PPP項目全經營周期成本管控

劉飛飛

PPP模式是一種新型的項目融資模式，社會資本方和政府出資代表共同成立項目公司，社會資本方根據項目運營期收益負責融資。一是減輕政府債務，借助社會資本提高公共服務水平，二是社會資本有力可圖，即能還貸又能保證一定的投資回報，雙方形成互惠的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。本文基于社會資本方在PPP項目決策、融資、建設、運營四個階段，提出各階段成本管控存的在問題及應對策略，為實施PPP項目提供思路。

一、PPP項目全經營周期成本管控存在的問題

（一）決策階段

PPP模式選用不恰當風險：出于主觀考慮選用PPP模式、隨意擴大適用范圍。規范的PPP項目應當符合以下條件：屬于公共服務領域的公益性項目，合作期限原則上在10年以上，要求建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制，使用者付費比例不低于10%，每一年度本級全部PPP項目支出，不超過當年本級一般公共預算支出的10%。財金[2019]10號文，要求從一般公共預算支付PPP項目補貼，堵住了政府性基金預算、國有資本經營預算支付漏洞，防止隱性債務。項目決策延誤風險：PPP項目談判過程冗長；項目審批延誤。土地獲取風險：土地獲取困難；土地獲取成本和時間超過預期。

（二）融資階段

入庫風險：PPP項目是否已進入財政部PPP項目管理庫是融資的前提。審批風險：政府缺口補助，是否政府或財政部門同意將其逐年納入預算。獲準風險：初設概算及其批復獲準不及時，施工圖設計批準不及時。融資風險：融資結構不合理，資金籌集難成本高。

（三）建設階段

設計錯誤、遺漏風險：由于建設期短，設計單位時間緊等原因使得項目設計中存在不合理圖紙。建設管理體制風險：項目公司制度不合理，存在法律及稅務風險。完工風險：工期拖延，成本超支，項目完工后不能按政府的預定目標，融資到位不及時，不能支付工程款等。建設成本超支風險：材料價格上漲，勞動力價格上漲，環保要求高，資源配置不合理。

（四）運營階段

運營收入風險：需求低于預期，收費價格下降，運營效率底下。運營成本超支風險：實際運營支出超過招標時測算的人工費、材料費、機械費，運營經驗不足，管理不規范，運營效率低。維修成本超支風險：維護成本高于預期，維修過于頻繁。費用支付風險：政府或用戶資金不足，無法按時支付費用。特許經營期收回：政府不遵守合同，提前收回高收益的項目。項目不唯一性風險：政府批準其它特許項目的建立。

二、PPP項目全經營周期成本管控策略

（一）決策階段

進行投標前，需要深入了解項目情況，確保項目符合財政部規定的PPP項目條件。項目決策延誤風險：需要社會資本派專人跟蹤，及時磋商達到雙贏的條件。土地獲取風險：需要地方政府配合，社會資本方加大與政府出資方代表溝通，協調政府各部門關系，降低土地獲取成本，節約土地獲取時間。

（二）融資階段。①對于入庫風險：財政部要求對項目庫實施，動態調整機制。建議社會資本方對項目全面體檢，并經專家團隊論證，決定是否實施項目。②對于審批風險、獲準風險：需要加強與政府溝通，督促推進。督促地方政府方，盡快將PPP項目一般公共預算支出納入預算管理重諾守約。③融資風險、融資成本高風險：考慮除了傳統的銀行貸款，項目公司可以考慮保險資金、PPP基金股權投資，多渠道籌集資金。另外，項目公司應根據項目總投資額、建設期工程進度、運營維護成本支出、貸款償還計劃，統籌考慮，合理安排資金，降低融資成本并按期還貸。

（三）建設階段

①管理總體思路，在投資利潤最優的前提下，通過優化設計，降低項目總投資額。策劃建筑安裝工程投資總額的利潤，對分部分項工程量利潤進行分析，將利潤高的工程量及概算總額增加，減少利潤低的工程量及概算額度。在項目利潤最優的前提下，控制建設期總投資額。

②引入咨詢團隊。項目公司需引進專業的法律團隊、財稅團隊，法律團隊對項目公司的章程、合同條款、規章制度進行分析，并針對相關風險制定對應措施。財稅團隊規劃合理計稅方式，實現綜合成本最低，利潤最大化。加強財稅策劃，在綜合采購成本不變的情況下，進項稅的取得應以銷項稅額為參考值。

③籌劃審價工作。項目做概算前期，聯系已明確的審價單位，獲取該單位歷史審價項目的數據，熟悉審價單位審價規則，規劃好本項目的概算，按照審價單位規則，引導編制項目概算，做到未雨綢繆，后期審價中投資總額不被核減，順利通過審價。

④機電設備采購籌劃。機電設備采購，應考慮設備的經濟壽命，計算比較年等額總成本最優的經濟壽命使用年限，以實現全生命周期利潤最優。另外，也需要權衡電子系統等智能設備經濟壽命，采購時考慮投資成本，由于科技不斷進步，5-6年后市場可能出現售價較低、性能更完善、效率更高的新設備出現，使得原有設備失去經濟上最優價值。建議購買投資成本小的智能設備，降低投資總額，減少建設期資金支出，最終實現降低融資總額，減少利息支出。在運營期第5-6年，重新再購買新設備，充分利用運營期現金流。

⑤過程監控。每季度末，對勞務、材料合同執行分析評價，主要包括：已完工程材料設計數量、材料消耗數量、材料結算單價、勞務結算數量、勞務結算單價等。過程管控重點是數量、單價的分析，數量分析重點是設計數量和實際數量的對比分析；單價分析的重點是地區定額價；提出建議，并拿出解決措施。

⑥定期進行成本效益分析。每季度末，組織開展經濟活動分析，項目經營效益情況、工程量完成情況、勞務結算單價變動、勞務結算數量、材料數量節超、材料價格變動、設備月租金變動、單機效率、單機油耗、人均工資支出、人均差旅費用支出、人均辦公費用支出、人均招待費用開支等進行逐項分析，形成項目成本效益分析報告。根據分析結果，對出現指標異常的部門給予風險提示，提出建議和意見，并督促落實整改。

（四）運營階段

運營期收入風險，項目落地前，社會資本方需要做出理性的決策。特許經營期退出機制應在合同中明確，對于政府批準的其他競爭性特許項目，應在合同中明確違約、補償費用。另外重點關注運營期成本、績效考核。

①委托運營，運營期，項目公司可委托地方有成熟經驗的專業運營單位負責運營管理，項目公司收取管理費，降低運營期成本。

②注重績效考核，PPP項目實行績效考核下的政府付費機制，政府方在績效評價中起主導作用，為了防止在運營過程中，政府方對項目公司考核不達標、項目公司投資回報被政府扣減風險。一是加強運營維護管理，提高運營水平和效率，二是積極維護與政府實施機構關系，確保政府付費不被扣減。

③提高臨時設施利用效率。合理利用建設期臨時設施，優化運營期的成本支出，例如：臨時用電的管線、場地便道、變壓器，可在運營期充分利用。

在經營管理過程中需要持續強化項目策劃，做好項目決策階段、融資階段、建設階段、運營階段四個階段策劃，需要持續強化項目過程管控，抓好經濟活動分析，持續提升經營管理水平，堅持做好項目全經營周期管理，實現社會資本方利潤最優。

（作者單位：中交二公局第三工程有限公司）