加強和改善審判監督管理

龍宗智 孫海龍

摘 要：司法責任制改革必須堅持“讓審理者裁判，由裁判者負責”的價值取向，應正確認識和處理改革推進中司法邏輯與行政邏輯的矛盾，加強和改進審判監督管理的原則和措施。

關鍵詞：司法責任制;審判;監督管理

中圖分類號：DF84

文獻標志碼：A?DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2019.02.03

司法責任制的基本邏輯是“審理者裁判，裁判者負責”，然而，在中國特定的社會背景與制度約束之下，此一邏輯貫徹于司法活動是有條件的。從技術層面講，對審判權獨立運行最重要的限制，是法院的審判監督和管理。一般認為，正是這種監督管理，才能有效組織大體量且日趨復雜和多樣化的案件審判，同時在主觀與客觀條件尚嫌不足的情況下，通過制度修補以實現司法公正。然而，審判權符合規律地獨立運行，與法院對審判活動所實施的監督管理之間，不可避免會出現內在矛盾，甚至顯現某種緊張關系。正確認識與適當處理這些矛盾，不僅可以化解二者間的緊張關系，而且對于落實司法責任制，同時最大限度地保障司法的公正和效率，亦具有極為重要的作用。

一、審判監督管理的涵義與制度發展

（一）“審判監督管理”概念的來源與涵義

法院審判業務，歷來有審判管理和審判監督兩個概念和相關制度。前者是指法院對審判活動的安排、組織與評價，后者則屬法律程序概念，即對生效裁判的審查和提起再審。同時，審判監督概念，也被用于泛指法院內部對審判活動及審判結果的監督行為，包括案件程序和流程監控、案件質量評查與司法績效評估，乃至個案監督等。在這個意義上，審判監督與審判管理并無實質區別。2013年之前，法院對審判監督管理的工作內容，基本使用“審判管理”這一概念，涵蓋案件流程管理、案件質量評查，司法績效評估，以及“審判層級管理”等，其中包含“院庭長監督指導辦案制度”。

2013年后，隨著司法改革的推進、政法管理指導思想的調整以及最高人民法院院長等領導的更替，法院開始反思前些年推行的審判管理制度

參見：人民法院報編輯部.把公正司法的壯麗和聲奏得更響[N].人民法院報，2013-04-17（01）。該文提出遵循司法規律，確保司法公正等問題，對“司法主觀主義”等偏向做了反思。。因“管理”帶有行政屬性，為弱化行政色彩，“審判監督”概念更多地被使用，有時已替代“審判管理”一詞。2015年2月，最高人民法院發布的《人民法院第四個五年改革綱要》將審判監督與審判管理并列，而且在要求“健全院、庭長審判管理機制”的同時，要求“健全院、庭長審判監督機制”，提出“規范院、庭長對重大、疑難、復雜案件的監督機制”等。雖然近年來業界也試圖區分審判管理與審判監督概念及相關制度

如有的認為，審判管理側重于管理制度，主要包括流程管理、質量評查與績效評估，與法院審判管理辦公室的職責相對應。而審判監督，則側重于法律制度，包括審判監督程序、院庭長通過審判委員會對個案審判的監督，上級法院的審級監督等。，但在工作實踐中，兩個概念及相關的制度范疇并無明確區分，而且業界普遍認為，通常情況下對二者并無明確界分的必要。2017年5月，最高人民法院發布《關于落實司法責任制完善審判監督管理機制的意見（試行）》（法發〔2017〕11號文），則不再區別審判管理與監督，而以“審判監督管理”這一概念統稱法院對審判活動的監督管理行為。

根據最高人民法院《完善人民法院司法責任制的若干意見》（法發〔2015〕13號文），以及《關于落實司法責任制完善審判監督管理機制的意見（試行）》 等文件，“審判監督管理”，是指人民法院為完成審判任務，保障司法公正和效率，對審判活動實施指導監督和事務管理的活動

參見：重慶市高級人民法院課題組.審判管理制度轉型研究[J].中國法學，2014（4）：94.。其中，審判指導監督主要包括院長、庭長作為審判機關和內設機構負責人對案件實體裁決的指導監督、統一法律適用以及依法決定程序問題等活動;審判事務管理則包括審判流程管理、案件質量評查、審判質效考評，以及審判運行態勢分析等內容。

（二）審判監督管理制度與實踐的發展狀況

我國法院的審判管理于改革開放后提出，并在上世紀90年代引起廣泛關注，隨后，制度得以逐步建立和發展。至2015年全面推行司法責任制之前，其發展過程可以大致劃分為三個階段：

1.審判監督管理制度的初步建立和發展

此一階段可大致界定于上世紀90年代初，到2009年“三五”改革綱要發布之前。1991年，任建新院長在全國高級人民法院院長會議上提出：“如果我們還不認真研究和推行科學管理，那么，落后的管理和審判工作發展的矛盾就會更加突出，就會成為我們法院工作前進的一個滯后因素。”

參見：人民法院年鑒編輯部.人民法院年鑒（1991）[M].北京：人民法院出版社，1994：52.此后，陸續出臺的人民法院改革文件，將適應形勢發展和審判工作需要，加強和改善法院管理問題作為法院改革和制度建設的重要課題。1999年發布的“人民法院第一個五年改革綱要”提出：“以強化合議庭和法官職責為重點，建立符合審判工作特點和規律的審判管理機制”;2005年發布的“人民法院第二個五年改革綱要”要求：“進一步強化院長、副院長、庭長、副庭長的審判職責，明確其審判管理職責和政務管理職責”。通過這一階段的制度建設和工作實踐，審判管理的三大要素，即流程管理、質量評查和績效考核已基本形成。院長、庭長對個案的監督指導，雖未形成正式制度，但仍在實踐中普遍施行。

2.審判監督管理的強化和高速發展

2009年以后，與政法思想強調集中領導與服務大局，以及司法體制改革主張“以加強權力監督制約為重點”相適應，對審判管理的重視

前所未有。當年發布的《人民法院第三個五年改革綱要》提出“健全權責明確、相互配合、高效運轉的審判管理工作機制”。2010年初，最高人民法院即提出要求：“面對繁重的審判任務，要更加注重加強審判管理，向管理要質量、要效率、要形象”

參見：王勝俊.在最高人民法院2010年第1次黨組會議上的講話[N].人民法院報，2010-01-07（01）.。同年8月，全國大法官研討班以審判管理為專題，大法官人人談管理，個個論加強。王勝俊院長做專題講話，提出了全面加強審判管理的工作任務和制度建設要求。2011 年，最高人民法院出臺《關于加強人民法院審判管理工作的若干意見》，提出建立法院審判管理與人事管理、政務管理的大管理格局，提出“全員管理”“全程管理”“全面管理”等管理理念，并進一步確認和強化了現行的審判管理制度。從2010年至2012年，全國法院審判管理工作快速發展，從上到下建立和強化審判管理職能部門

審判管理專門機構得到發展。至2012年9月，全國三級地方法院審判管理機構達到2632個（含獨立編制1174個和非獨立編制1458個），其中高級法院31個、中級法院366個、基層法院2235個。，各地各級法院紛紛召開專題會議研究部署審判管理，開展“審判管理年”“案件質量年”等主題活動，在加強審判管理上形成了你追我趕、各顯其能的競爭局面。

此一階段的突出特征，是全面強化審判管理對審判活動的保障和制約，同時強調院庭長對審判業務應加強指導監督，以保障案件質量。因此，院庭長們普遍感到“有事做了”。另一方面，是強化司法績效考核，通過指標考核實施數目上的審判管理，對法院和法官審判業務也產生了重要影響。

