新時代政府城投平臺轉型：困境、范式與建議

摘要：地方政府城投平臺是中國特定經濟發展階段、特殊央地財政關系的特別產物，是地方政府在事權過大、財權過小的制衡中尋求突圍的創新產物，是預算法約束地方財政負債的“明規則”與地方政府事實上普遍負債的“潛規則”的結合體。作為地方政府事實上的“第二財政”，城投平臺在過去二十年來為區域基礎設施建設、城市產業發展、區域經濟增長做出了重要貢獻，但也面臨債務負擔沉重、戰略定位模糊、市場機制缺失、管理效率低下等一系列轉型困境。文章研究了當前中國政府城投平臺的現狀與問題，總結了城投平臺從1.0到3.0轉型的一般范式，剖析了上海、長春、重慶等地城投平臺成功轉型的案例，認為政府城投平臺轉型的前提是厘清政府與市場邊界，政府應由全能型政府、經濟建設型政府、統治型政府轉變為有限型政府、公共服務型政府、監管型政府，并從戰略定位、治理結構、考核體系、產業經營、資本運作等角度提出了新時代背景下政府城投平臺轉型的政策建議。

關鍵詞：政府城投平臺；轉型范式；財政分權；市場導向；政策建議

一、 引言

自1992年上海市成立第一家現代意義的政府城投平臺——上海城市建設投資開發總公司以來，全國各地先后組建設投資類、綜合開發類、土地儲備類等公用事業類型的地方政府城投平臺。總的來看，政府城投平臺在過去二十年來經歷了萌發、起步、快速發展、調整轉型等發展階段，為推進地方城市化建設、促進經濟發展、提升當地居民生活水平發揮了巨大作用。但2007年金融危機爆發后中國財政政策、貨幣政策“雙擴張”的總基調下，城投平臺也逐步陷入“運營偏執行、考核重融資、資產少收益、新債還舊債”的怪圈。當前，中國經濟處于由要素驅動往創新驅動轉型的關鍵節點，“不轉即亡”是新時代背景下政府城投平臺面臨的客觀現狀。

地方政府城投平臺是中國特定經濟發展階段、特殊央地財政關系的特別產物，城投平臺在相當一段時間內的生存意義在于滿足地方政府融資需求而不是滿足自身發展需要。根據財政部、發改委、人民銀行等部委聯合發布的財預[2010]412號文，地方政府平臺公司是“由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體”。關于城投平臺的范疇，巴曙松（2009）強調了政府城投平臺形式上的法人屬性和實質上的公益性、非獨立性。關于城投平臺面臨的風險，李慧杰（2017）、姚鳳閣（2013）概括了政府城投平臺面臨的主要風險，包括償債風險、法律風險、道德風險、經濟周期風險等；徐忠（2018）認為在“土地財政+平臺貸款+隱性負債”模式下，財政風險可能直接轉化為金融風險。關于政府城投平臺的可持續發展問題，李經緯（2012）建議嚴控地方城投債規模，并根據政府城投平臺的覆蓋型和競爭性將其改制為普通公司或納入政府部門，中國財政科學研究院金融研究中心課題組、趙全厚等（2016）建議借鑒美國等國的市場約束型債務模式和日本等國的行政約束型債務模式，并逐步剝離城投平臺為地方政府融資的功能，實現城投平臺的可持續發展。

二、 當前政府城投平臺的現狀與轉型困境

1. 政府城投平臺的發展現狀。始于1978年的中國改革開放至今走過了40個年頭，中國特色社會主義市場經濟實踐也大體經歷改革開放前的計劃經濟時期、市場經濟探索時期、市場經濟確立時期、市場基礎性地位鞏固時期、國家治理現代化與全球治理時期這五個階段。與改革開放前后的五個進程相對應，中國財政制度改革也經歷了統收統支財政（1949年～1978年）、包干式財政（1978年～1992年）、分稅制財政（1992年～1998年）、公共財政（1998年～2012年）、現代財政（2012年至今）這五個階段。城投平臺是中國財政進入分稅制財政后的階段性產物，其背景在于財政支出的客體大多具有公共產品或準公共產品屬性，以效益最大化為目標的市場化主體往往不愿意參與，同時，由于財政支出壓力較大導致許多地方財政捉襟見肘，這樣的背景下，地方城投平臺應運而生，并逐漸在事實上成為地方政府的“第二財政”。

