消失的國家：海平面上升對國際法的挑戰及應對

馮壽波

摘 要：氣候變化和海平面上升給國際社會特別是低洼沿海國家帶來嚴重威脅，也對國際法帶來重大挑戰。低洼、偏遠的（發展中）小島嶼國家可能將逐步被淹沒，引發包括海洋邊界、國家主體地位、新的無國籍狀態、跨境氣候難民人權保護等諸多復雜法律問題。海平面上升可能從根本上改變海岸線，給島嶼、基線和全球海洋邊界帶來不確定性，增加國家間海洋權益爭端?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》尚未澄清導致領?；€后退的海平面上升是否會影響沿海國管轄海域的外部邊界。海洋法、國際環境法、國際人權法等尚未能為國家應對該危機提供規則支持。《維也納條約法公約》第62條不支持將海平面上升作為國家可單方面終止邊界條約的情勢變更。永久固定或凍結基線將促進海域邊界的穩定并有利于海洋劃界。一個領土“物理”喪失或不適宜居住的國家應能繼續保持其“國家”地位，但其生存與海域管轄權行使將面臨難題。

關鍵詞：海平面上升;小島嶼國家;基線;海洋邊界;氣候難民

中圖分類號：DF92

文獻標志碼：A?DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2019.02.13

海平面上升具有很大區域差異，對國際社會特別是地勢低洼的小島嶼國家和擁有廣泛海岸線國家的領土完整構成了特別威脅，并給國際法帶來了重大挑戰，引發包括海洋邊界、國家國際法主體地位、跨境氣候難民人權保護、生物多樣性保護、海岸帶安全等諸多復雜法律問題。國家領土永久（物理）消失的威脅不再屬于神話，海拔非常低的小島嶼發展中國家的局勢尤其緊迫，可能面臨整個島嶼甚至整個國家被淹沒、基本或完全喪失領土、大多數乃至全部居民重新（境外）安置以及國家治理能力受限等問題。全球近一半人口和大部分商業活動集中在離海岸93英里以內的地方，如何應對氣候變化和海平面上升對沿海地區帶來的危害風險，正日益被大多數沿海國家視為21世紀的主要挑戰。海平面上升將創造新海域，危及公共健康，影響港口、海岸和低洼島嶼，海洋邊界將會變遷并可能造成邊界混亂，可能導致更多不公正、國家間沖突和不穩定，但20世紀70年代《聯合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea， 簡稱UNCLOS）的談判人員未能考慮到海平面上升對海洋法的影響并制定相關規則。

2011年，太平洋島國領導人年度論壇后發表的公報申明，氣候變化仍是太平洋各國人民生計、安全和福祉的最大威脅。全球氣候變暖等氣候異常現象是世界各國面臨的共同挑戰，已有較多科研證據證明地球氣候呈變暖趨勢且不可逆轉，在北極地區更為顯著。如何應對挑戰，對海洋法、國際難民法、國際環境法、國際人權法等提出了新課題。既存國際法制的局限使得推進應對全球海平面上升的國際法制的演進具有緊迫性，應秉持人類共同體理念，確立應對海平面上升導致小島國（沿海國）基點消失或淹沒及保護氣候難民的國際法新制度。

一、全球氣候變暖導致海平面上升及其影響：主要以北極為例

溫室氣體將增加大氣和海洋溫度，海平面上升是氣候變化的主要后果之一，原因是海水的熱膨脹和高山冰川、冰蓋的融化與收縮。海平面變化是包括海洋、陸地、大氣和極地在內的氣候系統不同組成部分的變化結果。就海平面上升而言，“目前平均增長率為3.1毫米/年，比過去20年增加了50%。預計到公元2100年海平面將上升0.5-2米。全球海平面持續上升4-8米是可能的，但直到2100年之后才有可能。”[1]海平面上升在世界范圍內并不均衡。2007年，聯合國政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change， 簡稱IPCC）在其第四次評估報告中修正了2001年評估報告中的估計，并預測將上升18-59厘米。然而，IPCC的估計并沒考慮到極地冰融化速度的意外增加。2004年《北極氣候影響評估》是國際社會應對氣候變化多邊努力成果的一個重要開端，該報告認為，北極冰蓋變暖速度是全球平均變暖速度的兩倍，北極地區已成為地球上環境變化最快的地區。2018年1月，《中國的北極政策》也明確指出了北極冰蓋的融化與減少現象：“過去30多年間，北極地區溫度上升，使北極夏季海冰持續減少。據科學家預測，北極海域可能在本世紀中葉甚至更早出現季節性無冰現象?！?/p>

隨著海平面上升，北冰洋海岸帶的嚴重喪失已在發生，北冰洋氣溫的上升遠超世界氣溫上升的平均值[2]。學界普遍認為，北極地區氣溫上升速度快于其他地區，環境變化包括海冰和冰川的融化加劇、永久凍土解凍、海水溫度升高、部分海洋生物向北遷移以及北極地區海洋污染程度加深等。

