innovation system construction special projects， and basic frontier research special projects， and constructed a personality index system of performance evaluation of the financial expenditure of science and technology in Henan Province， which has provided a reference for accurate and objective evaluation of the using benefits of different types of scientific and technological funds in Henan Province.

Key words： financial science and technology expenditure； performance evaluation； personality index system