3.審判監督管理的調整和轉型

審判管理的擴張，尤其是院庭長審判管理權的強化，使法院的司法行政化加劇，引起理論界質疑，法院系統也有所反思。2013年10月，最高人民法院發布《關于切實踐行司法為民大力加強公正司法不斷提高司法公信力的若干意見》，明確提出：“建立院長、庭長行使審判管理權全程留痕的制度，加強對院長、庭長行使審判管理權的約束和監督，防止審判管理權的濫用”。2014年6月，最高人民法院下發《關于新時期進一步加強人民法院審判管理工作的若干意見》，該《意見》重申審判管理作為法院三大管理的核心地位，以及“規范、保障、促進、服務”八字功能定位，要求“堅定不移地全面推進審判管理工作科學發展，準確有效地發揮審判管理工作的綜合效能，積極有序地構建新時期人民法院審判管理工作格局”。該文件雖要求繼續加強審判管理，但其內容以保障審判權為前提，實已呈現轉型趨向。2015年2月，最高人民法院發布《人民法院第四個五年改革綱要》，改革意見圍繞人民法院行使的司法權性質和價值展開，在此基礎上，對審判管理權和審判監督權的規范行使及改革發展，也提出了指導意見。

隨著新一輪司法體制改革的醞釀和展開而出臺的上述法院改革文件，強調司法權作為判斷權和裁決權的性質，強調法院建設與改革應遵循司法規律，同時強調行政權力介入司法應受約束與限制，實際上形成法院的審判權與審判監督管理權相互關系的轉變，審判監督管理權過度干預審判權行使，甚至有時凌駕于審判權之上的情況，已得到改善。

二、推進司法責任制對審判監督管理的挑戰

2013年11月，黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進法治中國建設”，對深化司法體制改革做了全面部署，要求建立司法責任制，實現“審理者裁判，裁判者負責”。次年，以司法責任制為核心的司法改革，隨之展開。2015年9月，在總結試點經驗的基礎上，中央全面深化改革領導小組審議通過《最高人民法院關于完善司法責任制改革的若干意見》，該文件強調：“完善人民法院的司法責任制，必須以嚴格的審判責任制為核心，以科學的審判權力運行機制為前提，以明晰的審判組織權限和審判人員職責為基礎，以有效的審判管理和審判監督制度為保障，讓審理者裁判，由裁判者負責，確保人民法院依法獨立公正行使審判權力。”自此，人民法院的司法責任制及與之配套的員額制改革全面推開，法院審判權運行機制發生重要轉變：一是審判資源配置優化。通過員額制改革，法官、審判輔助人員、司法行政人員各歸其位、各盡其責，司法資源尤其是司法人力資源集中配置于辦案一線，人均辦案數量和結案率有較大幅度提升。二是新型辦案機制基本形成。“審理者裁判，裁判者負責”的改革要求已初步落實。提交審判委員會討論的案件數量大幅下降，由獨任法官、合議庭直接簽發裁判文書的案件已占案件總數98%以上參見：周強.最高人民法院關于人民法院全面深化司法責任制改革的報告[N].人民法院報，2017-11-02（02）.。三是審判責任初步落實。由于審判權行使的主體較為明確，線條比較清晰，創造了權責統一的條件，審判責任制度與司法保障制度同步發展完善，對于保障審判公正，促進法官隊伍建設發揮了積極作用。

然而，隨著司法責任制的普遍實施以及審判權運行機制的改變，法院的審判監督管理面臨新的挑戰，出現了新的問題。

貫徹司法責任制所引起的挑戰，集中于對院庭長的審判監督管理權力及其行使方式的挑戰。因為司法責任制的基本邏輯，就是“審理者裁判，裁判者負責”。此種司法責任機制，是以確認司法權是判斷權和裁決權為前提，同時確認作為判斷權行使條件的司法親歷性，確認審理與裁決的統一性、權力行使與責任承擔的統一性。這種司法邏輯，與辦事和決定相分離以及上命下從的行政邏輯有根本區別。因此，貫徹司法責任制，必然要求“去行政化”。然而，院庭長基于審判機關及內設機構負責人的身份，所行使的審判監督管理權，其本質正是對審判活動的行政控制。可見，“去行政化”的改革與保持對審判的行政控制的要求，容易發生沖突，審判權的獨立運行與審判監督管理之間的合理界限難以把握。

面對上述挑戰，自司法責任制全面推開以來，最高人民法院在改革文件和日常工作指導中，對加強和改善法院審判監督管理提出一系列指導意見，強調審判監督管理對司法責任制實施的保障作用，各地各級法院在這方面也做出了較大的努力，在探索適應司法責任制改革的審判監督管理方面取得了一定成效和經驗。但由于歷史與現實的各種緣由，也出現了一些較為普遍的問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）法院院庭長不敢管、不愿管的情況具有一定的普遍性

不能否認，在法院推行司法責任制改革后，部分法院仍然存在改革不到位，對法官與合議庭放權不足，新的審判權運行機制未能有效建立的問題，但因司法責任制改革一系列具體措施的實施，如改變裁判文書簽發機制等，從全國各地、各級法院的普遍情況看，存在的主要問題已不是放權不夠，而是控權不足，即法院的審判監督管理不到位。出現這種情況的一個重要原因，是法院院庭長不敢管、不愿管。

審判權是判斷權，合理有效的司法判斷需要判斷者親身經歷程序，直接審查證據事實，即堅持司法親歷性原則，因此讓裁判權回歸審理者，實現“讓審理者裁判”，體現司法規律，也是貫徹司法責任制的基本要求。然而，院庭長并非審判法官，也非審判組織成員，仍然要實施案件質量監督管理，包括對某些個案進行監督指導，院庭長不免擔心被認為是干涉法官依法獨立審判，違背司法責任制關于“審理者裁判”的要求，因此出現畏首畏尾，不敢進行審判監督管理的情況。最高人民法院《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》雖對院庭長監督的內容做出了規定，但原則性規定如何在具體情形中適用，仍然有一定困難，也會使部分院庭長擔心把握不住界限而放棄監督。

另一種顧慮，是擔心實施個案監督，影響獨任法官與合議庭的裁決后，按照“裁判者負責”的原則，承擔相應審判責任。反之，如果不以監督管理手段干預審判，在合議庭與獨任法官負責制之下，即使裁判錯誤，通常不致追究院庭長司法責任，充其量也只是檢查一下“領導責任”。因此，“趨利避害”導致部分院庭長選擇了對合議庭與獨任法官審理的案件盡量少管乃至不管的態度。這種不敢管、不愿管的情況，比較前些年審判監督管理過于強勢，甚至將監督管理權置于審判權之上，乃至越俎代庖的情況，形成較大反差。

（二）實行司法責任制與員額制后院庭長不善于監督管理的問題比較突出

貫徹司法責任制，改變了審判權運行機制，法官與合議庭的裁判權得到基本的保障，審判監督管理權強勢介入審判活動、影響審判結果的監督管理方式必須改變。但是，如何適應新的審判權運行機制，立足于目前法院審判的實際條件和狀況，實施合理有效的審判監督，則是一個新的課題。對此，不少院庭長還存在不同程度上的“不知所措”。例如，長期以來，裁判文書的審查和簽發，是院庭長實施常規性審判管理和監督，保障案件質量尤其是實體裁決公正性的基本手段，但適應司法責任制的文書簽發制度改革，具有“釜底抽薪”的效用，使院庭長喪失了實施審判監督管理的一項重要“抓手”。在推行此項改革后，如何保障裁判文書質量及案件實體處理的公正性，是院庭長們感到為難，同時又缺乏“新招”應對的問題。再如，對案件審理的事中監督，前些年的司法實踐，院庭長的監督行為具有一定的主動性。如當時審判管理工作業績較為突出的成都市中級人民法院，曾總結了在“點、線、面”的審判管理格局中，在“點”上要管住“重點案件”“重點人員”的經驗。即對重大、疑難、敏感案件院庭長要切實把關;對業績考核靠后、業務能力較弱的承辦人，則“重點監管，加強指導”，以防范審判失誤和其他問題

參見：最高人民法院、四川省高級人民法院、成都市中級人民法院于2010年9月召開的“審判管理理論與實務”[EB/OL][2018-03-05].http：//www.chinacourt.org/chat/detail/2010/09/id/32692.sht.。但在司法責任制改革后，即使對重點案件，也須注意監督管理權邊界，注意監督管理方法的謙抑性;而實行員額制后，是否還需要關注某些員額法官，以及如何進行關注，都是不太明確，也需要在實踐中摸索的問題。

