社會管理創新中的法治化與民主參與問題分析

簡凌宇

浦東公益服務園的發展是基層政府社會管理創新中推進大社會，小政府的重要舉措，在實際的運作中也已然發展成為一個公益示范基地，吸引著一大批公益組織在這里生長與發展，更成為上海乃至全國都爭先效仿的公益發展模式?？梢赃@樣說，上海公益的發展看浦東，浦東公益的發展看浦東公益服務園。同時也正是這種至關重要的地位才更需要對其發展進行探究與展望。

一、服務園內的規章制度建立與法治化進程的協調化問題

浦東公益服務園的發展跟法律密不可分，但是在實際的發展中，服務園的發展更多的是政府的政策推動，法律方面的規定相對較少，園區模式的創新同法治的滯后性相沖突，總的來說服務園的發展有兩大法律方面的問題需要完善。

第一點是自當裁判，監督乏力。目前有關我國社會組織的法律文件總體位階偏低，實際發揮規范作用的往往是地方政府有關業務主管部門自行出臺的“紅頭文件”。暫且不說這些文件是否有實際解決問題的效果，其是否得到了相應的立法授權而制定行政法規這一行為本身也值得商榷。對社會組織的管理少不了外部監督環節，理論上應該有獨立的第三方機構對社會組織的活動進行評估和監督。但目前的實際情況是各地社會組織主管部門（民政部及其他業務主管單位）一人分飾三角，既是立法者、執法者、同時還是監督者。

這樣三位一體的角色，不但加重了行政管理機關的職責，出現“執法不能”的現象，更關鍵的問題在于行政管理各部門權力過大，監督太過隨意。 完善社會組織孵化器的內外監管制度是促進浦東公益服務園發展的必要措施。目前我國對社會組織的監督管理主要依據社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》以及《基金會管理條例》等有限的文件，而這些文件只涉及了原則性的法律規定，并沒有對某些具體行為進行標準界定和限制性規定。更沒有出臺對社會組織孵化器進行監管的相關法律，因此對社會組織孵化器的監管不僅存在操作性上的困難，而且還面臨著無法可依的困境。社會組織孵化器作為培育草根組織的孵化機構，對其的監管就更加關鍵。因此，必須盡快完善對社會組織孵化器的內外部監管機制。從內部監管的角度出發，應大力推動社會組織孵化器的信息公開制度；從外部監管角度看，應努力建立獨立的第三方監管制度。這里的第三方的監管必然是獨立于政府和社會組織本身的第三方部門，無利益相關則進一步的公正公平。

第二點是立法層次不高，實體法缺失。雖然我國憲法已經明確公民的結社權力，但在這句空洞的陳述下并沒有一部統攬性質的基本結社法將其細化和落實，不能明確揭示社會組織成立的目標和作用，其取得法人地位后應具有的權力和職權以及應當履行的義務和責任。目前僅靠三個主要的登記管理條例以及一些地方部門法規明顯已經不堪負重層出不窮的問題，可以援引的法律依據太少，造成法律援引的困境。程序性法規可以解決社會組織成立、變更、注銷等各環節的實際操作流程，但對于社會組織管理日?；顒又械摹安划斝袨椤?、“不符合條件”、“違規行為”等用詞卻沒有相應的實體法予以解釋說明。

同理對于違規操作的社會組織應承擔的法律責任，懲罰措施也沒能在實體法中得到相應的支撐。由于沒有統一的標準，各地政府主管部門就有了很大的自由裁量權。對于社會組織的管理可松可緊，隨意性很大，有的甚至根據地方部門自行出臺的文件進行社會組織的獎懲處理。觀察浦東新區的相關法律規章，可以發現從2016年開始才逐漸豐富起來，2016年頒布了《2016-2017社會組織公開財務暫行辦法》的政策施行，從制度層面上進一步促進了社會組織財務的公開化，透明化，這是社會組織發展的大趨勢，也是社會組織接受社會監管的一大方式。2017年7月份頒布了行業協會商會綜合監管辦法（試行）更進一步規范了對行業協會商會的監管，其中就有一條是加強資產和財務監管，對協會商會接受、管理、使用財政資金情況，財政部門依法進行監督。2017年7月份頒布的《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》2則是進一步強調了政府與社會組織的分離，“大社會，小政府”的要求在浦東新區一直是發展的方向。通過對這些法律的收集可以清楚地發現在12年到16年間有關社會組織監管方面的法律法規相對較少，并且立法層次不高，實體法缺失，地方性的法規占據主導地位，這種法律的滯后性導致社會組織的發展缺乏制度性的保障影響著社會組織獨立自主充滿活力的發展。

