我國金融廣告事前規(guī)制的構(gòu)建

董新義

在近年來我國發(fā)生的有影響力的非法金融案件案件中，非法金融廣告在其中均起到了推波助瀾的作用。特別是互聯(lián)網(wǎng)（包括移動互聯(lián)網(wǎng)、自媒體等）發(fā)布金融廣告成為金融廣告業(yè)主力軍的當(dāng)下，其傳播速度更加迅猛。但有關(guān)部門對所有網(wǎng)絡(luò)廣告進行監(jiān)督存在很大難度，虛假廣告和內(nèi)容違法廣告的問題日益嚴重。除了互聯(lián)網(wǎng)金融案件中能發(fā)現(xiàn)非法金融廣告的身影之外，通過線下門店和自媒體等手段進行違法金融和理財廣告宣傳行為也異常泛濫。自2016年4月國家17個部委聯(lián)合發(fā)布《開展互聯(lián)網(wǎng)金融廣告及以投資理財名義從事金融活動風(fēng)險專項整治工作實施方案》（以下簡稱《互金廣告整治方案》） 以來，非法金融廣告整治行動取得初步成效。誠然，事后對非法金融廣告進行打擊處罰和政府規(guī)制固然重要，但筆者認為對金融廣告發(fā)布前的事前審查制度和自律管理制度更為重要。我國應(yīng)根據(jù)具體國情， 借鑒發(fā)達市場對金融廣告的事前審查制度，構(gòu)建起統(tǒng)一的金融廣告事前審查和自律規(guī)制體系。

我國對金融廣告缺乏事前規(guī)制制度

目前我國金融基本法律只有少許規(guī)定間接性對金融廣告進行了規(guī)制。例如《證券法》第78條禁止傳播虛假信息或誤導(dǎo)證券信息，第79條第（6）項禁止利用傳播媒介或者通過其他方式提供、傳播虛假或者誤導(dǎo)投資者的信息;《證券投資基金銷售管理辦法》第32、33、89條規(guī)定了違法制作、分發(fā)或公布基金宣傳材料等行為的行政法律責(zé)任，間接地對基金廣告進行了規(guī)制;《商業(yè)銀行理財業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法》第28條從商業(yè)銀行理財產(chǎn)品的宣傳銷售文本以及所使用的語言進行了規(guī)范; 《關(guān)于加強報刊傳播證券期貨信息管理工作的若干規(guī)定》第3條對報刊傳播證券期貨信息的報道宗旨及報道內(nèi)容作出了原則性規(guī)定。除了前述金融法規(guī)個別法條間接地對金融廣告的規(guī)范作出規(guī)定以外，我國理論和實踐更多將金融廣告回歸到其他法律法規(guī)范疇進行規(guī)制。例如《廣告法》第25條（招商等有投資回報預(yù)期的商品或服務(wù)廣告的禁止性內(nèi)容規(guī)定）、《反不正當(dāng)競爭法》第8條（經(jīng)營者虛假或引入誤解的商業(yè)宣傳的禁止規(guī)定）、《消費者權(quán)益保護法》第20條（經(jīng)營者虛假或者引人誤解的宣傳的禁止規(guī)定）等法律規(guī)定間接性地對金融廣告內(nèi)容進行了規(guī)制。但可以確定的是，上述法律規(guī)定大多數(shù)是對廣告內(nèi)容的規(guī)定，對廣告的事前審查方面卻缺乏相應(yīng)規(guī)定。

在廣告審查方面，我國目前大部分廣告內(nèi)容的審查任務(wù)都是由廣告經(jīng)營者或者發(fā)布者自主完成，廣告監(jiān)管者僅僅負責(zé)事中監(jiān)測和事后監(jiān)管。僅有部分特殊廣告， 是由政府進行事先審查的。《廣告法》第34條對藥品、醫(yī)療器械、農(nóng)藥、獸藥等四類商品廣告設(shè)定了事前內(nèi)容審查制度， 《中醫(yī)藥條例》第13條和《保健食品廣告審查暫行規(guī)定》又分別設(shè)定了中醫(yī)醫(yī)療和保健食品廣告的事前審查制度，總計六類，而金融廣告并未被囊括在事前審查的范疇。