（三）對“放權”后出現的漏洞與偏差缺乏相應的應對機制

一是實行輪流隨機分案后人案匹配的矛盾仍需解決。所謂“人案匹配”，就是將案件分配給適合的法官，以保證辦案質量，同時提高審判效率。這種匹配，涉及法院的分案制度。由院庭長指定人員辦案，其積極意義在于可根據案件的性質與難易程度等因素，匹配適當的審判人員，但弊端是違背“法定法官”的分案原則，院庭長通過人為操作可能實際上影響審案。因此，輪流隨機分案，符合司法規律，契合司法責任制邏輯。

司法責任制改革后，法院實行“輪流隨機分案為主，指定分案為輔”的分案制度。這樣做是符合目前我國法院實際情況的。然而，在操作實踐中，由于指定分案容易產生院庭長人為影響辦案之嫌，因此，除非是極少數受社會公眾廣泛關注的大、要案件，法院普遍實行輪流隨機分案。但是，在員額法官的實際素質和辦案能力參差不齊的現實中，這種輪流隨機分案忽略了案件的性質、特點，也忽略了難易程度與法官能力的匹配。這就形成實際操作中的分案方式單一化。有的入額法官因缺乏經驗及足夠的辦案、協調能力，對某些復雜、疑難案件的辦理，不能實現良好的法律效果與社會效果，有時還造成效率低下。這種情況的出現，與司法責任制與員額制改革對員額法官的期望過高有關。因為目前進入員額的法官并非全能的審判專家，有的長于某一類案件，有的較年輕的法官還欠缺審判經驗，而有的法官，尤其是中西部地區部分法院的法官，審判能力、業務素質尚不理想，因此，輪流隨機分案的制度還缺乏充分的貫徹條件。“輪流隨機分案為主，指定分案為輔”的分案原則在實施中，未能充分區別各法院不同情況來設置與之相適應的執行制度，從而形成“人案匹配”中的部分錯位，有些疑難、復雜、新型案件因審判人員能力不強，辦案效果不佳。

二是院庭長監督管理的識別機制與啟動機制需要完善。在目前的改革框架內，院庭長對審判個案的監督，是一種選擇性的，經個案識別而啟動的特殊機制。為了明確選擇根據，最高人民法院《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》以及《落實司法責任制完善審判監督管理機制的意見（試行）》規定，“涉及群體性糾紛，可能影響社會穩定的”等四類案件，院庭長有權要求獨任法官或者合議庭報告案件進展和評議結果;獨任法官或者合議庭也應當主動按程序向院庭長報告。然而，操作關鍵在于如何識別這四類情形從而啟動監督程序。目前的識別機制不完善，實踐中很難事前判斷。除部分有明顯標志的案件，其他類型案件，或者其識別判定缺乏明確的標準，如案件疑難、復雜性的判斷;或者因條件所限，難以進行有效的比對，如可能發生裁判沖突的案件。這就導致相當一部分應當被監督的個案難以進入監督程序。

另一方面，由于取消裁判文書審批，院庭長尤其是案件數量較大法院的院庭長，對正審理案件的情況大都不甚了解，因此難以啟動監督程序。因此，通常情況下，是靠合議庭與獨任法官主動報告，而專業法官會議、審判委員會的研究，也主要由合議庭或獨任法官啟動。如果合議庭與獨任法官不報告、不提交，案件就不能進入監督程序，原設計的個案監督制度就會落空。

三是改革條件下審判質效管理的方法需改善。對審判質效的管控，除事中的個案監督外，事后的質量評估應當發揮重要功能。然而，在推進司法責任制后，案件質量評估對提升審判質效的作用并不顯著。一方面，質量評估長期存在的一些問題在相當一部分法院沒有得到很好解決。另一方面，對個案審判的行政性干預降低后，缺乏新的、有效的質量管理方法。具體問題表現如：其一，案件質量評估功能定位有偏差。根據《最高人民法院關于開展案件質量評估工作的指導意見》，案件質量評估的目的是“客觀、公正評價人民法院審判工作，加強人民法院審判管理，強化監督，提高審判質量”。但在實踐中，多數法院更加看重案件質量評估橫向比較中的數據排名，過分重視指標數據，難免違背司法規律，偏離案件質量要求。其二，簡單套用最高人民法院評估的指標體系，對地區差異、層級差異考慮不夠。其三，過度依賴定量方法，重視評估數據，卻忽略定性方法的優勢，妨礙了質效評估的質量。其四，對民眾在司法中的獲得感重視不夠，評估中少有當事人視角，且對當事人權益保障問題未充分重視

在審判管理改革實踐中忽略了尊重當事人訴權這一基礎性內容，相關論述可參見：楊凱.審判管理理論體系的法理構架與體制機制創新[J].中國法學，2014（3）：224.。司法用戶及社會公眾的滿意度未能成為審判質量評估的重點內容，而且“公眾滿意度”的調查往往走過場。其五，審判質效分析不深入，妨礙質效管理能力提升。提取審判質效數據，是為了實現信息對稱，讓院庭長及其他法官能夠通過案件數據的分析，發現問題、解決問題。而目前法院的審判數據多以“列表式”處理，重視數據統計，但對獲得的數據所做分析深度不足，數據潛力未獲充分利用。如常常缺乏對特定類型案件及審判情況的具體分析，而對法律適用的要點、司法政策應用等也分析不足，對審判經驗總結不夠。

（四）某些審判監督管理制度未能發揮預期功效

專業法官會議制度運行成效不明顯。弱化行政干預，同時發揮專業法官會議的咨議功能，是改革的預期，但實際效果不太樂觀。首先，該制度不適于證據事實判斷，其應用范圍有局限性。其次，有的院庭長存在“多一事不如少一事”的惰性，以及“不監督不過問沒有責任、監督不好就有責任”的顧慮，不愿主動實施監督，將案件提交專業法官會議討論。而且從會議研討情況看，由于案件并非其他法官承辦的案件，在參加討論的員額法官本身就有很大辦案壓力的情況下，這些法官甚至包括院庭長，既難充分斟酌案件情節乃至細節，思考其中的疑難問題，又因不負司法責任而在發表意見時可能比較隨意，常常難以超出合議庭法官經反復思考已認識到的問題范圍，討論情況往往是“眾說紛紜”，最后仍然只能由承辦人及審判長去自行判斷。這就導致部分專業法官會議討論案件質量不高，對法官的幫助有限，甚至有的法院專業法官會議形同虛設。

案例指導功能不足。推進司法責任制改革后，個案裁判的獨立性增強，導致法律適用統一性問題突顯，而且上級法院對下級法院的審判監督也需要完善機制。近年來最高人民法院大力發展案例指導制度，但由于我國并未確立案例拘束力制度，案例指導在實踐中是法律效果較弱的一種軟性制度。雖然各級法院都試圖加強案例指導工作，但除最高人民法院的“指導性案例”外，省以下法院編撰的案例缺乏實際約束力。而且，由于案例發現、研究、生成、應用的機制不健全，案例庫尚不充實，案例對裁判統一性的指導作用十分有限，裁判個案的法律適用不統一問題未能獲得有效解決。

審級制度部分失靈。貫徹司法責任制所要求的審判在法院內部的相對獨立，也包括上下級法院之間的審級獨立。上級法院對下級法院的個案監督，應通過法律程序上審級監督實施。其宏觀的對下的監督管理，則主要通過下發司法政策性文件、會議指導、案例指導等方式進行。早在2012年，最高人民法院就下發《關于規范上下級人民法院審判業務關系的若干意見》，要求嚴格執行審級制度，廢除內部請示報告制度，對于重大、疑難、復雜以及具有典型意義案件，可移送上級法院審理或由上級法院提審。該文件意圖解決上下級法院關系行政化問題，然而，卻長期未能有效執行。這在過去司法行政化的情境中，尚可理解，但司法責任制改革后，審級獨立的問題卻未相應獲得解決，下級法院直接的、變相的內部請示報告大體上依然如故。上級法院法官常通過聽一聽匯報（有時也翻閱案卷），但并未親身經歷程序全面審查事實，就發表指導意見，這些意見往往被下級法院奉為“尚方寶劍”。這既違背司法規律，破壞兩審終審制，損害當事人權利，又導致司法責任不明和責任不落實，損害了司法責任制。