北極氣候變暖的影響之一是海平面持續上升，由此“會淹沒許多低洼的海岸和潮間帶區域，這可能會對依賴這些區域的生命體產生重要影響?！盵2]113海平面上升會產生如下影響：（1）濕地和低地被淹沒;（2）侵蝕海岸線;（3）加劇沿海洪水;（4）增加河口和地下蓄水層鹽度，影響水質;（5）在河流、海灣改變潮汐范圍;（6）改變河流沉積泥沙的地點;（7）增加海浪高度;（8）減少光線到達海底的數量。所有這些物理結果對人類都有潛在影響[3]522。由不穩定物質構成的海岸線（如沙或沉淀物）也令人擔憂。一些最易受侵蝕的地區是北冰洋下面的海岸線，夏季的冰融化留下了可被海浪沖走的軟物質。氣候變化將增加這種融化，隨著海平面上升，可能會導致侵蝕增加，這可能導致北極國家的基線和海洋領土撤退[4]117。

海洋變暖將加劇颶風和氣旋活動，海平面上升會增加沿海風暴的破壞力?！懊绹h境保護署在向國會提交的一份報告中估計，海平面上升2英尺可能會摧毀美國海岸濕地的17%至43%，而僅在路易斯安那州，就有50%以上的破壞。IPCC認為，到2080年，海平面上升將使世界上33%的濱海濕地變成開放水域?！盵3]527-528濕地、紅樹林和沼澤的損失意味著風暴潮的傳播速度會更快。

諸如圖瓦盧、基里巴斯、托克勞、馬紹爾群島和馬爾代夫群島受到的威脅最為嚴重，因為其僅高于海平面幾米，主要由小環礁組成，幾乎沒有陸地，而且淡水等自然資源匱乏，其持續生存面臨嚴峻氣候挑戰。與過去一樣，大多數太平洋島嶼居民現生活在島嶼沿岸，特別是那些靠近海岸的地區，大部分都是礁湖，主要依靠陸上和近海食物為生。海平面上升在空間上存在變化，在印度洋和西太平洋地區，海平面的上升幅度可能會超過全球平均水平。“一些沿海國家，如孟加拉國、埃及和越南，由于沿海狹窄地帶人口密集，因此特別脆弱。據估計，在海平面升高1米的情況下，烏拉圭、埃及、荷蘭、孟加拉國和馬紹爾群島的馬朱羅環礁（the Majuro Atoll）將分別損失其土地面積的0.05%、1%、6%、17.5%和80%。即使在整體上不易受海平面上升威脅的國家或地區，如悉尼、上海和路易斯安那州沿岸地區，某些地區也會由于海平面上升而受到嚴重威脅。據預測，海平面上升1米將導致岡比亞首都班珠爾和安哥拉沿海地區的洪水泛濫，本格拉（Benguela）寒流的變化將影響沿海捕撈。馬來西亞、泰國和印度尼西亞大部分地區是低洼沿海平原，據計算，即使升高35厘米，也會導致海水向海岸推進1公里。”[5]39在52個小島嶼發展中國家中，像馬爾代夫、馬爾島群島、圖瓦盧、基里巴斯和托克勞這樣的國家，有被淘汰出世界地圖的風險，特別易受海平面上升的影響這是因為它們主要由很少或沒有陸地的小環礁組成，僅位于海平面以上幾米處。因此，這些小島嶼發展中國家的特點是自然資源基礎薄弱，水資源少，土壤質量差，無法支持集約化耕作。一般來說，這些島嶼的主要收入來源是旅游和捕魚，大部分食物都是進口的。天氣的任何變化都會擾亂微妙的平衡并使這些國家陷入混亂。這些島嶼很容易遭受風暴潮、侵蝕和洪水等海岸災害的襲擊。此外，隨著海洋開始消耗土地，海島國家將失去支持沿海社區生計、文化和傳統的經濟資源、重要基礎設施、定居點和設施。由于海岸線長度與陸地面積之間的比例非常高，一般認為，到21世紀中葉，氣候變化將減少這些小島嶼中若干個飲用水源，直到他們無法滿足低降雨期間的基本要求。。這些地勢低洼的小島國所處地理位置及主要由地勢較低的環礁組成的領土具有的地質特點使其面對海平面上升威脅而具有高度脆弱性。1999年，基里巴斯失去了兩個無人居住的島嶼Tebua Tarawa 和Abanuea。在其陸地領土完全被淹沒前，這些珊瑚礁群島很可能會變得不適合人類居住，大多數居民可能會面臨遷移困境。海平面上升造成小島嶼國家旅游業、農業（導致糧食危機）受損，近海岸的海洋食品生產系統可能會崩潰?！芭c海洋酸化相結合，上升中的海洋溫度對珊瑚白化的影響可能會使許多近岸（礁湖）的糧食生產生態系統在21世紀中期的生產效率大大降低，并可能對熱帶太平洋島嶼的沿海生存造成深遠而廣泛的影響?！盵6]155在全球范圍內，海平面上升和侵蝕的綜合過程可能是毀滅性的，如海平面上升1米將淹沒孟加拉國的17%。事實上，由于氣候變化的影響，人類的流離失所已在發生，包括美國。2008年2月下旬，基瓦萊納（Kivalina）的Inupiat愛斯基摩海岸村莊向24家石油和能源公司提起了一場公害訴訟，要求賠償高達4億美元的搬遷費，因為融化的海冰和永久凍土正在侵蝕村莊地基[3]523。