2. 政府城投平臺面臨的轉型困境。作為地方政府基礎設施建設的主力軍，政府城投平臺從數量和資產規模上看均發展迅猛，但是，當前其轉型意愿與轉型方式不足的矛盾和困境日益凸顯：

第一，濃厚的行政色彩導致轉型難。中國九十年代的政府投融資體制改革進程中，大規模基礎設施投資的主體職能不再由政府直接承擔，相應職能賦予城投平臺。政府城投平臺本應參照地方國企由國資委管理，但大量城投平臺變成了地方政府的派出機構，其收支由主管政府機構直接審批，政企不分、產權不明、資產所有權與收益權不匹配、現代化治理機制缺失、不具備市場主體地位成為政府城投平臺的典型特點。因此，政府投資職能不轉變，城投平臺從戰略定位上就難以轉型。

第二，沉重的歷史包袱導致轉型難。2014年新預算法終獲通過，緊接著國發43號文《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》又拉開了全國范圍內整治地方政府性債務的序幕，“修明渠，堵暗道”的同時遏制違法違規舉債，政府城投平臺面臨著強烈的轉型訴求。然而，2015年、2016年，許多地方政府通過擴大政府購買服務范圍、延長購買服務期限等模式，將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣、教育、醫療、文化、體育等領域的基礎設施工程以及金融和非金融機構的融資納入政府購買服務的范疇。2017年財政部連發50號文、87號文連發，逐步明晰了城投平臺和地方政府關系，政府信用逐步從地方政府城投平臺中剝離。然后，過去幾年城投平臺通過間接融資或者明股實債等方式融資的過程中，地方政府城投平臺作為有限合伙制基金劣后級出資方、連帶責任承擔方等角色，沉重的債務和歷史包袱導致地方政府平臺轉型難。

第三，借新還舊的惡性循環導致轉型難。地方政府、政府城投平臺、金融機構共同組成了城投債務的“三角怪圈”。地方政府與政府城投平臺之間為委托—代理關系，對政府城投平臺行為存在軟約束；地方政府對金融機構（尤其是地方商業銀行）進行干預，對地方金融機構決策進行影響；政府城投平臺與地方銀行之間，銀行有放貸沖動，政府城投平臺有舉債沖動。當前大量政府城投平臺債臺高筑，根據《城投藍皮書：中國城投行業發展報告（2017）》的統計，2016年中國城投平臺百強的資產規模總計達到9.58萬億元，總負債規模達到了7.577萬億元，平均資產負債率達79.09%。負債大、杠桿高的政府城投平臺在借新還舊的惡性怪圈中難以自拔。

三、 政府城投平臺轉型的一般范式：從1.0到3.0

中國的地方政府是區域基礎設施、社會事業和公共服務的主要供給方，但同時面臨著財力下滑和投資主體缺乏的兩難困境。政府城投平臺透過其背后的政府信用成為獨立于政府財政收支系統外的資金供給方，曾為區域經濟發展和新型城鎮化建設起到了不可低估的作用。以新《預算法》和43號文為代表的綱領性文件都在倒逼城投平臺轉型，而實際上，政府城投平臺的市場化轉型不僅有利于新常態下政府性債務的化解，也有利于降低供給成本、推進供給結構調整、提高公共產品供給質量。結合北京、上海、深圳一些先發區域的政府城投平臺的經驗，政府城投平臺一般遵循如下轉型范式：

城投平臺1.0階段：（1）基本特征是：政府支持、資產注入，以政府信用為基石通過信貸舉債，城投平臺作為第二財政完成投融資和城市基礎設施建設；（2）主體屬性是：政府附屬或派出機構；（3）政企不分，人事關系由行政任命；（4）融資渠道單一，平臺公司沒有投建項目的自主權和建成項目的收益權，僅是地方政府的“融資中介”。

