基本公共服務均等化的基本思想和推進過程

摘要：基本公共服務均等化是全體民眾均等地享受水平或標準接近的基本公共服務，是社會建設的重要任務之一，對于有效縮小城鄉差距、緩解社會矛盾以及增進社會民眾的幸福生活具有重要的意義。基本公共服務涉及要素眾多、領域廣泛，在當前均等化的發展過程中，服務部門應增加整體服務供給量和合理分配服務資源，并破解身份制度的障礙、建構均等化的服務結構體系、健全財政及監管制度、強化政府購買服務制度的作用，從而完善并推進基本公共服務均等化，促進全面建成小康社會和社會主義現代化建設。

關鍵詞：基本公共服務；均等化；基本思想；推進過程

黨的十九大指出，“推進基本公共服務均等化”。基本公共服務均等化保障和增進社會民眾生活幸福，是經濟社會發展中社會建設的重要工程，是全面建成小康社會和社會主義現代化建設的重要要求。

在當前經濟社會發展背景下，基本公共服務均等化具有迫切的必要性。均等化有效縮減社會貧富差距，減少社會沖突與矛盾，緩解社會的不公，避免社會的不穩定以及危害事件的發生，順應社會建設的發展理念，維護社會的穩定與繁榮幸福。當前，“社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展之間的矛盾”，而基本公共服務直接影響著人民的生活，醫療改革、教育發展和公共住房保障等各個方面與人民的基本生活息息相關。人民生活水平不斷提升，對服務的需求層次也增加。均等化的服務滿足不同社會民眾的生活需求，符合“讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民”的理念，不同地域和階層的社會民眾享有均等的基本公共服務，有效增強社會民眾整體的生活幸福度。由此，研究基本公共服務均等化的思想與進程，對推進基本公共服務均等化具有積極的意義。

一、 基本公共服務均等化的內在思想

1. 基本公共服務均等化的基本內容。公共服務是促進社會民眾基本生存和良好發展的活動。通過服務部門的組織、策劃、執行，針對不同社會群體的各種需要提供必要的強制性或自愿性的服務活動，以促進社會民眾個人及家庭更好地發展，增進民眾及整體社會的幸福。公共服務具有生存性、發展性和全民參與性。

基本公共服務均等化是提供標準或水平相均等的基本公共服務的過程，均等化的要義體現在在：（1）服務主體的均等化，基本公共服務的提供主體、服務供給架構、供給方式相接近，如以政府為主導、市場化模式等；（2）服務客體的均等化，在跨區域中，基本公共服務的供求壁壘較低，不同社會特征的群體享有相等的公共服務；（3）理念和目標的均等化，基本公共服務遵循促進社會成員、社會整體更好生存和發展的理念，以公共性、保障性、服務性為原則，在服務活動中始終體現基本公共服務的本質和價值；（4）內容的均等化，服務過程、質量、內容等保持相接近的標準與水平，在基本生存、公共安全、公共環境、公共發展四大類基本服務中，滿足社會民眾的共同需求，各地的服務標準、指標水平等趨同；（5）制度和機制的均等化，在財政、監督等制度上相接近，保障公共服務的管理有序和科學有效。

2. 基本公共服務均等化的思想內涵。恩格斯指出，“最能促進社會生產的是能使一切社會成員盡可能的全面發展、保持和運用自己能力那種分配方式”，而基本公共服務作為一種服務型手段，保障和增強社會成員的生存和發展能力，政府有責任、義務向社會成員提供基本的公共服務。

按照古代觀念，基本公共服務的均等化是均貧富思想的體現。均等化能減少社會的差異，強調社會的和諧穩定，共同推動社會的繁榮與幸福，踐行良好的社會價值與理念，為社會營造良好的精神氛圍。基本公共服務均等化是民為上思想的體現，增強社會民眾的社會地位，以社會民眾的需要的滿足為基本公共服務的供給導向，增進社會民眾幸福生活。

基本公共服務均等化是弱勢幫扶思想的體現，關注社會弱勢群體的生存與發展，體現社會責任、社會保障、社會關懷的價值，形成良好的社會環境?；竟卜站然搀w現建設性、積極性的理念，是社會共同發展、進步的基礎，強調基本公共服務的公共性，能形成良好的社會團結與和睦關系。

基本公共服務均等化更是服務型政府的體現，展現服務型政府轉變管理理念、踐行服務思想，推動行政管理的現代化與建設。以均等化的服務促進社會保障發展，增強社會文明程度，推動經濟、文化等各方面的發展，推動人與社會的和諧、交融和相互促進，夯實社會發展的基礎，推動社會的良性運行和實現社會的整體進步。