科學家們對海平面可能上升的幅度尚無共識，但這種上升可能會存在顯著的區域或季節差異。盡管大多數人不愿意離開家園，未來海平面上升將迫使他們背井離鄉，甚至不得不遷移國外，由此引發許多國際法問題。如果國內、國際法制不能有效應對，將可能導致貧困、大規模非法移民、應對氣候移民問題資金的匱乏等涉及基本人權保護與他國公共秩序的問題，這對于偏遠、低洼小島嶼國家的居民尤其如此。移民問題在未來幾十年里甚至能決定西方政治走向，對國內政黨選舉產生顯著影響，如德國總理默克爾政治命運的逆轉與她在2015年決定接納逾100萬難民和移民進入德國有密切關系，選舉特朗普當總統和投票支持英國脫歐都有對移民不受控制的擔憂[7]。氣候變化、海平面上升將導致更多人口遷移。在熱帶地區，地勢低洼國家將面臨最大的風險，如孟加拉灣Lohachara島將被永久淹沒，居民被迫搬遷。

海平面上升還會對低洼海岸建筑造成損害：“到2100年，挪威的海平面將從16厘米上升到116厘米，這取決于位置和各種不確定因素，海平面上升可能會對挪威海岸線上現存建筑物造成重大破壞。據估計，挪威僅對建筑物（不包括海岸防御和基礎設施）采取措施所需總費用約為7.25億歐元?！盵8]

小島嶼的沉沒可能導致海上邊界發生重大變化，并對國際安全產生非常嚴重的影響。在離大陸或其他島嶼很遠的地方，島嶼的專屬經濟區可以封閉多達12.5萬平方海里海洋領土。海平面上升是個漸進過程，可能要到幾十年甚至更長時間后，地勢低洼的島嶼、巖礁和其他地物才可能被完全淹沒。海平面上升給島嶼、基線、海洋邊界、國家的國際法律人格、氣候難民的國際法地位、邊界條約的效力等帶來不確定性，國際法需要對此作出回應。

二、海平面上升對國際法的挑戰

海平面上升對低洼島嶼和沿海地區居民構成了嚴重的威脅，并對國際法律制度提出了新挑戰。因為UNCLOS并沒有提供關于海平面上升對基線、島嶼和低潮高地影響的任何規定，國際法協會2012年成立了一個新委員會專門研究這些問題。

在1992年《聯合國氣候變化框架公約》談判期間，一些國際律師曾對海平面上升對既存國際法框架特別是對海域的影響進行某種考量。該議題已引起對小島嶼國家、低洼沿海地區人權甚至國家生存的可能威脅的諸多最新關注[9]398。盡管當今因氣候變化所致的遷移主要發生在國境內，依全球變暖趨勢，海平面上升在傳統上是緩慢的且存在較大地理差異，但在不太遙遠的未來，因海平面上升而失去國家領土的小島嶼國家居民的國際法律保護問題將會呈現，重新安置這些居民，在國際法中是個復雜問題。因此，海平面上升可能使重新審視當今已被廣泛接受的某些國際法制存在必要性，以應對小島嶼國家和低洼沿海國的特殊地理、社會和經濟將發生的根本性、不可逆轉的變化。

隨著時間的推移，海平面上升將會以多種可能方式影響邊界，包括作為基點的島嶼被淹沒、低潮線向內陸方向推進、小島嶼國家被完全淹沒或使其無法居住等。此外，還將涉及國家的國際法律人格、氣候難民人權保護等問題。

（一）海平面上升對基點（線）的影響

基線構成了UNCLOS下不同海域外部界限的測量起算線，基線也可能影響海洋邊界劃界，是整個UNCLOS劃分不同海域的基石。專屬經濟區和大陸架劃界原則的適用也依賴于沿海國基點、基線的確定性。由于海平面上升，沿海國海岸地理將被改變，基線（包括正?；€、直線基線和群島基線）自然會發生變化。當島嶼或低潮高地、河岸或陸地可能被上升的海平面吞沒而消失時，基線會漂移，海洋邊界會發生變化，因為當確立領海基線的基點被海水淹沒時，需要依據新基點重新繪制領?；€，原先各海域的海洋邊界隨之發生變動?；€的有效性可挑戰其他國家的海洋權益主張?；€的重大變化將導致海洋邊界的不確定性，影響國家對所涉海域的管轄權。隨著海平面上升，正?；€可能會向內陸退卻，沿海國將失去部分陸地領土，從而導致國家原管轄海洋空間減少或喪失以及法律地位的變化，一些低洼小島嶼國家甚至將會被完全淹沒。但UNCLOS海洋劃界條款并未解決沿海地理變化對相應海洋權益變動的影響問題，面對變動中的基線，傳統海洋法律規范需要作出調整。