院庭長審判監督管理所存在的上述問題，對審判質效產生了一定影響。司法責任制改革后，部分法院審判質效數據出現了較大波動。突出表現于案件的改判和發回重審數據，即“改發率”的變化。有學者調查了司法責任制改革后的審判質效，發現案件發改率上升具有一定的普遍性。以重慶四中院為例，2013年案件改發率為7.27%，2014年猛增到15.59%，2015年繼續上升到18.52%。辦案的質量和效率是檢驗改革成敗的直接標準，而發改率又是衡量審判質量和效率的重要指標。受各種因素影響，發改率有小幅波動是正常的。但如上升幅度較大，又有一定的普遍性，就需要關注和應對。我們分析認為，這種現象與司法責任制改革后案件質量保障措施不足，包括院庭長監督管理的缺位有關。司法責任制改革后，一方面是一審法官自行裁判，法律適用的統一性較之過去有所下降，另一方面，二審法官自主意識及司法責任意識增強，對法律的理解與適用較之以前可能更為保守。同時，二審法官基于對辦案時間精力和審判責任承擔的考慮，容易趨向于將可能有問題的案件發回重審，由此導致改發率升高。在這個過程中，由于取消裁判文書審批，限制院庭長案件審核權，院庭長對案件裁判了解程度有限，監督難以實施，而且質效管理的其他措施效用不足，也是部分案件存在審判質量瑕疵，導致發改率上升的重要原因。

三、正確認識和處理改革推進中司法邏輯與行政邏輯的矛盾

在實施司法責任制后，部分法院的審判監督管理方法不足、力度不夠，審判質效受到一定程度的影響，這種狀況應當引起我們的關注。而值得注意的深層次問題，是上述現象背后的法院審判活動中司法邏輯與行政邏輯的矛盾。

司法邏輯，即由“審理者裁判，裁判者負責”這一原則所體現的判斷性、親歷性、獨立性、審裁統一性及其責任機制;而行政邏輯，即對審判活動的行政控制。最為直接的是院庭長利用行政管理權所實施的個案事中監督，而案件質量評查、審判績效考核的事后評價監督與管理，其實施方式和效能也體現行政管控要素。

司法責任制改革，必然意味著對審判行政管控的弱化，即司法行政化因素的減弱。這勢必使法院原有的一些實施質量管控的行政化措施失效，加之貫徹責任制的影響，審判質效數據出現某種程度的波動應屬較為正常的現象。即使出現這些情況，我們也應當看到，過去那種司法行政化的運行機制，一線不行就加強二線的業務邏輯，院庭長發號施令甚至越俎代庖的管理方式，不符合司法規律，不利于司法公正和法院建設，雖然有時也有一時管理功效，但總體效能看無異于“飲鴆止渴”。而推行司法責任制的改革，使審判活動體現司法邏輯、符合司法規律，有利于案件總體質效的提高，也使“法院像法院，法官像法官”，有利于法院的長遠建設及法官隊伍建設。而從實際效果看，也正是如此。改革以來的案件質量與法院建設在整體上受到社會與業界的確認，司法責任制改革受到法院內外的肯定。因此，我們不能因為改革中出現的某些問題而動搖，不能回到過去那種“收收、放放”的惡性循環，而應當毫不動搖地繼續推動改革，落實司法責任制。

在我國整體管理體制的行政化而且權力高度集中的態勢下，堅持司法的職業化和審判權行使的專業性，落實司法責任制而且持之以恒，實際上是有相當難度的。司法邏輯與行政邏輯的矛盾，正是法院工作中的基本矛盾，也是落實司法責任制所遇到的主要矛盾。按照中央要求和改革部署，落實司法責任制，就必須抑制司法行政化傾向，堅持審判權的主導性，保障審判權核心價值和基本范圍不受損害。審判監督管理權，是衍生、從屬于審判權的輔助性權能，不能因為強調監督管理而妨礙審判權的正當行使，更不能超越審判權或取代審判權。因此要求審判監督管理權的運行，應堅持以審判權為中心，努力遵循審判活動規律，實現審判監督管理的科學化和正當性。

從上述問題分析中我們也應看到，司法責任制改革不能孤立推進，而應當注意與之相適應的“綜合配套改革”。如分類管理及司法員額制的適當推進、法官履職保障機制的強化、法院審判監督管理方式方法的改革，以及法院信息化及大數據建設水平的提升等。這些綜合配套改革措施，正是司法責任制貫徹的基礎和條件，也是司法責任制取得良好效果的必要保障。尤其是保障法官素質和能力的制度措施。法官素質不高，即使已進入員額，但責任所托非人，難以對案件做合理判斷與正確裁決，責任制無法有效推行并取得成效。

在認識到司法責任制制度價值的同時，也應注意，目前實施的司法責任制，仍然受中國司法的現實條件所制約。因此無論法律人及法學學者的主觀愿望如何，當前條件下，還不能不對審判活動實施一定程度、特定方式的行政控制，以貫徹國家政策，保障案件質量。

制約司法責任制實施的主要因素，可概括為三個方面。一是“主體制約”，即審判主體——法官狀況的制約。對此，應注意分類管理與員額制改革成效的有限性。因為分類管理與員額制，仍然是在現有審判人員中進行遴選，即使進入員額的法官，較為優秀的仍然是少數，相當一部分素質不高。而且，整體性法官保障制度的不足，也難以養成合格法官隊伍。而這些年來，包括實施責任制、員額制改革以來，骨干法官流失問題十分嚴重，法官整體素質并未獲得改善，甚至出現局部下滑。在這種情況下，不能不以某種行政控制，來管控某些審判行為并保障案件基本質量。二是“客體制約”，是指少量案件具有特殊性。如復雜、疑難且有較大社會影響的案件

;某些案件，如高級干部的腐敗案件，有較強的政治性并與干部管理體制緊密聯系;某些案件，其司法活動需充分實現當時之國家政策要求。如2018年初開展的“掃黑除惡”專項行動中的案例等。對這些較為特殊的案件，按照現在的司法體制與司法政策的要求，需要某種具有特殊性的辦案管控措施。三是司法責任機制制約。嚴格地講，司法責任制主要是法院內部個案辦理的責任承擔機制，屬于微觀責任機制。而在國家管理層面的宏觀機制中，法院是以其整體并以院長為代表向國家及執政黨負責。由此，在某種程度上實際形成了所謂“權力在法官，責任在法院，壓力在院長”的責任機制錯位現象。就外部性而論，責任在法院而非法官個人。由法律機制看，憲法、法律是以法院為權力主體，確認“人民法院獨立行使審判權”的原則;而政治責任機制，也是以法院及其負責人為責任主體。因此，審判責任即保障審判質效的壓力必然加之于院長及其行政下屬。院庭長對審判質量的行政控制，由此形成必要，而且獲得某種正當性。不過，這種行政控制仍然需要采取適當方式，不得逾越審判權保障底線。即以行政權為主要基礎的審判監督管理， 與體現司法權特征的審判活動， 彼此之間需設立相對合理的界限并實現良性互動。

四、加強和改善審判監督管理的原則和要求

加強和改善審判監督管理，關鍵在于創新監督管理機制。如李少平大法官所稱：“去行政化不是去管理監督，但強化監督管理，并不是要再繞回案件請示審批的老路子上去，而是要以變應變、以新應新，適應新型審判權力運行機制要求，創新監督管理機制。”

（一）構建服務保障型監督管理

推行司法責任制之前的審判監督管理，因整體上強調院庭長的審判管理權，重視“層級管理”，而具有較為明顯的科層制特征。實行司法責任制，必然要求審判監督管理方法的模式轉型。這種轉型，可以概括為構建“服務保障型”審判監督管理。即審判監督管理應服務審判活動，保障審判權行使，保障審判質量和效率，以該性質和宗旨來設定監督管理的方式與方法。