雖然之前我國也在對金融廣告進行治理，但是以頒布《互金廣告整治方案》為契機，將金融廣告治理納入全國性的專項整治工作范圍。《互金廣告整治方案》明確規(guī)定互聯(lián)網(wǎng)金融廣告應(yīng)當(dāng)依法合規(guī)、真實可信，并明定了廣告內(nèi)容九項禁止性規(guī)定。2017年12月底，在中國人民銀行下發(fā)《關(guān)于開展金融廣告治理工作的通知》以來，中央和地方政府都加強了對金融廣告的治理，規(guī)范從事金融業(yè)務(wù)的持牌機構(gòu)廣告宣傳行為，打擊非持牌機構(gòu)違法違規(guī)發(fā)布金融廣告，全面規(guī)范持牌機構(gòu)的廣告和宣傳行為。但這些金融廣告的專項整治措施大多數(shù)還是針對金融廣告內(nèi)容的規(guī)制與事后打擊處罰的規(guī)定，并未確立事前規(guī)制機制。

金融廣告事前規(guī)制的國際經(jīng)驗

廣告內(nèi)容的事前規(guī)制

在英國，其金融法律對普通金融產(chǎn)品廣告內(nèi)容均有著專門的規(guī)定。例如英國金融行為監(jiān)管局（FCA）對存款、投資、房屋貸款、保險和消費信貸5類金融產(chǎn)品廣告宣傳做出了三方面規(guī)定：中性、清晰、不誤導(dǎo)。具體要求如下：在金融產(chǎn)品廣告中需要有該產(chǎn)品的風(fēng)險提示或其他必要說明;圖片廣告可以解決社交媒體廣告字數(shù)限制問題，但在社交軟件如Twitter 中插入圖片也應(yīng)符合監(jiān)管要求。英國廣告標準管理局（Advertising Standards Authority，ASA）作為英國最高的廣告行業(yè)自律組織，也會制定廣告內(nèi)容的標準，對廣告內(nèi)容進行審查。

在美國，在對金融廣告的事前規(guī)制方面，首先對金融廣告制作內(nèi)容進行了嚴格規(guī)定。聯(lián)邦貿(mào)易委員會作為美國最主要的廣告監(jiān)管機構(gòu)，在《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》中對虛假廣告進行了明確定義，認為在確定廣告是否具有欺騙性時，既要考慮廣告說明、詞句、設(shè)計、聲音或其組合本身，還要考慮其對有關(guān)事實的表述程度， 即廣告本身是否能揭示與廣告內(nèi)容相關(guān)的實質(zhì)內(nèi)容。同時還規(guī)定，金融產(chǎn)品廣告首先應(yīng)遵守一般性商業(yè)廣告的規(guī)定，內(nèi)容必須真實，不得具有欺騙性、吹噓性、不正當(dāng)性、虛假推薦性或證言性、保證性等特征。其次，在廣告發(fā)布之前，相關(guān)部門會對內(nèi)容進行審查，如美國金融業(yè)監(jiān)管局（FINRA）對證券類廣告的審查，其下設(shè)廣告監(jiān)管部門，對會員公司上傳的即將發(fā)布的廣告金融業(yè)監(jiān)管局會進行事前審查，確保內(nèi)容公平、均衡、非誤導(dǎo)性， 且遵守美國金融業(yè)監(jiān)管局（FINRA）、美國證券交易委員會（SEC）、市政證券規(guī)則制定委員會（MSRB）和證券投資者保護公司（SIPC）的廣告規(guī)則。最后，美國的媒體也建立了相應(yīng)的廣告審查機制，對將要刊播發(fā)布的廣告進行審查。有的媒體會要求提供廣告產(chǎn)品或服務(wù)的相關(guān)證明材料，有的甚至?xí)M織專業(yè)人員對廣告的產(chǎn)品進行測試，有權(quán)拒絕發(fā)布可能引起不良反應(yīng)的爭議性廣告，有權(quán)中止含有不實信息的廣告發(fā)布。

在韓國，金融類廣告投放前，無論是金融投資商品還是保險產(chǎn)品，都需要金融投資協(xié)會或保險業(yè)協(xié)會審核，審核周期為7個工作日，審核內(nèi)容包括：廣告是否存在錯誤、夸大、欺詐和誹謗性描述以及予以片面比較等內(nèi)容。