對于由諸多分散島嶼群組成的許多小島嶼國家來說，作為基點的低洼島嶼被淹沒，意味著其不能再被用作直線基線或群島基線的基點。沒有被完全淹沒的島嶼可能成為UNCLOS第121條中不適應人類居住或維持其經濟生活的“巖礁”，從而喪失島嶼地位，不能擁有專屬經濟區和大陸架。

海平面上升對國際法的挑戰并不限于海洋法，還關涉國際法其他諸多領域，例如，國家構成要素、國籍、邊界劃分、跨境氣候難民人權保護、邊界條約效力等。2012年基線委員會的報告認為：“海平面上升導致國家領土的喪失主要不是基線或海洋法問題。嚴重的領土喪失是個更廣泛的問題，涉及對國家地位、國家認同、難民地位、國家責任、資源獲得以及國際和平與安全的關切。該問題需要由基于解決這一系列問題的具體目的而成立的委員會來考慮?！盵9]398 此外，海平面上升導致海岸線倒退，也會使沿海國受國際公約保護的濕地被海水淹沒，涉及國際環境法領域。

在離岸12海里范圍內作為基點的低潮高地和邊緣礁石被永久淹沒，將導致國家管轄的所有海域寬度明顯減少。當一個島嶼僅成為低潮高地時，沿海國肯定會采取措施阻止其進一步下沉，以維持直線基線。為了保持其低潮時高于海面，沿海國可從事一些在低潮期建造人工設施的活動。這里提出的問題是，這些人工設施是否會被合法地接受，從而并沒有改變低潮高地的地位[10]12。盡管有學者主張上述加固低潮高地的活動并不違反UNCLOS第7條，但在國家海洋劃界爭端中，國際法院（庭）可能難以依據消失的低潮高地來裁決爭端。此外，國際法院（庭）在解決邊界爭端方面的公平和等距離原則或許需要重新評估。

UNCLOS未規定海域邊界可與基線一起移動，但第7.2條是例外

UNCLOS第7.2條規定：“在因有三角洲和其他自然條件以致海岸線非常不穩定之處，可沿低潮線向海最遠處選擇各適當點，而且，盡管以后低潮線發生后退現象，該直線基線在沿海國按照本公約加以改變以前仍然有效。”。各海域邊界將隨基點（線）的移動而移動，因此，所有海岸線、海域劃界都可能受基點（線）變動的影響。

（二）海平面上升對沿海國海洋管轄權的影響

海平面上升使低洼小島嶼國家逐漸喪失海域主權（權利）和管轄權。氣候變化和海平面上升的現實不僅有地理上的影響，還可能產生改變基線的法律含義，這反過來又影響到海域外部界限。重要基點的潛在沉沒可能導致海事管轄權的喪失，以及對這些海洋空間內的寶貴資源喪失管轄權，因此，這可能會帶來災難性經濟后果[10]3。島嶼能形成領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架等國家管轄海域，如果海平面上升，一些島嶼可能至少在漲潮時被淹沒?！俺撕Ｓ蜻吔绾秃Ｓ蛭恢玫牟淮_定性之外，這種規模的變化可能會成為國家間沖突的沃土，并引發對航行權的爭議，特別是對生物和非生物資源的主權權利爭議。”[11]4盡管有UNCLOS第15條的規定，國際法院（庭）很可能根據有關海岸的自然地理位置選擇基點。此外，外國船舶可能難以確定所處海域的地位。海平面上升導致基點（線）的變動將導致執法、司法、守法的不確定性、爭端和沖突。

UNCLOS體現了陸地支配海洋原則，海平面上升會對沿海國海洋管轄權產生一定影響。沿海國主要基于正?；€來確立其對相關海域管轄權的空間范圍起算點。海平面上升將迫使基線向內陸方向退卻，而基線又是沿海國確定領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架（但外大陸架的外部界限似乎已由第76.9條確定，不受基線變動影響）的起算線，由此，沿海國海洋管轄權的基礎將可能遭到動搖。例如，領海基線的后退可能會使其他國家在原屬領海海域享有的無害通過權利變更為自由航行權利;沿海國享有管轄權的原專屬經濟區的一部分成為公海，其他國家對該部分海域的生物資源行使UNCLOS下的捕魚自由權利;領海海峽寬度變化將導致法律地位的變化。由于沿海國大陸架外部權利界限不僅依賴于200海里標準，還依賴“自然延伸”標準，這意味著大陸架外部界限不能總是從基線來測量。同樣，類似影響將可能發生在群島國的海洋管轄權領域，作為確定群島領海基點的外圍島嶼有可能被海水淹沒，會喪失對原管轄海域的管轄權。UNCLOS第15條表明了相向或相鄰國家間劃分管轄海域時基線的重要性，第7.2條規定了低潮線后退對直線基線的影響問題。