這種轉型的具體要求：一是努力發揮服務于審判的作用。“審判管理是審判活動中產生并服務于審判活動的管理行為，審判管理權應當服從并服務于審判權。”推行司法責任制后，審判監督管理更應強調其服務審判的功能。無論是審判管理部門，還是其他具有監督管理功能的機構，均應堅持“以審判為中心”，服務于審判工作。即使是體現行政性縱向關系的院庭長審判監督管理，也應當強調其服務作用。這種服務主要表現在兩個方面：首先是審判信息服務。包括類案信息（判例、學說等）推送;提示案件背景信息，幫助合議庭及獨任法官全面了解案件情況;提供信息，協助對某些敏感和受社會關注案件進行效果預判等。為審判法官提供全面、有效的案件相關信息，為法官正確判斷和處理案件提供必要資訊條件，是審判服務最重要的內容。其次是審判事務服務。審判管理應當通過對審判事務分擔、調整，協助審判法官正當、高效地進行審判活動。如將司法鑒定、公告、法律文書送達等法院對外的審判事務性工作，集中由專門的審判管理部門完成，以減輕法官工作負擔，同時增強工作專業化程度。

二是注意發揮對審判權行使及審判質量和效率的保障功能。在行政邏輯十分強勢的現行體制中，依循司法責任制，有效保障審判權行使，始終是審判監督管理需要重視的問題。為此，要求審判監督管理權的行使要嚴格控制在《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》確定的范圍內;要求院庭長對沒有參加審理的案件，除參加專業法官會議、審判委員會外，不得發表傾向性意見，不得直接否定或改變合議庭意見。同時要求院庭長全部管理和監督活動要記錄在辦公平臺上，實行全程留痕。另一方面，為保障審判質量和效率，院庭長對應監督管理事項也應當切實負責，要克服目前一些院庭長不愿管、不敢管的問題，對需監督的案件進行有效監督，而不能放任不管。

（二）發展精準化監督管理

通過監督管理保障審判質量效率，在監督管理方式轉型的同時，要注重于提高監督管理水平，實現精準化的監督管理。精準化的具體要求主要包括：其一，監督管理案件范圍以及監督內容的準確界定。由此防止擴大行政干預范圍，損害司法責任制，同時在嚴格界定范圍的基礎上，就應監督的案件和案內事項保持監督力度，實現監督效益。其二，主要的審判監督管理制度趨于細致精密。如對院庭長個案監督、流程管理、質量評查、績效評估等主要的審判監督管理措施，應根據改革的要求與法院的實際，在總結過去的實施經驗和教訓的基礎上，在制度設計上更為合理、細致，以利于操作。其三，實際操作中對不同價值及相關約束條件的適當權衡并把握好界限。司法責任制與審判監督管理并行，實踐中司法邏輯與行政邏輯的矛盾將不可避免，保障審判權行使與保障審判質量效率有時也會產生沖突。審判監督管理的精準化，要求做出適當的利益權衡與矛盾協調，同時能夠根據實際情況適時調整監督管理措施，以最大限度地實現審判的公正和效率。其四，通過精準化的監督管理，促進審判資源的動態優化配置，推動質效指標的改善。法院的審判監督管理須及時回應審判需求。尤其在審判案件體量大的情況下，更應注意根據案件數量變化和審判質效變化情況適時調整審判資源配置。例如，通過對收結案情況的條線分析，及時調整配置審判資源，包括業務部門的業務類型調整，以及院內審判人員調整，避免忙閑不均，促進人案匹配。同時，審判監督管理還應根據質效指標數據變化，及時調整關注重心，發揮指導功能，促進審判質效優化。

（三）區別普通案件與特殊案件，防止以“權變”害“常經”

對不同類型案件采取不同的司法方式和策略，這是司法的基本原理。而在我國目前的體制與社會條件下，貫徹司法責任制，同時實行對特殊個案的審判監督管理，一定要注意一個問題，既不能否定對特殊案件的特殊應對需要，又不能因此而沖擊司法責任制。這實際上是一個司法的“常經”與“權變”的關系。為此，需要在承認司法意識、司法管道、司法方法、司法責任有區別的基礎上，建立不同的司法應對系統，保障此類案件特殊的司法需要，同時維系普通案件的審理秩序和責任機制。因此，對重大復雜疑難敏感等符合個案監督標準的特殊個案，需建立專門的管理平臺，明確此類案件的發現、監督啟動與審判監督管理的特別程序。否則，混淆兩類案件，責任意識就會模糊，司法責任制改革就可能前功盡棄。

（四）實現審判信息對稱

在社會政治、經濟、司法等活動中，一些成員擁有其他成員無法擁有的信息，由此造成信息不對稱，并影響決策的合理性與有效性。審判監督管理中的信息不對稱，主要是指審判監督管理主體與審判主體享有不同的信息量，前一主體對一線審判情況未充分了解，同時，后一主體對個案的部分非顯在信息、類案信息，以及審判的整體狀況等又未充分掌握。而審判管理的基本功能，就是要實現審判信息對稱，使相關信息在法院審判主體和審判監督管理主體之間交流融通，以充分利用審判資源，提高審判質效。其功能之一方面，是使審判監督管理者掌握足夠的審判一線信息，為精準化的監督管理提供條件;另一方面，是為審判者提供支持審判所需案件信息，如案件背景信息、類案裁判、法規法理等。工作內容和步驟如下：

第一步是構建審判信息平臺，提供相關信息的收集、創造、交換、使用和反饋的基礎和框架。亦即建設所有個案審判信息實時生成的網上辦案系統及數據中心（含“大數據”）。在此平臺上，嵌入審判監督管理功能模塊，并設置監督管理平臺，使之能夠整合審判信息，實現審判資源及資訊的合理配置與分布，實現程序管理和個案監督功能并全程留痕。第二步是收集整理信息。包括實時收集信息并進行綜合分析，加強數據中心建設，集中那些分散存在的審判信息，包括本院的案件信息（小數據），以及各級法院有關典型案例和類型化案件法律適用等信息（大數據）。數據中心應加強對紛繁復雜的審判信息包括審判資源配置信息進行梳理和分析，并形成邏輯清晰、便于使用的信息管理模式。第三步是利用并進一步生成信息。院庭長、審判法官等審判活動主體，根據個案辦理及監督需要在審判信息平臺獲取相關信息，使用時又將審判活動及審判監督管理活動信息及時反饋到數據中心。第四步是通過信息融通進一步實現信息對稱。在審判信息生成、集聚、創造、使用的動態過程中，審判主體與審判監督管理主體之間交互作用和互動，并通過專門的審判管理工作，形成審判運行態勢分析、審判質效指標統計評估、案件質量評查通報、類案審判指導意見、典型個案分析與推薦等信息成果，為院庭長在審判資源配置、審判流程管理和質量控制上的決策與安排提供條件，為法官的個案及類案審判提供參考，充分實現審判信息對稱。而“智慧法院”建設，包括大數據的建設和運用、人工智能包括類案智能推送等輔助手段的進入，可為加強信息化建設，實現審判信息對稱提供必要條件。

（五）形成差別化監督管理

審判監督管理的原則、范圍、基本方式和要求，已由最高人民法院關于指導司法責任制改革及規范審判監督管理的文件予以明確，但具體的操作模式和方法，應當根據各個法院的實際情況確定。因為法院層級不同，其審判及審判指導功能有區別;不同地區的法院，案件類型與體量、審判主體條件、客觀條件與環境等影響審判監督管理的因素有區別。因此，需要在遵循司法責任制改革的基本原則和制度要求的前提下，設置與推行有差別的審判監督管理。例如，前述司法邏輯與行政邏輯的運行關系，在辦理一審案件的基層法院，應當更加強調遵循司法責任制的內在邏輯。而在集中辦理大要案件、疑難和新類型案件的中級法院，則可能適當加強個案審判監督。但同時也應注意，中級法院的審判人員的整體素質優于基層法院，審判監督管理的方式方法，則可能需要有別于基層法院。如更多采用提示、引導等更為軟性的方法。總體而論，發達地區法院審判條件包括主體條件及審判的軟硬件條件較好，同時案件體量大、類型復雜，而欠發達地區審判條件通常相對較弱，案件類型也相對簡單，司法傳統中的行政元素較重。因此，不同地區法院，可根據不同主客觀因素調整監督管理方法，以符合本院實際，保障審判質效。尤其值得注意的是，法院的內部結構不同，監督管理方式也應不同。例如，為推進司法責任制，有的法院實行大部制，已經使審判庭建制虛化，監督管理當然應隨之趨于“扁平化”方式。