廣告發(fā)布媒體的事前規(guī)制

在英國，F(xiàn)CA專門出臺了關(guān)于社交媒體的監(jiān)管規(guī)定，該規(guī)定中定義的社交媒體包括但不限于：博客、微博、社交網(wǎng)絡(luò)、論壇和圖片音視頻分享平臺等;規(guī)定社交媒體金融廣告同樣應(yīng)遵守公平、清晰、不誤導(dǎo)的原則。在FCA具體的監(jiān)管規(guī)則中， 每種不同的社交媒體廣告，都需要單獨進行考量以符合各自的監(jiān)管要求，且金融公司有義務(wù)建立一個合適的系統(tǒng)，在適當(dāng)時候能夠關(guān)閉社交媒體或刪除某一條金融廣告。在法國，網(wǎng)絡(luò)廣告的主要監(jiān)管主體是由政府、國有電視臺、消費者協(xié)會以及網(wǎng)絡(luò)廣告公司組成的RFP（半官方機構(gòu)）， 并對網(wǎng)絡(luò)廣告實施事前準入機制，未經(jīng)審查機關(guān)審查通過的網(wǎng)絡(luò)廣告一律不允許發(fā)布。

在美國，對廣告發(fā)布媒體也有相應(yīng)的規(guī)制。美國聯(lián)邦通訊委員會是美國三大政府主要監(jiān)管主體之一，該機構(gòu)具有確認廣播電臺和電視臺的廣告播出資格的權(quán)力， 一旦發(fā)現(xiàn)廣告中有不文明或黃色內(nèi)容，會查處廣告主及播出機構(gòu)，嚴重時會收回該廣播電臺或電視臺的廣告播出資格。在互聯(lián)網(wǎng)廣告異軍突起之后，美國也注意到了作為廣告載體的互聯(lián)網(wǎng)平臺，法律直接規(guī)定任何監(jiān)管廣告的法律法規(guī)對各種媒體廣告均具有同等約束力，不因廣告媒介形式不同而有所差別，互聯(lián)網(wǎng)廣告的法律限制與其他廣告形式相同。且在互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站做網(wǎng)絡(luò)廣告時，必須得到美國聯(lián)邦通訊委員會批準，由美國聯(lián)邦通訊委員會發(fā)放的許可證也應(yīng)每年更新。

金融廣告的自律規(guī)制

在發(fā)達國家，在對金融廣告的事前規(guī)制方面，主要都是通過自律組織的自律管理來實現(xiàn)的，政府規(guī)制更多是事后規(guī)制。

美國的自律監(jiān)管。早在1904年，自律組織就開始針對廣告制定自己的自律規(guī)則，如美國廣播事業(yè)協(xié)會在1975年訂立的《美國電視廣告規(guī)范》，該規(guī)范除了對一些電視廣告播映的基本標準作出規(guī)定外， 另外還訂立了六項準則。現(xiàn)今美國影響最大的自律機構(gòu)是美國廣告自律監(jiān)管理事會，其前身是BBB、4A 協(xié)會與全國廣告審查理事會。

美國廣告業(yè)的行業(yè)自律管理十分有效，廣告自律監(jiān)管理事會的前身之一—— 全國廣告審查理事會負責(zé)廣告的投訴、仲裁和移送政府處理，其下設(shè)兩個廣告管理部門：全國廣告審查局與全國廣告審查委員會。全國廣告審查局的成員承擔(dān)檢查廣告、處理廣告的投訴、調(diào)查、建議廣告改稿和修正的職能，全國廣告審查局無法解決的問題，將提交給由企業(yè)、廣告公司、有經(jīng)驗和學(xué)者代表組成的全國廣告審查委員會。全國廣告審查局正式受理投訴后50 ～60日內(nèi)便可得出結(jié)論，效率高于法院審理。而現(xiàn)在的美國廣告自律監(jiān)管理事會則以領(lǐng)域劃分為5個部分來分別負責(zé)廣告業(yè)的自律監(jiān)管，這些部門分別是：全國廣告部、兒童廣告審查部、全國廣告審查委員會、電子零售自律監(jiān)管組和網(wǎng)絡(luò)廣告組。該部門設(shè)置不僅涉及一般性的廣告業(yè)的監(jiān)管，也將包括金融廣告在內(nèi)的新型廣告業(yè)監(jiān)管納入進來，實現(xiàn)全領(lǐng)域監(jiān)管。