二、服務園內社會組織民主參與度的下降問題

浦東公益服務園開園之初的初衷就是社會組織的自我管理與協作發展，更多的是資源的共享與合作。在社會組織自身發展的同時將浦東公益示范基地的協作效應發揮的更加良好，基地內的社會組織關系更加和諧，處于一個良好的競爭環境并且在合作中不斷前行。然而探究社會組織間的關系時，社會組織在搬入園區之前并不十分“親密”。盡管在汶川地震期間部分社會組織之間有過合作，但這種合作僅限在了重大災害事件突然發生狀態下的短期的聯合，當災難逐漸平息，各組織的工作回歸日常的時候，又回到了各自的服務領域內，沒有建立長效的溝通機制。隨后建立的項目合作促進會便是在此基礎上成立的，雖然有促進會的宏觀協調，但是隨著公益園內建立已經有8個年頭了，園內的社會組織的運作模式，工作方法日趨成熟，各個社會組織都有繁忙的工作量。筆者對此也是深有體會，在訪談的過程中，直接去社會組織希望能聊一聊的要求都被拒絕，因為更多的社會組織只是將公益園當作一個辦公位，很多的工作地點都在社區或者其他一線的地方，在園區留守的基本上都是一些行政人員，如果不提前預約很難接觸到項目相關的工作人員，即使打電話預約也是很難約到，有的社會組織直接明說這個星期忙，沒時間接待，下個星期再約還有的直接就是這個月都比較忙抽不出時間，下個月再說。同時由于園區內社會組織工作的繁忙，對園區的民主參與度也在下降。

不僅如此，在園區每年開展的會員大會上，也能體現這種參與度不高的現象，會員大會每年召幵一次，除特殊情況由理事會決定隨時召開。促進會考慮到社會組織從業人員流動性大的特點可能會導致出席大會的代表每年都會發生變化，因此在促進會的章程中明確指出了“代表可以委托代理人出席會議，代理人應當出示授權委托書，在授權范圍內行使表決權”。在實際運作過程中，各家會員單位派出自己組織中相對時間充裕的人員參加會員大會。“被代表”的會員代表，對促進會的工作知之甚少，往往這些“代表”當得知要出席過大會時，才知曉促進會的性質是一家社團機構，而非一家民辦非企業單位。會員大會對于這些“代表”來說，既陌生也無聊，他們更多地把這樣的大會看成是形式主義的消遣，他們不關心促進會未來的發展，也不在意園區的發展也無法為社團的發展提供思路和想法。按照園區的發展來說，在園區內大多都是促進會的會員單位，園區的發展與園區內的社會組織息息相關，園區內的社會組織同時也是園區的主人，會員大會可以說是非常重要的大會，是體現民主參與的方式的具體體現。

浦東公益服務園的發展取得了良好的社會效應，無論是其運作模式還是行政管理方法都是值得肯定的，具有創新意義的。不僅如此，服務園還有其特有的淘汰機制，將市場引入其中，提高了社會組織間的競爭性，也進一步增加了園區內社會組織的參與度，激勵了社會組織的進步與發展。這個淘汰機制據筆者的了解就是每年浦東公益服務園在下半年的時候對一年園區內社會組織的評估，在10月份的時候會召開年度浦東公益示范基地入駐資格評審大會，這就是其淘汰機制。通過答辯的方式向評審方闡述一年內對浦東新區的貢獻，發展以及下一年的展望，如果沒通過此次評審，將取消入駐資格，已入駐的社會組織就要搬離服務園，其中2016年度的評審大會上，上海青翼社會工作人才服務中心便沒有通過此次評審，已搬離了服務園，所以說還是比較殘酷的。

三、總結與討論

園區的發展空間仍然存在，法律規章制度需要進一步完善，由于是新的模式，是創新點，且法律具有滯后性的特點，在發展過程中，法律還需要進一步協調跟上創新發展的步伐。還有就是政府對園區的社會組織的進一步放權，也可以說是權威的授予，相信社會組織的能力，減少對社會組織自我發展的干預，進一步推動“小政府，大社會”目標的實現。給予社會組織獨立自主發展的空間，發揮第三部門靈活性的特征，避免社會組織成為“二政府”，從而喪失了社會組織的活力。政府在初創期的參與能給予社會組織發展的方向，讓社會組織擁有正確的發展方向，從資金和政策上的支持也是社會組織所需要的，隨著社會組織的進一步發展，其業務經營運作模式已經成熟以后，政府需要給予其自己的發展空間畢竟社會組織作為第三部門有其獨特的優勢，這是社會所需要的。最重要的一點是社會組織的發展與市場是協調一致的，政府能放權即放權，政府的作用更需要像一個幕后支持者，給予幕前“演員”自己獨立發揮的空間，相信社會組織，積極的引入市場原則進一步激勵社會組織的繁榮市場能調節的讓市場來，市場調節不了的政府再出面宏觀調控。在法治化的進程中要進一步發揮社會組織的民主參與，提高社會組織的民主參與意識，而不是事不關己高高掛起的心態，作為社會組織有得天獨厚的資源和優勢，要發揮這種優勢，積極的建言獻策，促進服務園的協調健康發展。

（作者單位：華東政法大學社會發展學院）