城投平臺2.0階段：（1）基本特征是：政府進行地方資源的重組和整合；（2）主體屬性是：非市場化的政府關聯方；（3）半政半企，人事關系由行政任命+獨立聘任模式；（4）有效緩解融資工具單一的問題，同時資產負債率飆升，潛在的風險如信貸風險、違規擔保的法律風險、融資平臺治理的道德風險相繼曝露出來。

城投平臺3.0階段：（1）基本特征是：現代化治理、資本化運作、市場化運營；（2）主體屬性是：有一定政府職能的市場化主體；（3）政企分離；（4）政府城投平臺逐步建立核心業務板塊，多渠道融資。3.0階段的城投平臺剝離了政府融資功能逐漸進入轉型跨越期，依托創新管理運營，由市場驅動，培養自己的核心業務體系和核心能力以滿足經濟發展和城市建設新需求。

四、 城投平臺轉型的典型案例與經驗探索

1. 上海城投集團轉型模式：資產重整+資本運作。上海是中國的經濟重鎮和改革的橋頭堡之一，上海地方政府城投平臺近年來也從運營模式、資本運作機制、融資方式等方面開展了轉型探索。2014年由全民所有制改制為公司制的上海城投（集團）有限公司（下簡稱“上海城投集團”）主營路橋、水務、環保、置業四大板塊，從投融資平臺轉型為市場化運營的政府投資主體、重大項目的基礎設施建設商和城市公共服務運營商，是城投平臺公司轉型發展的有益樣板。其成功轉型的關鍵是資產經營與資本運作的深度耦合。首先，上海城投集團多次開展了重大資產重組，例如，2015年，上海城投集團受讓了上海市國資委持有的部分上港集團股份及上海同盛下屬部分子公司，通過重組上海市國資委下屬政府平臺公司的經營范圍更加清晰、各經營板塊劃分更為明確，實現了資產劃分“三分法”：（1）平臺類，無收費機制，考核項目管理和投資控制；（2）運營類，收費機制（有可行性缺口），進行效率和成本考核；（3）市場類，按照純市場化原則考核利潤。通過上述資產經營模式轉型，上海城投集團的管控效率得到了極大提升，在資產經營的基礎上開展資本運作實現資產的保值增值，目前上海城投旗下有城投控股、上海環境兩家A股上市公司。

2. 長春城市發展集團轉型模式：“文化+金融+市場”三輪驅動。長春城市發展集團目前擁有全資及參控股企業19家，作為產業整合、資本運作的多元化投資主體，形成了比較完善的管理體制和投融資體制，探索了市場化轉型的“文化+金融+市場”三輪驅動模式：（1）文化驅動。以旅游為例，依托長春的文化旅游資源和旗下的吉林長發旅游投資集團等等公司，長發集團與專業的旅游國企、上市公司合作，成立景區托管公司或者合資公司，不斷強化運營能力。（2）金融驅動。長發集團設立長發金融控股公司并在旗下成立長發私募、北京君越、上海利程租賃、深圳長發保理、香港長春證券等子公司，基本實現金融全牌照布局。（3）市場機制轉型。包括：①進行混合所有制試點。如：長發集團與吉林省安裝集團設立吉林省凱程建筑工程公司等；②進行市場化用人試點。長發集團初步建立了“能上能下、能進能出”的選人用人機制和市場化的薪酬激勵考核機制。通過以上試點，長發集團轉型成為了市場化、實體化、規范化和多元化運行的區域城市發展運營商，成為產業培育和新興轉型升級的東北亞經濟增長極。