五、加強和改善審判監督管理的主要舉措

（一）加強和改善院庭長的審判監督管理

法院的審判監督管理，包括審判管理部門等監督管理部門以專管職能為基礎的橫向監督管理，與院庭長以行政管理權為基礎的縱向監督管理兩種基本類型。鑒于司法責任制改革后出現的監督不力及審判質效波動，加強和改善審判監督管理，是當前加強和改善審判監督管理工作的重心。為此需要注意以下幾點：

1.細化院庭長監督管理的范圍與職責

在最高人民法院關于司法責任制和審判監督管理文件的框架基礎上，細分院庭長的監督范圍，細化監督職責與方法。以保障監督合理有據，同時實現不同主體監督內容的銜接，形成適合本院情況的院庭長監督管理模式。就職責細分，基于不同的職權和責任以及法院制度安排，應當明確正副職區別及院、庭區別。法院院長承擔監督管理的主要責任，因此，應負責法院層面重要的審判監督管理，主要包括：其一，依法啟動審判委員會程序并主持討論;其二，依法對審判人員回避、罰款、拘留等重要程序事項和強制措施做出審核決定;其三，監督發現法官的違法審判行為或者相關線索，啟動專項評查;其四，決定組成合議庭包括審判委員會委員合議庭，審理特別重大、疑難、復雜案件等。

副院長協助院長實施審判監督管理，經院長授權，可行使院長的監督管理職權。在日常監督管理工作中，其職責主要包括：其一，依法對審判過程中的保全、扣除審限法定事由等一般程序事項做出審核決定;其二，擔任審判長審理重大、疑難、復雜案件;其三，組織開展庭審評查和裁判文書評查;其四，對合議庭提出的疑難復雜問題提出參考意見和建議;其五，決定和安排專業法官會議討論案件;其六，召集跨業務庭審判長聯席會議研究類型案件裁判尺度;其七，對審判委員會討論決定案件的裁判文書制作進行指導;其八，發現法官在辦理案件中存在違法審判行為或者相關線索，及時報告院長。

庭長的主要監督職責包括：其一，監督審判流程節點的案件辦理情況;其二，召集業務庭內審判長聯席會議及專業法官會議研究類案裁判尺度及個案法律適用問題;其三，協助分管院領導開展庭審評查和裁判文書評查;其四，發現法官在辦理案件中存在違法審判行為或者相關線索，及時報告院長。

2.建立重大疑難復雜敏感案件的臺賬制度

建立臺賬，是對需實施個案監督的特殊案件的一種可選監督管理方式。其意義在于建立一個專門的管理平臺，通過常規性、規范化、痕跡清晰的信息系統，保障對這些案件監督管理的正當性與有效性。同時，亦可實現前述特殊案件應對機制與普通案件程序適當分離，以防止“權變”沖擊“常經”，損害司法責任制。

建立重大疑難復雜敏感案件的臺賬，就是通過特定的識別機制，使此類案件進入專門案件管理平臺，并實行專門的監督管理程序。臺賬制度，要求院庭長對特殊個案的監督管理，需依托臺賬進行，未進入臺賬的案件不得納入個案監督。建立臺賬制度，首先應完善案件識別機制。為此，需要明確識別的管道、責任及方法。發現特殊案件的管道與責任，大致可以分為法官辦案中發現，相關職能部門在接待處理信訪、上級交督辦、輿情處理中發現，以及院庭長通過各種渠道發現，為此需確定這三類主體的發現與處理責任。為有效識別此類案件，各法院可根據本院審級及審判監督管理制度明確識別標準。如案件的重大性，可主要以案件性質、金額、刑期等為判斷標志;復雜疑難性，除考慮案件事實與法律關系多重性外，可主要以意見分歧性（包括內部分歧與外部意見沖突等）為標志;社會影響及敏感性，可主要以黨委政府的關注、網絡與一般社會輿情的反應、案件利益所影響的社會面、案件的特殊性質等為標志。通過總結操作經驗，使此類標準細化且便于判斷，從而使符合標準的案件能夠順利進入臺賬，及時納入監督管理視域。

擬納入特殊案件監督的案件，應形成報告，層報分管院領導，再經法官會議事前審查確認或事后追認。確認后，處理程序做可如下安排：一是建立相應個案臺賬。由審判管理辦公室建立相應臺賬，并書面通知案件承辦法官。承辦法官在審判管理系統中應錄入“疑難案件”等標識信息。二是對合議庭報告等程序提出特殊要求。如在立案前、開庭審理前，庭審結束后、合議庭評議后等程序節點，形成向院里的專門報告。對案件提交專業法官會議討論，并視情況提請審判委員會討論決定提出具體要求。要求對裁判文書簽署及印發前提請分管院領導過目，對裁判文書上網提出具體要求。對案件執行程序中的報告問題作出要求。三是明確此類案件的保障程序。如審判管理辦公室應加強流程管理、監督，保證院長、分管院領導交辦事項的落實;建立此類案件的信息專報制度;對社會關注的敏感案件，明確輿情應對方式方法;對案件監督管理活動的運行，應明確信息流轉及文檔保存方式，實現全程留痕;對發現、處置過程失職的，應當規定相應責任。

但在制度安排與操作中，亦需注意貫徹司法責任制的基本要求，防止對審判實體問題作行政指令，而應采用制度允許的行政意見、法官會議、審判委員會機制等實施監督。

（二）改善審判質量監督管理

審判質量監督管理，主要是指以案件質量評查和績效考評的方式促進審判質量的改善。評查、考評制度的建立，“對保證案件的質量與數量的統一，是有必要的，但必須科學合理，以免產生副作用，有礙司法公正。”為加強和改善審判質量監督管理，應注意以下幾個問題。

1.適當加強評價主體的功能，避免“唯數據論”

審判質量監管，需要重視與質效有關的各種客觀數據。但也要認識到數據的局限：“審判活動是一種高度智能化且包含廣泛政策與價值目標實現的活動，很難完全用數據進行準確測量與評價，即使能夠客觀測量的部分，往往也只能顯示職能是否被充分執行，而無法表明執行的真正價值。”因此，在操作中應當注意兩點：一是重視客觀數據定量評價的同時，也應重視相關評價主體所做的定性評價，克服實踐中一定程度的“唯數據論”，即質效觀察的簡單化傾向。尤其是涉及個案質量與法官能力考評問題，綜合各方意見的定性評價十分重要，它能較為準確地說明審判數據所不能說明的問題。二是重視數字本身話語作用的同時，亦應實現與數據的對話，即對數據進行深入的分析，在此過程中，也為數據附加相當的關聯信息。如分析數據形成的原因，須進一步調查研究并獲得說明原因的信息。從而使數據更有意義，更能發揮促進審判質效管理的功能。

2.引入外部評價，重視民眾的“獲得感”

目前法院的評查與考評工作，主要有兩種模式：一是內部評價模式;二是內評為主，適當引入外部評價模式。但從總的情況看，重視和利用外部評價嚴重不足。其原因在于外部評價能力有限及不便操作

具體理由一是一般公眾對審判專業工作質量的判斷力有限。二是民眾所體驗的情況、獲知的信息有限，使得評價基礎片面。三是打輸官司的人基本不會滿意法官的判決，形成評價立場對立。四是外部評價的主觀性強，導致比較價值不足。（參見：洪磊，等.法官績效考核指標體系臨的三重矛盾關系及其破解[G]∥成都市中級人民法院.當代法官，2017（5）：32.）。然而，評價主體多元和適度社會化是案件質效評估去行政化的重要舉措，也是體現司法評價規律的國際通行做法。如果外部評價缺位，難以避免質效評價成為法院的“自說自話”，難以克服長期以來法院自我評價與社會公眾評價之間存在的較大反差。更為重要的是，難以體現司法的人民性，即“以人民為中心”，注重民眾對司法公正與效率的“獲得感”。可見，注重外部評價，以民眾的感受和評價為司法評價的重要指標，是體現我國司法性質與宗旨的基本要求。因此，司法評價模式，應當實行社會公眾評價與法院內部評價相結合。