二、 基本公共服務均等化的基礎條件和主體聯系

1. 基本公共服務均等化的基礎條件?；竟卜站然且蕴囟ǖ慕洕鐣l件為基礎，是現代經濟社會發展過程的必要環節。首先，在經濟上，改革開放以來，經濟保持較快的發展速度，經濟實力逐漸增強，中央及地方財政對基本公共服務的投入逐年增長。在供給側改革的帶動下，經濟的發展動力為基本公共服務提供充足的經濟保障，為基本公共服務均等化的可持續、更好地發展奠定堅實的基礎。其次，在制度上，基本公共服務的機制不斷完善，形成基本公共服務特定的供給、監督體系。通過采取定期或不定期的多元化評估方式，管理機制逐步趨向科學合理，以制定標準化基本公共服務機制。再次，在技術上，服務隊伍的規模、服務種類不斷增加，專業性及素養明顯增強，服務機構、專業隊伍建設成效顯著。傳統服務逐漸更新，形成立體、層次性的服務內容，滿足社會民眾的不斷提升的服務需求。

2. 基本公共服務均等化的主體聯系?；竟卜站然^程中，主體聯系在于政府與市場、政府與民眾、政府內部管理。

政府與市場的聯系。政府是基本公共服務的提供主體，在市場化的趨勢下，在市場機制的引入創新基本公共服務均等化機制，政府在基本公共服務分配的狀況、質量、監督等方面對市場規范管理，防范市場化機制進入后，出現基本公共服務供給的畸形化和過度利益化，確保社會民眾對基本公共服務的需求滿足。

政府與民眾的聯系。社會民眾是基本公共服務均等化的對象，把握民眾對公共服務的現實需求，政府建構更合理有效的機制與方法，需要更多的管理辦法與措施，協調和管理基本公共服務以協助其更好地發展。

政府的內部管理的聯系。政府制定更科學合理的制度安排，避免基本公共服務的尋租現象，建構更有效的長效機制，在行政管理中更合理地分配事權與財政，發揮更有效的服務效應。

三、 基本公共服務均等化的政策演進

1. 基本公共服務均等化的政策演進階段?；竟卜站然M程可分為三個階段，分別是提出階段、深化階段、攻堅階段。

第一個階段從2004年到2006年。2004年，黨的十六屆四中全會提出，“加強社會建設和管理”和“集中精力抓好經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”，形成公共服務均等化的雛形。2005年，在“十一五規劃”中，“公共服務均等化”第一次在官方文件中出現。2006年，在中央《構建和諧社會若干重大問題的決定》中提出，“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化”。

第二階段從2007年到2011年。2007年，黨的十七大報告提及，“必須注重實現基本公共服務均等化”，公共服務均等化開始進入重要的工作事項。2010年，在“十二五規劃”中，在經濟發展方式、區域協調發展、社會建設中共三次提及“基本公共服務均等化”。2011年10月，黨的十七屆六中全會提出“基本公共文化服務均等化”，將“公共文化服務均等化”作為社會主義文化發展的目標之一。

第三階段從2012年至今。2012年11月，在十八大報告中指出，“全面建成小康社會宏偉目標”里，包括“基本公共服務均等化總體實現”。十八大后，基本公共服務的相關制度措施不斷出臺，如2017年2月，國務院針對鄉鎮政府服務能力出臺相關文件，對鄉鎮干部的服務意識、服務方式、服務水平等提出要求；同年3月，在2020年基本公共服務均等化總體實現的目標下，國務院進一步對基本公共服務制度框架、基本公共服務清單、保障措施等進行規劃。而同年10月，十九大報告強調，“加快推進基本公共服務均等化”，并且“基本實現社會主義現代化”的內容中涵蓋“基本公共服務均等化基本實現”。2018年2月，國務院對基本公共服務的支出責任、基礎標準、分擔方式、轉移支付方式等做出明確規定與規范。整體上，一系列積極的舉措逐步推動基本公共服務均等化的進程。

2. 基本公共服務均等化的推進趨勢。許多學者對基本公共服務均等化的基礎性問題進行廣泛和深入的研究，在不同層面進行相應的測算。范逢春、譚淋丹研究發現在2006年～2015年間我國城鄉基本公共服務均等化水平從0.43上升到0.55，均等化幅度增加顯著。楊志安、邱國慶運用泰爾指數在衛生教育、基礎教育、社會保障、基礎設施四個方面，測算2006年～2015年間財政政策對公共服務均等化的促進效果，研究發現服務均等化程度增強效果明顯。根據我國《公共服務藍皮書》資料顯示，2017年我國基礎公共服務滿意度評價中平均得分從高到低依次為，東部、西部、中部，從2011年到2016年，醫療衛生、公共住房和公共交通是關注度最高的三個領域。2012年我國國家財政性教育經費支出占GDP4.28%，此后5年支出比例穩定在4%以上，但聯合國科教文組織在《世界教育報告2000》報告中支出，早在1990年世界平均教育投入占比4.7%?！段覈l生健康事業發展統計公報》數據顯示，我國2017年衛生總支出費用占GDP6.2%，而在2013年發達國家的平均水平是12.55%。整體上，基本公共服務均等化水平增幅顯著，但與國際水平相差較遠，還需要采取相應的措施深入推進均等化的進程。