海洋漁業資源是太平洋島國的主要糧食和收入來源。諸如基里巴斯、圖瓦盧等地勢低洼的小島嶼國家被海水淹沒后，不僅其國民失去家園，國家失去領土，由此導致的國際法問題是，該類被海水淹沒的小島嶼國家的國際法主體資格是否還繼續存在？少數可能保持部分可見的巖石是否足以使其保留沿海國原先管轄海域的管轄權（主權）？其基于島嶼所擁有的領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架管轄權是否還存在？小島嶼國家如何行使其管轄權？依UNCLOS第121條，“島嶼是四面環水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區域。不能維持人類居住或其本身經濟生活的巖礁，不應有專屬經濟區或大陸架。”低洼、偏遠小島嶼國家因海平面上升等原因，原先的島嶼可能變成巖礁等低潮高地，甚至全部被淹沒，從而喪失原先享有管轄權（主權）的專屬經濟區和大陸架甚至內水、領海。

如果一個島嶼在400海里內沒有海上鄰國，可產生431014平方公里領海、專屬經濟區和大陸架。如果它被認為僅是不能產生專屬經濟區和大陸架的“巖石”，仍可創造1550平方公里的領海。英國將Rockall從完全“島嶼”自愿重新分類為“巖石”，造成約60000平方海里的漁業區遭受損失[12]。

海洋領土的喪失可能以三種方式發生：（1）一個島嶼可能完全被淹沒，這意味著它將不再支持基線，并將失去對所有海洋區域的管轄權;（2）部分下沉會使一個島嶼變成不適宜居住的巖石，其法律意義在于，在維持其領海和毗連區的同時，不能維持“人類居住”或“經濟生活”的巖石不能支持專屬經濟區或大陸架（UNCLOS， Art.121.3）;（3）被淹沒的小島嶼國家也可能不再完全存在，因為它們無法滿足國家地位的要求，特別是對領土和常住人口的需要，這將使他們無法繼續宣稱擁有領海。如果南太平洋大部分海域的海洋邊界被混淆，可能導致對該地區豐富漁業資源的激烈競爭和爭端。如果被淹沒小島嶼國家通過建造人工島嶼方式維持其國家存在，那么，依UNCLOS，這些人工島嶼可能僅擁有有限的安全范圍，并不享有海洋法中的島嶼地位，UNCLOS是否可將此作為人造島嶼的例外，目前并不可知。海平面上升不僅將對包括小島嶼國家在內的沿海國領土存在、海洋管轄權產生重大影響，而且使國際法面臨嚴峻挑戰：現代國際法制如何通過條約法、習慣國際法規則、判例法的變化來有效應對該現實需求，以保護正在消失的小島嶼國家、其他沿海國的海洋權益？UNCLOS并未提供與海平面上升導致地理變化有關的確立基點、基線的任何規則。

（三）海平面上升與被迫跨境遷移居民的人權保護

促使國際遷徙的原因可能是環境、文化、經濟和家庭等因素的交織。海平面上升對有效享有人權具有直接或間接影響，包括對生命權、食物權、適當住房權、健康權、文化權利、財產權和民族自決權的影響。

氣候變化和海平面上升已成現實，它將深刻影響世界各地數百萬沿海居民的生活和基本權利。海平面上升將會使低洼島嶼逐漸被淹沒，沿海國海岸線退卻，造成土壤流失以及淡水污染等許多公共衛生問題，對諸如斐濟、基里巴斯等小島嶼國家來說，將導致定居模式、社會和經濟發展的根本性變化，關涉其國家和國民的生存和文化傳承問題。流離失所居民的遷徙包括國內遷徙和跨越國界遷徙。那些因家園下沉而跨越國界的人不屬于傳統的國際難民法保護對象（因自然環境原因而被迫遷移他國的居民并不符合1951年《難民地位公約》第1條對難民的界定），其法律地位仍處于不確定狀態，島嶼國家的消失是否可能導致一種新的無國籍狀態尚不可知，由此導致流離失所者的基本人權往往得不到充分保護。1961年《減少無國籍狀態公約》補充了無國籍人的定義，要求締約國減少無國籍狀態，便利無國籍人歸化。海平面上升導致的流離失所顯然是全球性問題。

鑒于海平面逐漸、緩慢上升的特點，島嶼和海岸線的消失應是一個漸進而穩定的過程，而非突然發生的災難性事件，土壤鹽漬化、海岸侵蝕、海水入侵等由其長期累積效應所造成。海平面上升可能會使沿海國、地勢低洼的小島嶼國家失去其管轄海域和使用該海域資源的專屬權利，不再適合人類居住，沿海平原對大多數沿海社區來說很重要，因為那里種植的糧食作物，比如椰子和大多數根作物，許多會受到含鹽地下水破壞。由于鹽堿侵入沿海蓄水層和沿海農業受到破壞，“到21世紀中葉，太平洋島嶼地區的許多沿海社區將無法在當地生產足夠糧食來養活其居民，其中許多人沒有足夠的錢來定期購買食物。這可能會導致許多沿海地區的糧食危機。”[6]162主要由珊瑚礁構成的小島嶼國家會因海水酸化導致珊瑚礁退化且不能維持居民經濟生活而逐步失去家園，“預計在21世紀，過度的碳封存和增加的海洋酸化將會溶解珊瑚礁，從而間接影響依賴珊瑚礁生存的沿海社區?！盵5]6其全部或大部分人口需要移民他國，由此產生氣候難民的人權保護問題，但現有國際法制未能有效保護氣候移民。此外，敘利亞難民的國際境遇清楚表明，大規模跨境移民（難民）問題的解決并非易事，會給接受國帶來沉重經濟、政治壓力，導致相關國家相互推諉、指責。