為此，需要克服操作上的困難，有效地、較為全面地獲取民眾包括案件當事人對司法的評價和意見。具體而言，一是要求評估主體多元、信息來源較為廣泛。各院可根據自身情況，盡量將普通群眾、當事人、律師、政府工作人員、法學教授、上級法院等作為評價主體，采取適當措施保障有效獲得評價信息;二是注意有效獲取當事人評價意見。當事人直接接觸司法，感受最深。雖有上訴、申訴等程序管道表達其意愿，但法律程序功能有限，需要設置更為全面、有效的方法，較為準確地獲取已經經歷了本院訴訟程序的各方當事人的感受和意見，作為司法評價的常規性的重要信息來源。為此，可以考慮建立全覆蓋的“當事人訴后評價制度;三是高度重視律師在訴訟中的評價、監督作用。訴訟律師因其專業性及深入參與訴訟程序，最了解法院工作狀況也能夠較為專業地做出評價。因此，應將律師作為重要的評價主體，搭建意見征詢平臺，探索建立專門的法官行為投訴制度;搭建學術互動平臺，不定期召開法官、律師共同參與的司法實務研討會。同時還可吸納律師參與糾紛調解等活動，進一步發揮律師對法院工作的輔助、評價和監督作用;四是可視情況吸納獨立的第三方參與，以專業化評價方式，保證評價的中立性和信息的客觀性;五是注意評估方法多樣化。注意使用社會調查、民意測驗等多種評價、評估方式，定期、不定期了解社會大眾對法院審判的評價和滿意度。

3.弱化指標考核，加強審判態勢分析

正確運用審判質效的評估結果，是加強和改善監督管理的一個重要問題。從目前情況和發展趨向看，需要注意“一抑”“一揚”。所謂“一抑”，是指進一步抑制直接或變相地將評價結果作為單位考核“排名”的依據。否則，難以避免“唯數據論”的簡單化評價傾向，難以避免為爭“排名”而扭曲司法舉措和訴訟行為，妨礙司法公正，而且勢必加劇審級關系行政化進而強化法院內部層級管理行政化。同時也應禁止將案件質效評估等同于司法業績評價及法官績效考核。注意發揮案件質效評估的評價功能，弱化其“比”“考”作用。

所謂“一揚”，是指加強審判運行態勢分析。“審判運行態勢是審判管理工作開展的基礎和保證。準確把握審判工作整體態勢，是各級人民法院審判委員會和院領導研判審判工作形勢、做出科學決策的前提。”案件質效評估工作，應加強審判態勢分析，以供法院領導和其他審判主體掌握審判情況與發展態勢，從而適當確定應對策略，合理調配審判資源。審判運行態勢主要包括兩個方面：一是案件發生、發展態勢，這是審判態勢分析的基礎;二是審判活動態勢，包括反映一定時期審判活動的全部數據和分析資料。在確保指標數據的客觀、全面的基礎上，要加強數據分析，從而發現案件發生、發展及審判工作趨勢，預判可能發生的問題，全面、動態、實時掌控審判工作總體狀況，及時為法院宏觀決策及微觀指導提供依據。在此過程中，要充分運用智慧法院建設成果，提升審判態勢分析能力。目前審判監督管理的科技化，主要體現于實時公開審判流程信息、便捷查閱電子卷宗等信息技術手段，今后的發展，應重點加強對數據的深度分析運用。

（三）改善上級法院對下級法院的監督管理

實踐中，上級法院對下級法院的監督除了在訴訟法上的審級監督外，還應實施“案例指導”、統一法律適用標準等監督管理方式。此外，仍然要采取具有行政特征的“案件內部請示”“發改案件溝通協調”方式。為改善上級法院對下級法院的監督管理，目前需著重解決以下兩個問題。

其一，改進內部請示報告制度。此項制度，即所謂“內審制度”，曾倍受詬病，法院也力圖克服弊端，甚至曾擬以審理制度全面替代“內審制度”，已如前述。但實踐證明“內審”尚無法替代，此項“潛規則”在法院仍有生命力——即使在已經實施司法責任制改革的情況下。因為特殊案件特殊管理的制度未予根本改變，法院上下級之間行政化關系仍未完全消除，法院整體對外、上下聯動、協同加強的要求仍為法院維系其權威與公信力的現實需求，在這種情況下，“內審制度”亦不可能絕跡。然而，無論是就程序公正，還是實體公正論，此項制度因為違背審判規律，破壞審級制度，而存在重大弊端。雖不能即時廢除，但仍須嚴格限制“內審”范圍，同時改進“內審”程序。除最高法院已經提出的要求外，為保障其公正性，建議加強“內審”參與制度與內審人員回避制度。

一是內審參與制度。從“內審”實踐看，審查結果與上級審法院對案件信息的充分掌握的程度關系較大，而“內審”舉措就案件實體處理的主要弊端是“信息不對稱”。下級法院通常對上報請示的案件帶有一定傾向性，上級法院參加內審人員可能受其影響，而且復雜案件即使閱卷，因受案卷材料限制，也有一定局限性。尤其是刑事案件，案卷已經被控訴方“做好”。因此，有時“內審”不僅不能發揮審判公正的有效把關作用，反而可能被下級法院審判人員“當槍使”。為了解決“信息不對稱”問題，建議實行一項制度：一旦案件“內審”，即應告知當事人律師。一是說明訴訟時間可能因此延長

內部請示報告時間不算審限，雖無法律依據，但系各級法院仿效最高法院所形成的實際做法。;二是允許律師向上級法院提出自己的訴訟意見。甚至允許可能承受不利裁判的一方向上級法院內審人員直接說明情況，包括參加上級法院情況匯報。由此避免上級法院“偏聽偏信”。

二是內審人員回避制度。目前的司法實踐中，上級法院內審人員常常即為二審承辦人員。這一做法加劇二審虛化，鑄就“兩審變一審”，剝奪當事人上訴權。因此，應當實行內審人員及內審合議庭在二審時回避制度。尤其要求內審審查法官不能充當二審承辦人或審判長，否則二審基本喪失意義。如果違反這一規定，應允許當事人適用相關法律規范，請求相關審判人員回避。通過此項回避制度，維系內審案件程序公正的底線，同時改善對此類案件審判質量的監督管理。

其二，改善案件發改溝通協調機制。上級法院對擬發回重審和改判的案件，與下級法院溝通協調，是目前在制度上被認可的一種司法運行機制。其意義在于了解相關信息，探討案件處理的適當方式，同時也盡可能地減少不必要的發回重審和改判。現行案件發改溝通協調機制總體上是有效的。但也存在某種程度的定位偏差與制度缺陷。所謂定位偏差，主要指現行溝通協調機制限于個案的處理，而未注意解決發回重審和改判案件中存在的普遍性問題，因此應建立發回重審和改判案件實踐問題的發現、分析、成果應用機制，以便預防并適當應對同類問題，從而進一步發揮案件發改溝通協調機制的作用。為此，一是主要依據客觀數據，建立案件質量定期通報制度。二是要設置總結提煉問題機制，加強工作指導。上級法院應定期對發回重審和改判案件進行分類和總結，提煉出其中的問題并形成分析報告。在此基礎上，可定期舉行二審發回重審、改判案件質量研討會，實施審判工作指導。三是加強調研力度，形成研究成果并普遍指導實踐。將發回重審和改判案件所呈現的類型化法律問題，例如類案處置要求、事實認定特點和方法、法律適用與司法政策把握等具有理論價值和實踐意義的問題，通過調研形成應用法學研究成果，普遍指導司法實踐。