英國的自律監(jiān)管。廣告行業(yè)自律組織在英國的廣告業(yè)管理中扮演了十分重要的角色，其中英國廣告標準管理局（ASA） 是英國廣告行業(yè)自律的最高機構(gòu)，該機構(gòu)制定的《英國廣告職業(yè)行為準則》是英國廣告行業(yè)自律的主要法則。除了制定準則，英國廣告標準管理局還擁有認定違法廣告的權(quán)力，具有很高的權(quán)威性。在金融廣告監(jiān)管方面，英國廣告標準管理局與英國金融行為管理局共同協(xié)作，在非廣播金融廣告領(lǐng)域，金融行為監(jiān)管局是主要的監(jiān)管者，廣告標準管理局主要負責(zé)補充協(xié)助金融行為管理局的工作，而在廣播金融廣告領(lǐng)域，廣告標準管理局則負責(zé)監(jiān)管所有的金融廣告，但是要尋求金融行為監(jiān)管局的建議。同時，廣告標準管理局也會與金融行為監(jiān)管局協(xié)商共同制定金融廣告的相關(guān)規(guī)則，包括監(jiān)管政策、行業(yè)標準和建議、監(jiān)管細則。

日本的自律監(jiān)管。在日本，全國性的廣告自律組織主要有三個：全日本廣告聯(lián)盟、日本廣告業(yè)協(xié)會與日本廣告客戶協(xié)會。其中，最有影響是全日本廣告聯(lián)盟， 該聯(lián)盟制定的《全日本廣告業(yè)協(xié)會廣告?zhèn)惱砭V領(lǐng)》是廣告界必須遵守的最高準則。三個自律組織分別負責(zé)不同領(lǐng)域的管理，在工作上既相互支持，也起到了相互制約的作用。在日本的自律監(jiān)管中不得不提到日本廣告監(jiān)管審查機構(gòu)，日本廣告審查機構(gòu)（Japan Advertising Review Organization，JARO）于1974年成立，最初的發(fā)起者有日本廣告主協(xié)會、日本新聞協(xié)會、日本民間放送聯(lián)盟、日本雜志廣告協(xié)會、日本廣告業(yè)協(xié)會和全日本廣告業(yè)聯(lián)盟。其工作內(nèi)容主要有：（1）有關(guān)廣告表現(xiàn)、表示的咨詢和處理;（2）對廣告表現(xiàn)、表示的審查和指導(dǎo);（3）有關(guān)廣告表現(xiàn)、表示基準的制定;（4）與廣告主、媒體、廣告業(yè)等行業(yè)自律機構(gòu)的聯(lián)系和協(xié)調(diào);（5）與消費者團體、行政機關(guān)等的聯(lián)系和協(xié)調(diào);（6）對企業(yè)和消費者的教育和PR活動;（7）資料收集和整理;（8）其他。JARO從建立至今，因其對日本廣告監(jiān)管所起到的巨大作用，被稱為廣告業(yè)“行業(yè)自律的中央機構(gòu)”，在社會中也得到了廣泛的認可。

我國金融廣告事前規(guī)制制度構(gòu)建的思路

完善金融廣告事前審查的相關(guān)法律法規(guī)。隨著我國廣告行業(yè)的迅速發(fā)展，《廣告法》等傳統(tǒng)法律已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)行社會發(fā)展，金融廣告行業(yè)亟需專門的法律規(guī)定來適應(yīng)發(fā)展。美國在面對廣告業(yè)法律滯后的現(xiàn)狀時采取了積極行動，譬如在美國網(wǎng)絡(luò)發(fā)展早期，對于電子郵件形式的廣告泛濫現(xiàn)象，為了解決立法無法調(diào)整或者難以有效調(diào)整的線上問題，避免垃圾郵件廣告給用戶帶來不必要的干擾，美國于2003 年出臺了《反垃圾郵件法》，及時進行了專門立法。