1998年《聯合國關于國內流離失所的指導原則》（The UN Guiding Principles on Internal Displacement）僅為國內保護流離失所者提供了一個尚無法律拘束力的規范框架。對于跨境氣候難民保護，尚無國際難民法依據。目前，除非由于海平面上升的影響而流離失所的原因與更傳統的跨境遷徙理由有關，否則氣候移民難以被認定為1951年《難民地位公約》中的“難民”，也不能從《聯合國氣候變化框架公約》等國際條約中獲得保護，因為大多數現在逃離本國的人是出于政府迫害之外的原因。1951年《難民地位公約》關于“難民”的定義中隱含的迫害因素實際上妨礙了氣候難民依該公約尋求庇護。在《難民地位公約》框架下，因氣候變化導致流離失所的人要想獲得保護，存在以下幾個障礙：第一，難民定義僅適用于跨越邊境的人;第二，“氣候變化”很難被定性為“迫害”;第三，依據公約，迫害的發生基于如下五個原因，即種族、宗教、國籍、特殊社會群體成員或政治意見[13]。定義的第一個要素是迫害，要證明在氣候變化背景下受諸如海平面上升影響的迫害，需要的不僅是法律上的創造性和解釋技能，因為實際上不可能將氣候變化影響視為迫害，更不用說被視為基于種族、宗教、民族、某個特定社會群體的成員或政治觀點的迫害。在氣候難民的情形下，也不可能精確指出迫害者。馬爾代夫、基里巴斯、圖瓦盧等島國政府并不是需要對氣候變化或海平面上升負責者，因為其碳排放量可忽略不計。具有諷刺意味的是，這些國家的大多數居民并沒有逃離所謂的迫害者，而是向作為迫害者的工業化國家尋求庇護。換句話說，新的動態實際上使難民制度倒轉[5]27。

氣候難民尚難以獲得國內法院認可，“確認難民身份，并無國際法明確的規定，各國基于主權自行處理?！盵14]“2013年，基里巴斯一名‘氣候變化難民依1951年《難民地位公約》的主張被新西蘭高等法院認定站不住腳。沒有適用該難民公約是因為不存在與公約規定的五個理由有關的任何迫害或嚴重損害。法院駁回了國際社會本身（或者可以說是歷史上二氧化碳或其他溫室氣體的高排放國家）作為難民公約下‘迫害者的論點。這一分析認為，難民公約描述的對難民迫害的必要性并不排除一種可能性，即一個受氣候變化嚴重影響的國家的人民可參加難民公約?！盵15]法庭承認逃離自然災害的人無法獲得難民身份。海平面上升可能使低洼小島嶼國家喪失其大多數領土，狹小空間和有限資源無法供養其國民，其大部分人口需要重新安置，只有很少居民仍在該國居住。在這些情況下，國際難民法難以為其提供保護，因為環境因素本身并非國際難民法賦予難民地位的理由。“2001年，圖瓦盧向澳大利亞和新西蘭提出了一項接納其人口的要求，但澳大利亞拒絕了。新西蘭則同意了一項每年接受75名圖瓦盧人、為期30年的移民計劃，前提是他們具有良好性格和健康，年齡在45歲以下，具備英語語言技能，并且必須在新西蘭獲得工作機會。然而，圖瓦盧人口約為11000人，該數目完全不夠。”[16]此外，小島嶼國家是否為其他主權國家的被保護國、（前）殖民地和海外領土，其國民能否獲得移民機會或作為氣候難民獲得安置機會，可能會有不同的結果。

既存國際人權條約并非專門旨在保護氣候移民進入其他國家的權利，因此，在保護氣候移民人權方面存在局限性。國內外國人入境管理法規更重視國內公共秩序的維護，并未授予外國人因氣候變化原因入境的一般性權利，且相關審核主體擁有較大自由裁量權?！霸诤Ｆ矫嫔仙那闆r下，類似機制可能適用于流離失所者，但目前這些機制很大程度上是臨時的、不協調的和不可預測的，往往是基于酌情考慮的?！盵17]38國際人權法在保護氣候難民時仍存局限性。