發改機制的完善，主要指建立、完善二審發回重審和改判的申辯機制。為保證對一審案件質量的公正評價，有效防止二審法院發改權濫用，可將少量具有一定特殊性的案件，采取特殊程序，再設置一道關口。主要是將應歸入而未歸入司法統計發回重審改判原因“其他”項的案件納入申辯范圍。因為此類案件的改發原因可能并非作為一般案件改發原因的“事實不清”“證據不足”或“法律適用不當”“程序違法”等，而是有某些特別理由。該類案件的一審法院享有特別申辯權利。即可通過提交申辯理由和證據等，向上級法院負責案件質量評估的專門機構提出申辯。上級法院專門機構應針對申辯理由進行審核，形成書面的支持或不予支持的意見，轉送二審合議庭審查，或報經院長提交審判委員會決定，從而形成對二審發回重審和改判的一種監督制約。

（四）完善案例指導制度

發揮既決案件裁判的指導和約束作用，是維系裁判穩定性和司法統一性的基本要求，也是在司法責任制改革后保障審判質量的重要舉措。中國特色案例指導制度的預期功能包括法律規范功能、社會管理功能及溝通交流功能，其重要性不言而喻。但就當前情況看，我國案例指導制度的建設與應用還不能適應審判實踐需要，存在較多問題。如在案例形成機制上，案例的選取與撰寫，無論是方法還是規則都不完善，指導性案例的形成仍具有一定程度的隨意性。而在案例應用機制建設上，案例運用程序、案例運用激勵機制、講評機制、溝通協調機制，均有待完善和加強，案例建庫問題仍有大量工作可做。

但從總體情況而言，目前完善案例指導制度，亟待解決三個問題：其一，增強案例效力。案例缺乏效力，就很難被應用，判例指導制度也難以發揮其功效。我國實行成文法制度，未如英美法系國家，確認“判例拘束力”。但這并不意味著判例全無約束效力。除了司法制度中已經明確的對同一法律事實裁判的約束力外，還可以實行一種相對軟性的裁判約束力制度。即要求下級法院不得背離最高人民法院指導性案例;如果背離，則應提交“背離判例報告”，闡述其理由，并提交司法審查。對高級法院發布的參考性判例，亦可實行“背離判例報告制度”。此舉不僅是為了維護指導案例權威，也是為了統一法律適用，還能在一定程度上督促審判法官主動獲取案例信息并注重案例應用。其二，案例識別機制的完善。案例指導作用，主要是同類案例裁判理由對后續裁判的指導作用。但典型案例裁判理由即法律觀點的適用，有一定的前提條件，即必須識別案件事實要素及法律性質的實質同一，因此前判法律觀點可被適用。然而，司法實踐中不同案件的整體事實要素及法律性質不可能完全同一，因此，“實質同一”的識別與判定，是案例指導作用發揮最重要的環節。但從目前情況看，案例可適用性的識別，還處于一種個別化階段，即由審判法官個人判斷，缺乏一種有效的識別輔助和救濟機制。為此，可以考慮加強信息化的案例指導平臺建設、發揮法官助理的輔助作用、加強案件質量評查中的案例適用評查等措施，完善案例識別機制。其三，加強判例庫建設。典型案例達到必要規模并形成體系，才能適應審判實踐要求，保障法官有例可循，保證案例指導模式的運行空間。從案例規模發展來看，僅依靠最高人民法院指導性案例顯然不夠，建議明確各個層級，不同主體發布的不同形式的案例的作用效力，確認高級人民法院參考性案例一定程度的適用效力。同時，縮短案例發布周期，增加發布數量，盡早形成種類完備的案例規模。同時加強智慧法院建設，形成方便檢索和應用的案例庫。

（五）完善專業法官會議制度

專業法官會議制度，作為行政化質量管控的替代機制之一，具有審判意見集思廣益、法律適用統一尺度，以及過濾審判委員會案件等功能，其制度價值應當肯定，但其實施效果尚待提升。為進一步發揮制度功效，可在兩個方面予以改進：其一，是規范其運作。專業法官會議作為審判咨議機制，沒有決策功能，也非必經程序，因此實施中有一定靈活性。但靈活性過大，規范性不足，會妨礙制度發揮作用。因此，各地法院已經形成一些具有適用價值的實施細則，對適用條件與時機、組織方式與主持者、會議準備工作、會議討論與發言要求、會議記錄和檔案管理、會議成果應用等做出規范，發揮了良好的作用。各地法院可以根據自身情況，借鑒其他法院的經驗，完善專業法官會議制度。在操作規范上，尤有三點值得注意：一是問題篩選和會議啟動。為保障會議效能，不能有提議即啟動，使合議庭過于依賴法官會議，而應有一個審核機制，確認問題的疑難復雜程度，以及是否適合法官會議討論。這個審核，程序和內容可以簡化，可由院庭長負責，也可以由幾名資深法官負責。二是院庭長不越位、不缺位。不越位，即防止院庭長發言即“一錘定音”，形成變相的行政化;不缺位，是注意院庭長發表意見的專業性和可適用性，同時，作為主持會議的院庭長，要善于總結歸納，避免眾說紛紜，莫衷一是。三是注意專業法官會議的宏觀指導功能。會議不僅討論個案，也要注意總結個案適用法律的普遍要求，同時發現審判工作中的傾向性問題并進行專業指導。

其二，是強化其效能。為強化專業法官效能，可以采取以下措施。一是加強會前準備，要求參會法官事前對問題實質、相關資訊心中有數。甚至可以根據情況，讓某些專業能力強的法官重點知悉和思考。二是加強與案例指導制度的結合。要求提交問題討論的法官應重點準備相關案例，還可根據本院情況，由可使用的信息化系統，以及審判管理部門予以資訊支持。三是與案件質量監督管理制度相結合。對專業法官會議制度的實施情況應當納入案件質量評查范圍。對專業法官會議中，非合議庭法官發表了有創見、可適用的意見，促使案件辦理取得良好法律效果與社會效果的，在質量評查中應予肯定，在績效考核中也應做出確認，從而建立激勵機制，保障專業法官會議效能。

（六）優化審判資源配置實現人案匹配

為解決分案機制與法院和法官狀況不夠協調的問題，優化審判資源配置，可實施以下兩點制度調整。

1.建立科學的分案制度

法院的分案制度，應根據訴訟的一般規律和各法院的實際情況設置。為提高專業化審判能力，實現法官與案件的適當匹配，可設置以專業化為主、均衡化為輔的分案方式。所謂專業化分案為主，是指案件首先按照各審判庭的職能，或者各審判團隊的專業化性質進行分案，既能保障審判的專業性，又有利于上下級法院案件歸口基本統一，溝通管道順暢，裁判尺度統一，進而促進案件質量提升。均衡化為輔，即根據各審判業務庭或審判團隊結案情況和法官分布，將部分案件在相關辦案團隊之間進行分案調整，以保證法官收案數量基本平衡。

2.探索建立初任法官制度

由于司法傳統、治理結構與訴訟構造不同，加之司法理念與法官地位有別，法官養成和遴選制度可以劃分為英美法系的經驗模式和大陸法系的考訓模式

參見：姚莉.比較與啟示： 中國法官遴選制度的改革與優化[J].現代法學，2015（4）：34.。但二者相同之處是法官的高素質要求以及遴選的嚴格性。我國當前的法官員額制既非典型的經驗模式，也非典型的考訓模式。但因司法制度傳承借鑒關系，更接近大陸法系模式。然而，大陸法系法官生成制度中的“任前司法研修”“實習與初任法官制度”等法官養成制度我們并未實行，因此形成員額法官生成機制過于簡略，部分員額法官不成熟的問題。同時也造成一定程度的人案不匹配——能力不逮的法官與資深法官同樣分案，有時不能保障審判質量。因此，可以探索建立初任法官制度。對初入額缺乏審判經驗的法官，在一定期限內限制辦理難度較大的案件。如初任法官可先安排到速裁庭，辦理簡易、速裁案件，一段時間后，再組合到合議庭，辦理普通程序案件，但限制其作為承辦人辦案，或者限制其承辦疑難復雜案件。待積累一段時間的審判經驗后，再確認其完全的審判能力和資格。

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