確立完善的法律法規(guī)體系是對我國金融廣告規(guī)制的保障，針對我國現(xiàn)行金融廣告法律現(xiàn)狀，首先，需要制定專門的有關(guān)金融廣告監(jiān)管的法律，明確有關(guān)金融廣告的專有名詞含義、禁止性內(nèi)容等相關(guān)內(nèi)容，建立起責(zé)任處罰機制，針對金融領(lǐng)域的相關(guān)人員的責(zé)任承擔(dān)進行差異化規(guī)定; 其次，在專門的法律法規(guī)下，制定金融廣告的事前審查制度。在建立事先審查制度時應(yīng)注意增加查處主體，非法金融廣告是基于多方主體的共同作用，不能僅對該金融公司進行處罰，在非法金融廣告中起到明顯作用的主體也應(yīng)該承擔(dān)一定的責(zé)任， 不應(yīng)將其排除在處罰范圍之外。在網(wǎng)絡(luò)時代，互聯(lián)網(wǎng)金融廣告中，互聯(lián)網(wǎng)金融平臺明顯具有一定的責(zé)任，在網(wǎng)絡(luò)平臺未盡到自身義務(wù)時也應(yīng)承擔(dān)一定責(zé)任。同時，對于網(wǎng)絡(luò)這種新事物，其中的各類問題也應(yīng)格外注意，明確定義以減少法律在新事物上的空白。總之，完善的法律規(guī)定能有效的對非法金融廣告進行遏制，維護消費者利益與我國金融安全。

通過自律監(jiān)管機構(gòu)建立統(tǒng)一的金融廣告事前審查制度。歐美和日本的經(jīng)驗證明，在廣告監(jiān)管實踐中打擊違法的廣告表現(xiàn)和表示是必要的，但行業(yè)和企業(yè)的自律更為重要。自律監(jiān)管能夠彌補政府監(jiān)管在財力、物力和人力方面的不足，大大節(jié)約監(jiān)管成本。這是一條由政府監(jiān)管逐步過渡到社會監(jiān)督，由法律約束轉(zhuǎn)變?yōu)樽晕夜芾恚蓮娭茍?zhí)行轉(zhuǎn)換為自覺清理的廣告監(jiān)管發(fā)展的新路子。這也正是包括日本在內(nèi)的主要廣告業(yè)發(fā)達國家從廣告監(jiān)管的特點出發(fā)，執(zhí)著信奉“自律監(jiān)管比法律監(jiān)管更為有效”的緣由所在。中國廣告協(xié)會成立后，在1990 年制定了《廣告行業(yè)自律規(guī)則》，初步建立了行業(yè)自我約束機制。各地也相應(yīng)地成立廣告行業(yè)組織和行業(yè)協(xié)會。

在加強對發(fā)布媒體監(jiān)管的同時，由于我國目前仍然堅持分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管的金融體制，對于分屬于正規(guī)金融的證券、基金、銀行、保險、信托等的金融廣告， 建議由中國證券業(yè)協(xié)會、基金業(yè)協(xié)會、銀行業(yè)協(xié)會、保險業(yè)協(xié)會和信托業(yè)協(xié)會進行事前審查。對于網(wǎng)絡(luò)借貸、股權(quán)眾籌等新型互聯(lián)網(wǎng)金融等，建議由中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會等進行事前規(guī)制。通過金融自律機構(gòu)的事前審查，加大審查范圍與審查效率， 做到從源頭有效地遏制違法金融廣告的發(fā)布。

加大對違反事前規(guī)制的廣告查處力度。為了實現(xiàn)對金融廣告規(guī)制制度的執(zhí)行順暢，需要加強對違法事件的查處。首先需要建立起完善的審查系統(tǒng)，將各類金融廣告均納入審查范圍中，一旦發(fā)現(xiàn)存在違反規(guī)定的情況，需要迅速對金融廣告的涉案者進行核查、處分，并取消該金融廣告的發(fā)布資格。其次需要加大違法成本，增加懲罰力度，一是可以增加罰款數(shù)額，針對具體的違法情況設(shè)置相應(yīng)的高額罰款， 起到警告潛在違法者的作用;二是建立“黑名單”，一旦發(fā)現(xiàn)有違反事前規(guī)制的情況，便將該單位列入重點審查對象，在發(fā)現(xiàn)該單位有多次違法情況時，可對該單位進入市場進行年份限制。

（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)）