氣候變化和海平面上升可能會對低洼地區居民造成諸多不利影響，包括生計、沿海人口健康（腹瀉、瘧疾和登革熱傳播）、水資源、土地適宜性等，產生海水入侵、生物多樣性受損、海岸受侵蝕、土壤退化、飲用水缺乏、社會凝聚力下降等后果，如印度、越南、孟加拉國、埃及這樣一些在狹窄沿海地帶人口密集的國家，特別易受傳染病影響。以太平洋上的庫克群島、斐濟、瓦努阿圖和幾個環礁國家為例，“在許多沿海地區，木麻黃和椰子樹等重要經濟作物都因鹽漬化而死亡。甘蔗是低地斐濟的一種重要經濟作物，最近幾十年也受鹽堿化影響。巴布亞新幾內亞和瓦努阿圖一些沿海地區食物花園（food gardens）的地下水鹽堿化迫使受影響的社區遷移?！盵6]150孟加拉國地勢低洼，“可能遭受氣候變化最嚴重影響。最關鍵影響將是農業和水安全，以多種方式對人類健康產生不利影響。最近幾十年的變暖趨勢已導致孟加拉國許多地區的發病率和死亡率上升，未來氣候變化會增加健康風險?！盵18]孟加拉國約1/4人口居住在沿海地區，氣候變化導致居民缺乏安全水源和食品，從而導致腹瀉等疾病的發生 在過去的22年里，孟加拉國的海平面上升速度比全球海平面100年間的上升速度還要快。據估計，三個監測站的水位平均每年上升4毫米、6毫米和7.8毫米。由于構造運動，地面水平略有下降，推動了海平面的平均相對上升。

只有高度重視沿海地區的鹽度入侵問題并加以控制，才可以避免出現與淡水質量和可用性有關的全球健康危機。

在20世紀聯合國三次海洋法會議談判期間，海平面上升、氣候變化等問題尚未成為國際社會關注的議題，因此，UNCLOS等條約對此并無規定，基點下沉（淹沒）是否會導致UNCLOS相關條款不可適用以及未來是否需要對該公約進行根本性變更，相關規定仍付之闕如。

（四）被淹沒小島嶼發展中國家是否仍保留國際法律人格

領土是國家的基本構成要素，歷史上的國家消亡原因眾多，但尚無因領土被海水淹沒而喪失國家主體地位的情形發生。國家喪失可居住領土的情形包括損失有限可居住領土、喪失大量可居住領土、完全喪失居住區域。太平洋、印度洋上低洼小島嶼國家被淹沒或不再適合人類居住意味著國家將不復存在，可能完全喪失其海洋領土。“即使土地沒有被淹沒，也可能不適合人類居住。海水入侵地下水、地表水和土地可能危及淡水供應，降低農業用地的肥力，進而影響生計、糧食和水安全。例如，人們可能無法耕種土地，或者在極端情況下，沒有可供選擇的飲用水源。當發生與海平面上升相關的諸如天文潮汐和風暴潮等極端事件而導致洪水時，人們的生命可能會受到直接威脅。”[17]8被淹沒的小島嶼國家可能完全失去其領土和（或）定居的居民（由于領土不適宜居住和人口在領土完全消失前逃離），這種情形已不符合國際法中國家的構成要件，由此產生這些小島嶼發展中國家是否還能繼續作為國家而存在的問題。如果其喪失國家主體資格，其原管轄的海域和邊界將會變成公海和國際海底區域，或被鄰國接管，其國民將成為無國籍人。

這些國家的政府也可能成為流亡政府，居民可能成為氣候難民。有學者質疑領土國家古典概念的適當性，并嘗試審視當前規則對領土物理消失的國家建國新模式的適用性。小島嶼國家領土的物理消失或不使用以及居民的全部移民是否必然導致其國際法主體地位喪失？是否有必要保留其氣候難民國籍關系的繼續存在？國際法與國家理論對該類國家的主體身份問題需要作出回應。海平面上升使低洼發展中小島嶼國家和其他受影響的沿海國海岸帶居民的居住、健康、飲用水和糧食安全等受到威脅，應采取何種干預措施，以確保那些處于這些脆弱環境中的人擁有可持續的未來和充分的人權保障，還有待國際共同體加強合作。

氣候變化和海平面上升在UNCLOS談判期間沒有受到關注，因此，公約沒有明確規定基線隨海平面上升而變動。國際公法存在的障礙與局限性以及應對氣候變化和海平面上升領域各國利益的多元性阻礙了國際共同體對包括海平面上升等潛在威脅的有效應對。關于因氣候變化和海平面上升而被迫離開本國的人的法律保護措施，國際難民法、國際人權法、國籍法、國際環境法、國際人道法等國際法具體領域應作出合理回應。