四、 基本公共服務均等化的主要難點和推進建議

1. 基本公共服務均等化的主要難點。在供給總量上，基本公共服務的整體供給量還較低，處于供給遠小于需求的狀況。民眾對服務的需求還難以充分滿足，部分領域的服務存在嚴重不足的狀態。雖然總體上政府的財政投入逐漸增加，但力度仍顯不足，還需要增加基本公共服務的供給渠道，創新基本公共服務的供給機制。

在資源分配上，缺乏科學有效的分配制度。服務資源在東部、中部、西部存在明顯的分配差異，城鄉地區之間的服務數量和質量同樣存在差異，且資源在不同種類的服務間的分配與投放效益較低。由此，還需要優化資源分配結構，尤其增加落后地區的資源投入，增強分配制度的合理性。

2. 基本公共服務均等化的政策性推進建議。

（1）破解均等化進程中身份制度的障礙。身份制度對基本公共服務均等化形成阻礙作用，減少身份制度的影響是其中有效的辦法?；竟卜站然淖罱K形態是城鄉社會成員全域性的基本公共服務均等化，而達至覆蓋全體社會民眾的均等化服務，需要循序漸進的過程。通過破解身份制度障礙，能擴大公共服務的供給量和受眾群體覆蓋面，在現實經濟社會基礎下擴大基本公共服務均等化范圍，如對于社區“單中心”模式的弊端，引入多元的服務模式，增強基本公共服務的供給能力與水平，能進而逐步推進城鄉及更廣地域間的均等化。

（2）建構邁向均等化的服務結構體系。均等化的服務結構體系是基本公共服務供給的基礎框架。在供給資源有限的情況下，應構建和優化均等化的服務結構體系，優先考慮社會民眾最迫切的服務需求，科學、合理和有序地推進不同區域和領域的服務均等化過程。轉變“自上而下”的服務供給模式，結合不同服務領域供給的薄弱點，通過基本公共服務的需求考評機制，合理增加或減少資源的投入量，并形成人才、技術、資金等要素的配給結構。此外，完善服務的標準化制度，優化服務的指標設定，健全服務的管理體制，使基本公共服務的供給過程程序化、手段規范化、目標指標化，促進基本公共服務更專業、科學和高效。

（3）健全財政轉移支付及監管制度。在財政轉移支付制度下，中央和地方政府還需進一步明確資金的比例、使用范圍以及責任。避免部分地方政府利用中央財政轉移的資金，轉投至其它領域的發展建設，導致基本公共服務實際資金投入量和支出比預期較少，使得公共服務的均等化差距難以彌補。在此基礎上，注重資金的規范管理，強化資金審計及服務評估機制，引導資金的規范性使用，增加對服務均等化資金的監管，確保資金的使用到位及實際效益。同時，平衡地方政府在公共服務的資金投入能力和實際事務量，減少區域稅收與稅源相違背的現象，協調財權與事權的合理匹配。此外，對于需求迫切的公共服務，還應給予積極的財政支持以推動均等化的進程，并促進政府、市場與社會等不同資源渠道的制度化和穩定性，強化各方資源渠道的功能。

（4）強化政府購買服務制度的作用。在購買過程中，政府應注重購買方式和過程，嚴格評估承接方主體的能力、水平與資格，采取公平、公正、公開的方式進行審核和招投標。鼓勵地方政府積極向市場、社會購買基本公共服務，不斷增加購買基本公共服務的財政投入，尤其傾向于對農村落后地區的購買基本公共服務的資金支持。改善與市場、社會的合作方式，衡量主體間的服務能力以避免優勢或不足的重疊，以更好地發揮供給主體間的互補作用。積極創新供給模式，完善不同領域的供給管理、監督機制，推動購買服務制度的不斷發展。

基本公共服務均等化是當前發展的重要任務，均等化體現均貧富、幫扶弱勢等思想內涵，是全面建成小康社會的重要內容。在推進基本公共服務均等化過程中，要注重服務供給總量的增加，科學合理的分配和管理，通過減少身份制度的阻礙、建構均等化的服務體系、健全財政轉移及監管制度、強化政府購買服務制度的作用，循序漸進地推進均等化的過程，將改革的成果惠及更廣大人民群眾，增加社會成員的生活水平和幸福感，從而建成全面小康社會及社會主義現代化的進程。

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基金項目：南開大學周恩來政府管理學院博士生科研創新資助項目“區域性社會保障制度的城鄉統籌研究”（2018年）。

作者簡介：麥偉杰（1990-），男，漢族，廣東省東莞市人，南開大學周恩來政府管理學院博士生，研究方向為社會政策、城鄉統籌、社會救助。

收稿日期：2019-01-12。