3. 重慶八大投轉型模式：“五個注入”+“三三法”。重慶“八大投”包括渝富金控、置地公司、市政公司、高速公司、交旅公司、交投公司、能投公司、水務公司，八個公司之間相互競爭、協調作業，遵循現代企業制度進行市場化經營，2015年以來重慶“八大投”進行了一系列轉型改革，其頂層設計模式是：“五個注入”+“三三法”。（1）“五個注入”。①將道路、橋梁、隧道等存量資產注入；②將40億元/年～50億元/年的中央撥付國債注入；③通過賦予平臺公司土儲職能進而將土地儲備收益注入；④將高速費、排污費、城建維護費等經營性收費規費注入；⑤將公共服務投資相關稅費通過稅收返還、補貼的方式注入。“五個注入”一方面盤活了國有資產，另一方面起到了集聚效應和政府平臺公司的信用增進效應。（2）“三三法”，也即：①審批權、監督權、建設權“三權分立”；②政府不為城投擔保、城投之間不得關聯擔保、專項基金不得提供擔保的“三不原則”；③投入產出維持平衡、經營性現金流維持盈余、資產負債率維持50%以內的“三大紅線”。

在“五個注入”+“三三法”的基礎上，重慶市政府強化了“八大投”的現代化治理結構和市場化運營機制方面的考核，“八大投”將所有權和治理權分離，在考核機制方面也堅持了市場化取向，執行董事會領導下的經理負責制，建立了城投平臺債務管理系統和風險預警機制，各平臺逐步具備了適應市場規則的產業運營和資本運作能力。

五、 新時代政府城投平臺轉型的建議

第一，明晰城投定位，厘清政府與市場邊界。十九大報告指出要讓“市場在資源配置中起決定性作用”，而城投平臺轉型發展的關鍵也是厘清政府與市場的邊界。城投平臺也應打破與地方政府的依附關系，以“政企分離、規范治理、產融結合、良性循環”的城投3.0轉型目標為指引，實現由政府的“錢袋子”往產業經營主體、公共產品投資主體轉型；而政府也應由全能型政府、經濟建設型政府、統治型政府轉變為有限型政府、公共服務型政府、監管型政府。

第二，加強分類指導，強化管理績效。針對公益型項目可以以政府回購方式取得土地、資金和政策補償，建立借、用、管、還的自組織、自循環機制；針對經營性項目，應按照市場化考核機制，借鑒成熟國企、大型民企的治理機制，實現資產運營、資本運作的協同。提高自主經營和自主決策的意識，優化平臺公司治理結構和債務結構，充分發揮企業經營創造性，同時調整債務融資結構，提高自身的償債能力。

第三，盤活存量資產，多渠道提升流動性。例如，針對存量收益權可以應用ABS等證券化工具提升流動性。同時，城投平臺可以作為基石LP并聯合社會資本共同發起設立政府產業引導基金，充分發揮其“四兩撥千斤”的杠桿效應。另外，城投平臺可作為政府出資代表參與PPP項目并真正在SPV公司中發揮建設性作用，通過特許經營、購買服務及股權合作等方式，引導社會資本參與城市建設，增強公共產品和服務的供給能力。在此過程中，應防止ppp異化為隱性負債，并且針對運營期ppp項目進行資產證券化嘗試。

第四，加快治理機制改革，開展混改試點。城投平臺應引進職業經理人擔任高管，落實市場化選人用人、KPI績效考核機制，根據《關于深化國有企業改革的指導意見》《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》所確立的原則，在競爭機制下開展混合所有制試點，每年聘請有證券資質的會計師事務所、資產評估師事務所對政府平臺公司進行例行審計，重點落實績效目標達成率和投入產出效率。并在此過程中著力解決當前混改普遍存在的權責劃分不明晰、治理結構不合理、市場渠道不通暢、股東理念不一致等問題，建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度。

第五，把握新時代機遇，持續、多元、創新發展。城投公司應充分把握新時代“自主創新示范區”“一帶一路”“粵港澳灣區”等主題和機遇，因地制宜、一企一策，編制城投平臺轉型規劃，利用城投公司的區域影響力聚集產學研創新要素，結合所在區域的要素稟賦發展創新型產業，積極融入國家創新系統（NIS）建設，實現持續性、多元化的發展模式。

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作者簡介：周代數（1985-），男，漢族，湖北省黃岡市人，中國財政科學研究院博士生，研究方向為財政政策、科技金融、創新創業政策。

收稿日期：2019-01-16。