三、海平面上升的國際法應對

海平面上升使許多沿海國正面臨領土遞減問題，國際社會應關注面臨海平面上升的小島嶼國家的特殊脆弱性。既存國際法制難以有效應對海平面上升導致的海岸線退卻、島嶼淹沒、偏遠和低洼小島嶼國家失去全部領土及其居民無處可歸的問題。UNCLOS尚未澄清導致領?；€后退的海平面上升是否會影響沿海國管轄海域的外部邊界。有國外判例甚至認為，公約的基線條款具有習慣國際法地位。海洋法、國際環境法、關于國家的國際法規則、人權法等尚未能為國家應對該危機提供規則支持，應完善既存國際法制度，發展出新原則和規則，為相關國家應對海平面上升導致本國領土和管轄海域變更及跨境氣候難民保護提供國際法新依據，在不同層面制定應對海平面上升影響的原則、規則，以穩定邊界，保護氣候難民的人權，維護領土物理消失的小島嶼國家的國際法律人格。

（一）永久固定（凍結）既存基點和基線

海平面上升導致基點（線）的不確定性，將動搖以UNCLOS為主要內容的海洋法基礎，并導致現行海上交通規則和海域邊界的不穩定。除非邊界是固定的，否則，海平面上升將改變某些現有海洋邊界。鄰國也可能試圖利用其他國家的領土損失，聲稱將其海上邊界擴大到這些地區。聯合國三次海洋法會議期間，可能由海平面上升造成的基線潛在轉移尚未成為締約國談判的重要內容，導致1982年UNCLOS中基本沒有對應條款。UNCLOS并未明確規定基線偏移時必須重新劃定海洋邊界，固定或凍結基點（線）可將沿海國資源投入實質性應對海平面上升的需求。

有國外學者主張動態基線。海平面上升導致正常基線的不穩定，Sarra Sefrioui主張對UNCLOS第5條作出另一種解釋：正常基線可適應物理現實，因此它們可能是動態的。這意味著它將建立一個反映實際地理條件的基線系統。該主張意味著基線必須移動，從新基線重新確立海洋邊界，先前消失的基線產生的海洋邊界不再有效。該主張的優勢在于基線的劃定符合海洋地理現狀，其局限性或許在于基線的不確定性，因為沿海國需要不斷審查其海洋邊界和修改航海圖，易導致國家間海洋權益爭端。此外，一些會失去部分領土、島嶼或低潮高地的國家可能會投入巨大財力來維持基點（線）。

為了應對海平面上升對國際海洋法律秩序的擾亂，應永久固定或凍結既存基點（線），而不考慮基線未來可能向陸地方向的變化，以允許沿海國維護其管轄海域的最初外部界限。“不同海域的基線和外部界限須永久固定。如果只有不同海域的外部界限是固定的，并且允許基線移動，它將嚴重影響群島國，因為它們可能無法遵守群島基線規則，這些規則規定了特定的水陸比例和群島直線基線的最大允許長度。”[19]275該主張既有其優勢，又存在局限性。由于該方法是對海洋法律秩序現狀的維護，阻礙了海平面上升損害UNCLOS下諸海域范圍及地位的確定性，各國可繼續對其海洋資源行使權利，體現了公平性。與之前不同的是，隨著海平面上升，沿海國之前的陸地領土會被海水淹沒，原先的陸地變成其內（海）水。其局限性對小島嶼國家來說尤為明顯，因為小島嶼國家可能喪失其全部或大部分領土，剩余部分可能不再符合UNCLOS對島嶼的界定，此時仍維持原狀，既與陸地支配海洋原則不一致，又缺乏可行性，因為“這些國家或其分散的人口是否能實際地對海洋空間進行有效控制值得懷疑，土著居民將遷移到其他土地，而無人居住的巖石可能會離其新住所幾千英里之遙?！盵9]59行使之前的海洋管轄權所需后勤保障也是個嚴峻問題。此外，沿海國內水范圍的擴張排除了外國船舶在該海域行使無害通過權利的可能性。相反，如果基點（線）隨海平面上升處于變動中，公海面積會隨沿海國領土以及小島嶼國家的消失而增加，沿海國利益將會因此受損。因此，擁有永久固定的基線對于減損因海平面上升造成國家管轄海域范圍的不確定性以及減少劃界爭端而言很有意義?！盀榉€定起見，這似乎合理，因為根據UNCLOS有關規定，一旦建立了基線并加以宣傳，這樣的基線應被視為永久基線，而不論變化如何?！盵20]

解決不確定邊界問題的最好方法，可能是采用一個凍結現有海上流動邊界的制度。然而，這項提議需要進一步發展，以解決諸如如何處理不能凍結的海洋邊界問題，因為它們存在爭議，或者島嶼國家凍結的海洋領土的地位將不復存在。如果以適當方式進行，凍結海上邊界將有效消除可能導致國際不穩定的不確定性。只有時間才能證明，是否有足夠政治意愿，使各國能就變革現行海洋法制度進行談判，并避免國家間爭端和沖突日益嚴重的威脅[4]117 。為促進海洋法公約規定的海洋治理的和平、穩定、確定性、公平和效率目標的實現，贊成凍結現有基線和海上區域的國際戰略，作為確保處于消失中的國家繼續受益于其海洋資源的一個途徑[11]1。對于永久固定（凍結）基點（線）的主張，學界仍存分歧，該主張將挑戰UNCLOS第47條關于